73第六讲政府规制.ppt

1、3.1经济性规制的过度承认经济性规制的过度承认 3.1.1政企不分，行政垄断问题突出政企不分，行政垄断问题突出 3.1.2垄断经营使企业缺乏竞争活力垄断经营使企业缺乏竞争活力 3.1.3价格形成机制不能刺激生产效率的价格形成机制不能刺激生产效率的 提高提高 3.1.4寻租行为导致社会福利的损失寻租行为导致社会福利的损失 3.1.5规制机构的低效率规制机构的低效率 3.1.1政企不分，行政垄断问题突出政企不分，行政垄断问题突出 长期以来，我国对自然垄断性质突出的基础设施产业长期以来，我国对自然垄断性质突出的基础设施产业 等基本上实行的是政府垄断经营的管理体制。等基本上实行的是政府垄断经营的管理体

2、制。 在这种体制下，电力、通信、铁路运输、煤气和自来在这种体制下，电力、通信、铁路运输、煤气和自来 水等基础设施产业的主要业务是由中央政府或者地方水等基础设施产业的主要业务是由中央政府或者地方 政府的企业独家垄断经营，其中政府既是政策的制定政府的企业独家垄断经营，其中政府既是政策的制定 者和监督者，又是具体业务的实际经营者，像政府等者和监督者，又是具体业务的实际经营者，像政府等 有关部门对自然垄断行业的进入、价格、投资等都实有关部门对自然垄断行业的进入、价格、投资等都实 行了严格的规制政策。行了严格的规制政策。 所以，作为规制者的政府主管部门与企业之间政企不所以，作为规制者的政府主管部门与企业

3、之间政企不 分、甚至政企一体化的问题十分严重，这就使得我国分、甚至政企一体化的问题十分严重，这就使得我国 自然垄断行业的政府规制具有明显的自然垄断行业的政府规制具有明显的“政企合一政企合一”特特 征和行政垄断的性质征和行政垄断的性质 像规制法是政府机构对企业市场行为实行规制的法律像规制法是政府机构对企业市场行为实行规制的法律 依据，但目前我国正式的规制法多数是由政府各有关依据，但目前我国正式的规制法多数是由政府各有关 部门起草报国务院再由全国人民代表大会或者全国人部门起草报国务院再由全国人民代表大会或者全国人 民代表大会常务委员会审议通过，所以部门法主要体民代表大会常务委员会审议通过，所以部门

4、法主要体 现规制机构和所属垄断企业的意愿，缺乏社会公正性。现规制机构和所属垄断企业的意愿，缺乏社会公正性。 缺乏有效的监督与约束，这些行业的官僚作风和效率缺乏有效的监督与约束，这些行业的官僚作风和效率 低下的问题十分突出。低下的问题十分突出。 另外，自然垄断行业的企业利用地区或者行业垄断地另外，自然垄断行业的企业利用地区或者行业垄断地 位，损害消费者利益和乱收费的现象也非常普遍，这位，损害消费者利益和乱收费的现象也非常普遍，这 种垄断与西方市场垄断的形成机制完全不同。种垄断与西方市场垄断的形成机制完全不同。 行政垄断导致滋生行政机会主义和市场机会主义相互行政垄断导致滋生行政机会主义和市场机会主

5、义相互 依存、彼此强化的趋势，最终市场机制只能蜕变为政依存、彼此强化的趋势，最终市场机制只能蜕变为政 府规制的附庸。因此，从长期看，中国政府经济性发府规制的附庸。因此，从长期看，中国政府经济性发 展必须着眼于按照国际市场经济国家通行的规则，规展必须着眼于按照国际市场经济国家通行的规则，规 制规制者从企业经营活动与市场的赢利性事务中退出，制规制者从企业经营活动与市场的赢利性事务中退出， 去承担企业与市场无法承担的公共事务的治理职能去承担企业与市场无法承担的公共事务的治理职能 3.1.2垄断经营使企业缺乏竞争活力垄断经营使企业缺乏竞争活力 在我国现行的政府规制体制下，电力、通信、铁路运在我国现行的

6、政府规制体制下，电力、通信、铁路运 输、煤气、自来水等自然垄断行业的主要业务是由政输、煤气、自来水等自然垄断行业的主要业务是由政 府，特别是地方政府的企业垄断经营的，所以政府既府，特别是地方政府的企业垄断经营的，所以政府既 是规制政策的制定者，又是具体业务的实际经营者。是规制政策的制定者，又是具体业务的实际经营者。 在这种行政性垄断的状况下，对这些企业既实行价格在这种行政性垄断的状况下，对这些企业既实行价格 规制又实行进入规制，由于缺乏竞争的激励，往往会规制又实行进入规制，由于缺乏竞争的激励，往往会 导致企业组织管理的导致企业组织管理的X低效率。低效率。 X低效率理论能够从一定程度上说明中国自

7、然垄断行业低效率理论能够从一定程度上说明中国自然垄断行业 中比较普遍存在的组织管理效率低下的现象。中比较普遍存在的组织管理效率低下的现象。 由于企业普遍缺乏市场竞争的外部压力，从而在相当由于企业普遍缺乏市场竞争的外部压力，从而在相当 程度上抑制了通过技术和组织创新提高生产效率的动程度上抑制了通过技术和组织创新提高生产效率的动 力。在中国的许多基础设施经营企业中存在机构臃肿、力。在中国的许多基础设施经营企业中存在机构臃肿、 人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理 低效率现象，致使潜在的规模经济效率未能得到较好低效率现象，致使潜在的规模经济效率

8、未能得到较好 发挥，其结果使企业实际达到的生产成本大大高于按发挥，其结果使企业实际达到的生产成本大大高于按 组织能力可获得的最小生产成本，从而存在资源利用组织能力可获得的最小生产成本，从而存在资源利用 的低效率。的低效率。 因此，消除或者至少减少机会主义行为，以提高因此，消除或者至少减少机会主义行为，以提高X效效 率的方法就是设计一种合理的激励机制。这种机制应率的方法就是设计一种合理的激励机制。这种机制应 该且必须得到法律认可和保障，从而实现该且必须得到法律认可和保障，从而实现“在充分尊在充分尊 重市场的配置资源的基础性功能以及市场主体经营自重市场的配置资源的基础性功能以及市场主体经营自 由权

9、的前提下，政府应当积极行政，主动采用行政指由权的前提下，政府应当积极行政，主动采用行政指 导等非强制性行政行为方式，保证市场适度竞争，有导等非强制性行政行为方式，保证市场适度竞争，有 效配置社会资源、促进市场主体理性决策效配置社会资源、促进市场主体理性决策” 3.1.3价格形成机制不能刺激生产效率价格形成机制不能刺激生产效率 的提高的提高 我国的电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等自然垄我国的电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等自然垄 断行业主要采取断行业主要采取“成本加利润定价法成本加利润定价法”，即以实际成本，即以实际成本 为基础，加上一定的利润，其操作过程使以被规制企业为基础，加上一定的

10、利润，其操作过程使以被规制企业 上报的成本和主管部门提出的调价方法为依据。上报的成本和主管部门提出的调价方法为依据。 由于企业在特定的区域范围内，甚至在全国范围内具有由于企业在特定的区域范围内，甚至在全国范围内具有 独家经营垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决独家经营垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决 定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成社会成 本本”，因此，以企业实际成本作为定价的基础就很难对，因此，以企业实际成本作为定价的基础就很难对 产业效率形成有效的激励作用。产业效率形成有效的激励作用。 作为价格规制机构的物价部门职能单一，

11、除了对产品和作为价格规制机构的物价部门职能单一，除了对产品和 劳务定价外，其他所有与价格形成有关的因素都无法控劳务定价外，其他所有与价格形成有关的因素都无法控 制。制。 由于物价部门本身不参与市场进入、需求管理和运作由于物价部门本身不参与市场进入、需求管理和运作 成本的监控，形成了与被规制企业间信息不对称的局成本的监控，形成了与被规制企业间信息不对称的局 面，致使企业生产经营成本居高不下。面，致使企业生产经营成本居高不下。 例如，中国的国际长途电话收费价格等都大大高于国例如，中国的国际长途电话收费价格等都大大高于国 际水平。因此，如果对垄断厂商的垄断权力不加限制，际水平。因此，如果对垄断厂商的

12、垄断权力不加限制， 垄断厂商为了自身获得最大利益必将损害全社会的整垄断厂商为了自身获得最大利益必将损害全社会的整 体利益。体利益。 关系到人类社会生存和发展基础的商品的定价问题，关系到人类社会生存和发展基础的商品的定价问题， 这是市场不能解决的问题，必须强化政府价格规制。这是市场不能解决的问题，必须强化政府价格规制。 比如在美国，其交通运输、银行保险、能源和农业等比如在美国，其交通运输、银行保险、能源和农业等 部门的价格不是由经济个体自由确定的，而是由有关部门的价格不是由经济个体自由确定的，而是由有关 的独立规制机构根据规范化的定价方法予以制定。的独立规制机构根据规范化的定价方法予以制定。 政

13、府通过价格规制实现或者承担两大责任，一是为了政府通过价格规制实现或者承担两大责任，一是为了 保证消费者享有最低价格的产品而保护独家垄断的局保证消费者享有最低价格的产品而保护独家垄断的局 面，二是防止垄断厂商滥用垄断地位，来攫取超额利面，二是防止垄断厂商滥用垄断地位，来攫取超额利 润，从而导致消费者剩余和社会福利的净损失润，从而导致消费者剩余和社会福利的净损失 3.1.4寻租行为导致社会福利的损失寻租行为导致社会福利的损失 行政机构拥有高度垄断性的规制权力，能够带来的高额行政机构拥有高度垄断性的规制权力，能够带来的高额 垄断收益，事实上就构成一种租。企业为了获得政府规垄断收益，事实上就构成一种租

14、。企业为了获得政府规 制保护所展开的工作，被称为寻租行为。制保护所展开的工作，被称为寻租行为。 一般言，寻租行为是社会中为追求经济利益而开展的非一般言，寻租行为是社会中为追求经济利益而开展的非 生产性活动。现代社会中常见的寻租活动是经济主体向生产性活动。现代社会中常见的寻租活动是经济主体向 政府争取优惠待遇，或者利用行政法律的特殊政策维护政府争取优惠待遇，或者利用行政法律的特殊政策维护 自身的垄断地位，阻碍自由竞争，以维护和攫取既得利自身的垄断地位，阻碍自由竞争，以维护和攫取既得利 益或对既得利益进行再分配。益或对既得利益进行再分配。 寻租行为的结果是社会资源的大量浪费，因为寻租者为寻租行为的

15、结果是社会资源的大量浪费，因为寻租者为 了获得政府的特殊政策，需要花费大量的时间与精力进了获得政府的特殊政策，需要花费大量的时间与精力进 行游说，或者用礼品、金钱疏通关系。规制主体为了对行游说，或者用礼品、金钱疏通关系。规制主体为了对 付寻租者的游说和贿赂，需要付出时间和精力，这些寻付寻租者的游说和贿赂，需要付出时间和精力，这些寻 租活动对社会没有任何收益。如果寻租活动得以实现，租活动对社会没有任何收益。如果寻租活动得以实现， 相关的生产者和消费者将由于政府的干预而付出代价，相关的生产者和消费者将由于政府的干预而付出代价， 这种代价可能比寻租者得到的经济利益还要高这种代价可能比寻租者得到的经济

16、利益还要高 中国的制度变迁及其经验表明，对法律和政策等公共中国的制度变迁及其经验表明，对法律和政策等公共 物品的供给来说，政治市场上的交易效率和交易成本物品的供给来说，政治市场上的交易效率和交易成本 是至关重要的。而传统意义上的科斯定理仅仅关注法是至关重要的。而传统意义上的科斯定理仅仅关注法 律和经济市场的效率，却忽视了政治市场的效率。诺律和经济市场的效率，却忽视了政治市场的效率。诺 思就指出了科斯定理的这个缺陷。他提出，如果政治思就指出了科斯定理的这个缺陷。他提出，如果政治 交易成本很低，并且政客有准确的模式来指导其行动，交易成本很低，并且政客有准确的模式来指导其行动， 那么将会产生有效率的

17、产权；反之，则有可能导致无那么将会产生有效率的产权；反之，则有可能导致无 效产权的产生。政治市场上的寻租或者创租，不仅提效产权的产生。政治市场上的寻租或者创租，不仅提 高了经济市场的交易费用，而且导致了公共利益的损高了经济市场的交易费用，而且导致了公共利益的损 失，最终侵蚀了整个社会的行为准则。失，最终侵蚀了整个社会的行为准则。 中国近年来所频繁发生的煤矿安全事故集中的、典型中国近年来所频繁发生的煤矿安全事故集中的、典型 的反映了行政机会主义和市场机会主义的勾结，规制的反映了行政机会主义和市场机会主义的勾结，规制 者与被规制者的勾结最终对资源配置的效率，尤其是者与被规制者的勾结最终对资源配置的

18、效率，尤其是 公共安全所带来的破坏公共安全所带来的破坏 行政诉讼法（行政诉讼法（1990年）、国家赔偿法年）、国家赔偿法 （1994年）、行政处罚法（年）、行政处罚法（1996年）、行政年）、行政 监察法（监察法（1997年）、立法法（年）、立法法（2000年）、年）、 行政许可法（行政许可法（2004年）以及公务员法（年）以及公务员法（2006 年）等的制度价值，正是从规制政府规制的机会主义年）等的制度价值，正是从规制政府规制的机会主义 行为中获得尊重和肯认的，制度的不断丰富和逐步完善行为中获得尊重和肯认的，制度的不断丰富和逐步完善 显示了公民权利是显示了公民权利是“逐步演化的，他们始终处于

19、进步过逐步演化的，他们始终处于进步过 程中程中”。当然，也必须引起注意的是，只要政府规制的。当然，也必须引起注意的是，只要政府规制的 存在，抑制行政机会主义始终是任重道远的制度使命。存在，抑制行政机会主义始终是任重道远的制度使命。 事实上，与社会发展的现实不契合、社会对制度的回应事实上，与社会发展的现实不契合、社会对制度的回应 不充分正是制度建设所存在的主要缺陷。合理的制度在不充分正是制度建设所存在的主要缺陷。合理的制度在 适应现实需要的条件下，可以并能够有效的指导、改变、适应现实需要的条件下，可以并能够有效的指导、改变、 推进现实状况。推进现实状况。“宪政建设发展至今，没有人能否认，宪政建设

20、发展至今，没有人能否认， 宪制本身就代表一种价值观念，渗透着源远流长的人文宪制本身就代表一种价值观念，渗透着源远流长的人文 精神，宪制不仅仅是一种规范体系，而且也应当是一种精神，宪制不仅仅是一种规范体系，而且也应当是一种 生活方式生活方式” 3.1.5规制机构的低效率规制机构的低效率 政府规制的目的市弥补市场的缺陷，提高政府规制的目的市弥补市场的缺陷，提高 社会公共福利水平。然而，在现实生活中，社会公共福利水平。然而，在现实生活中， 政府规制的异化困扰着政府规制机构。政政府规制的异化困扰着政府规制机构。政 府机构往往是高成本、低效率，因此，在府机构往往是高成本、低效率，因此，在 中国的行政改革

21、中，减少政府财政支出，中国的行政改革中，减少政府财政支出， 改变机构臃肿、人员过多、提高效率始终改变机构臃肿、人员过多、提高效率始终 是核心主题。是核心主题。 其一，政府规制机构庞杂。现阶段，从中央到其一，政府规制机构庞杂。现阶段，从中央到 地方政府的所有部门几乎都具有规制权力，而地方政府的所有部门几乎都具有规制权力，而 且对同一相对方行为的政府规制往往涉及多个且对同一相对方行为的政府规制往往涉及多个 规制机构。不同属性的政府规制之间缺乏协调，规制机构。不同属性的政府规制之间缺乏协调， 不同时期的政府规制之间缺乏连续性，不同环不同时期的政府规制之间缺乏连续性，不同环 节的政府规制之间缺乏合作性

22、，以及政府规制节的政府规制之间缺乏合作性，以及政府规制 机构之间缺乏必要的独立性。因此，规制机构机构之间缺乏必要的独立性。因此，规制机构 之间的协调性、政府规制之间连续性以及规制之间的协调性、政府规制之间连续性以及规制 机构之间的独立性成了规制政策有效性的重要机构之间的独立性成了规制政策有效性的重要 前提。前提。 其二，政府规制工作缺乏竞争。其二，政府规制工作缺乏竞争。 普遍存在的竞争将会扬弃那些不好的制度，而那些有益的制度则普遍存在的竞争将会扬弃那些不好的制度，而那些有益的制度则 会幸存下来，它们将被用于更好的解决人类面临的问题。但竞争会幸存下来，它们将被用于更好的解决人类面临的问题。但竞争

23、 的缺乏使政府规制获得效率失去了支持。的缺乏使政府规制获得效率失去了支持。 从纵向看，部门领导不会因为效率低而遭到上级的解雇。从横向从纵向看，部门领导不会因为效率低而遭到上级的解雇。从横向 看，行政机会主义往往使政府当积极规制时表现积极，当消极时看，行政机会主义往往使政府当积极规制时表现积极，当消极时 却积极规制，从而提高了政府规制的成本，自然也就降低了规制却积极规制，从而提高了政府规制的成本，自然也就降低了规制 的效率。的效率。 行政职位缺乏竞争使消极机会主义困扰着行政官员，如果行政官行政职位缺乏竞争使消极机会主义困扰着行政官员，如果行政官 员缺乏必要的竞争，政府规制目标就很难得到令人满意的

24、实现。员缺乏必要的竞争，政府规制目标就很难得到令人满意的实现。 行政职位的竞争不仅会激发行政官员为了赢得竞争而自觉提高自行政职位的竞争不仅会激发行政官员为了赢得竞争而自觉提高自 身的绩效水平，从而有助于整体规制绩效的提升，而且还会弱化身的绩效水平，从而有助于整体规制绩效的提升，而且还会弱化 因科层制与专业化所带来的信息不对称，以及由此所导致的不同因科层制与专业化所带来的信息不对称，以及由此所导致的不同 规制之间的协调性和不同时期规制之间的连续性。当然，职位竞规制之间的协调性和不同时期规制之间的连续性。当然，职位竞 争降低了行政官员在职期限的确定性，这在一定程度上就使行政争降低了行政官员在职期限

25、的确定性，这在一定程度上就使行政 机会主义与市场机会主义之间可能存在的长期合作变得艰难机会主义与市场机会主义之间可能存在的长期合作变得艰难 其三，缺乏降低成本的内在激励。其三，缺乏降低成本的内在激励。 从客观上看，由于政府规制机构所承担的任务从客观上看，由于政府规制机构所承担的任务 较为复杂，由行政官员所实施的规制管理多半较为复杂，由行政官员所实施的规制管理多半 具有日常性、不特定性和零散性等特点。如此具有日常性、不特定性和零散性等特点。如此 一来，就造成了行政官员的一些重要的公务表一来，就造成了行政官员的一些重要的公务表 现不一定能够纳入绩效评定范围。这种不确定现不一定能够纳入绩效评定范围。

26、这种不确定 性直接导致行政官员个人回报的不确定性，从性直接导致行政官员个人回报的不确定性，从 而直接弱化了行政官员有效行使职权的行为激而直接弱化了行政官员有效行使职权的行为激 励。励。 从主观上看，规制机构大多具有垄断性，因而从主观上看，规制机构大多具有垄断性，因而 使承担制约任务和执行管理预算职能的部门无使承担制约任务和执行管理预算职能的部门无 法了解其真正的成本，不能准确评估其运行效法了解其真正的成本，不能准确评估其运行效 率率 其四，监督信息不完备。其四，监督信息不完备。 在现实中，监督部门和社会对规制机构的监督作用将会在现实中，监督部门和社会对规制机构的监督作用将会 由于信息的不对称而

27、失去效力。当代美国著名的行政学由于信息的不对称而失去效力。当代美国著名的行政学 者威尔逊认为，公共机构中普遍存在着信息不对称的主者威尔逊认为，公共机构中普遍存在着信息不对称的主 要原因在于：缺乏一种收集行政官员行动结果的信息方要原因在于：缺乏一种收集行政官员行动结果的信息方 法；缺乏一个被证明是有效的手段来取得预期成果；工法；缺乏一个被证明是有效的手段来取得预期成果；工 作成果来自工作人员的行为和其他不可知因素的综合影作成果来自工作人员的行为和其他不可知因素的综合影 响；工作成果需要经过很长一段时间的延迟才会被显示响；工作成果需要经过很长一段时间的延迟才会被显示 出来。所以，规制很容易异化为目

28、的，行政官员在个人出来。所以，规制很容易异化为目的，行政官员在个人 目标最大化动机中的偷懒等败德行为也因此普遍存在，目标最大化动机中的偷懒等败德行为也因此普遍存在， 这也是一个不争的事实。更为重要的是，改变规制过程这也是一个不争的事实。更为重要的是，改变规制过程 中出现的信息不对称，民主政治才能最好的运行，因为中出现的信息不对称，民主政治才能最好的运行，因为 公共信息的完备是民主政治赖以建立的基础公共信息的完备是民主政治赖以建立的基础 3.2放松经济性规制放松经济性规制 20世纪世纪80年代以来，放松经济性规制成为一种世界潮流。年代以来，放松经济性规制成为一种世界潮流。 这在实践上表现为经济发

29、达国家对交通运输、电信、电力、这在实践上表现为经济发达国家对交通运输、电信、电力、 煤气和自来水供应等自然垄断产业纷纷实行了重大的政府煤气和自来水供应等自然垄断产业纷纷实行了重大的政府 规制体制改革，积极引进和强化市场竞争机制的力量，以规制体制改革，积极引进和强化市场竞争机制的力量，以 提高自然垄断产业的运行效率。而科技进步则对放松经济提高自然垄断产业的运行效率。而科技进步则对放松经济 性规制产生强有力的推动作用。与经济发达国家相比，目性规制产生强有力的推动作用。与经济发达国家相比，目 前，中国的经济性规制还不规范，规制效率较低。显然，前，中国的经济性规制还不规范，规制效率较低。显然， 中国要

30、消除自然垄断产业的低效率问题，就必须改革现有中国要消除自然垄断产业的低效率问题，就必须改革现有 过于集中、垄断经营的政府规制体制，尽可能的运用市场过于集中、垄断经营的政府规制体制，尽可能的运用市场 竞争机制的积极作用竞争机制的积极作用 3.2.1法律制度是政府规制的基本准则法律制度是政府规制的基本准则 市场经济是一种法治经济，中国的政府规制必须适应法市场经济是一种法治经济，中国的政府规制必须适应法 治经济的要求。根据经济发达国家在政府规制法律制度治经济的要求。根据经济发达国家在政府规制法律制度 方面可资借鉴的经验，中国应建立政府规制体制的法律方面可资借鉴的经验，中国应建立政府规制体制的法律 框

31、架，作为政府规制的基本准则。框架，作为政府规制的基本准则。 美国在美国在20世纪世纪70年代对航空运输业实行了以放松规制为年代对航空运输业实行了以放松规制为 主要特征的政府规制体制改革，为适应改革的需要，在主要特征的政府规制体制改革，为适应改革的需要，在 1977年和年和78年分别颁布了航空货运放松规制法和年分别颁布了航空货运放松规制法和 航空客运放松规制法。航空客运放松规制法。 日本国会在日本国会在1986年年2月通过了国有铁路改革法，然月通过了国有铁路改革法，然 后在后在1987年年4月将国有铁路分别分割改组成月将国有铁路分别分割改组成7个客运、个客运、 货运股份公司。货运股份公司。 英国

32、在英国在80年代对自然垄断行业进行重大政府规制体制改年代对自然垄断行业进行重大政府规制体制改 革中，更清楚的体现了政府规制体制改革以立法为先导革中，更清楚的体现了政府规制体制改革以立法为先导 的原则，使政府规制体制改革具有明确的法律依据和实的原则，使政府规制体制改革具有明确的法律依据和实 施程序施程序 英国主要法规与重要问题英国主要法规与重要问题 颁布时间重要内容 电信法电信法1984年建立建立“电信规制办公室电信规制办公室”，废除英国电信公，废除英国电信公 司在电信产业的独家垄断经营权，允许该公司在电信产业的独家垄断经营权，允许该公 司向社会出售股份司向社会出售股份 煤气法煤气法1986年建

33、立建立“煤气供应规制办公室煤气供应规制办公室”，废除英国煤，废除英国煤 气公司的独家垄断经营权，允许该公司向社气公司的独家垄断经营权，允许该公司向社 会出售股份会出售股份 自来水自来水 法法 1989年建立建立“国家江河管理局国家江河管理局”，建立，建立“自来水服自来水服 务规制办公室务规制办公室”，允许，允许10个地区自来水公司个地区自来水公司 向社会出售股份向社会出售股份 电力法电力法1989年建立建立“电力规制办公室电力规制办公室”，把电力产业分割，把电力产业分割 为电网、分销和电能生产公司，允许这些公为电网、分销和电能生产公司，允许这些公 司向社会出售股份司向社会出售股份 由此可见，为

34、适应社会主义市场经济的要求，由此可见，为适应社会主义市场经济的要求， 提高改革的效率，中国自然垄断行业政府规提高改革的效率，中国自然垄断行业政府规 制体制改革应采取制体制改革应采取“以立法为先导以立法为先导”的原则，的原则， 根据各自然垄断产业的技术经济特征，、政根据各自然垄断产业的技术经济特征，、政 府规制体制改革的目标等因素，由全国人民府规制体制改革的目标等因素，由全国人民 代表大会颁布相应的法规。代表大会颁布相应的法规。 自然垄断行业政府规制法规的主要内容应包自然垄断行业政府规制法规的主要内容应包 括：改革的目标、程序；确定执法机构，明括：改革的目标、程序；确定执法机构，明 确其职权；规

35、定企业经营许可证的具体内容；确其职权；规定企业经营许可证的具体内容； 明确企业的责权利关系；规价格服务质量、明确企业的责权利关系；规价格服务质量、 新企业进入产业条件、竞争企业间的关系等新企业进入产业条件、竞争企业间的关系等 重要政策问题做出规定重要政策问题做出规定 3.2.2政企分离是规范政府规制的前政企分离是规范政府规制的前 提提 目前，中国的自然垄断产业仍实行政企合一的政目前，中国的自然垄断产业仍实行政企合一的政 府规制体制，企业的主要生产经营活动，特别是府规制体制，企业的主要生产经营活动，特别是 较大的投资项目一般都由国家计划安排，企业没较大的投资项目一般都由国家计划安排，企业没 有实

36、质性的生产经营决策权；企业的生产经营成有实质性的生产经营决策权；企业的生产经营成 果与企业自身物质利益没有密切联系；如果企业果与企业自身物质利益没有密切联系；如果企业 发生亏损，则由政府财政进行补贴，企业感受不发生亏损，则由政府财政进行补贴，企业感受不 到经营风险。因而，企业缺乏有效的开展市场经到经营风险。因而，企业缺乏有效的开展市场经 营活动的活力、动力和压力。要使中国自然垄断营活动的活力、动力和压力。要使中国自然垄断 行业的国有企业具有适应市场经济的经营机制，行业的国有企业具有适应市场经济的经营机制， 一个重要的前提条件就是把政企合一的政府规制一个重要的前提条件就是把政企合一的政府规制 体

37、制改革成政企分离的体制体制改革成政企分离的体制 在自然垄断产业实行政企分离的政府规制体制后，政府将不再直在自然垄断产业实行政企分离的政府规制体制后，政府将不再直 接干预企业的日常经营活动，而是通过新设立的专门规制机构来接干预企业的日常经营活动，而是通过新设立的专门规制机构来 监督、规制企业的市场行为。企业则根据政府办法的经营许可证监督、规制企业的市场行为。企业则根据政府办法的经营许可证 的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，使企业成为的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，使企业成为 真正的市场主体，从而实现企业经营机制的根本性转换。真正的市场主体，从而实现企业经营机制的根本性转

38、换。 但是，实行政企分离的政府规制体制后，企业以追求利润最大化但是，实行政企分离的政府规制体制后，企业以追求利润最大化 为经营目标，同时，自然垄断行业的经营企业具有相当的垄断地为经营目标，同时，自然垄断行业的经营企业具有相当的垄断地 位。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企位。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企 业可能利用其市场垄断力量，通过制定垄断价格，提供较低的服业可能利用其市场垄断力量，通过制定垄断价格，提供较低的服 务质量，以取得垄断利润。这就需要政府采取必要的规制措施，务质量，以取得垄断利润。这就需要政府采取必要的规制措施， 来规范企业的市场行为。在

39、政企分离的政府规制体制下，政府规来规范企业的市场行为。在政企分离的政府规制体制下，政府规 制的新职能主要包括以下内容：（制的新职能主要包括以下内容：（1）制定有关政府规制规则；）制定有关政府规制规则； （2）颁发和修改企业经营许可证；（）颁发和修改企业经营许可证；（3）制定和监督执行规制）制定和监督执行规制 价格；（价格；（4）实行进入市场的规制；等等）实行进入市场的规制；等等 3.2.3有效竞争是政府规制的政策取向有效竞争是政府规制的政策取向 由于自然垄断行业具有规模经济性和成本弱加性的特由于自然垄断行业具有规模经济性和成本弱加性的特 点，这就要求制定限制进入的规制政策，以保护自然点，这就要

40、求制定限制进入的规制政策，以保护自然 垄断行业的规模经济特性，但这会导致这些垄断经营垄断行业的规模经济特性，但这会导致这些垄断经营 企业放松内部管理和技术创新，从而导致生产低效率。企业放松内部管理和技术创新，从而导致生产低效率。 而且这些垄断企业还可以凭借其市场垄断力量，制定而且这些垄断企业还可以凭借其市场垄断力量，制定 大大高于边际成本或者平均成本的垄断高价，以谋取大大高于边际成本或者平均成本的垄断高价，以谋取 垄断利润，从而导致分配效率低下。这就意味着为克垄断利润，从而导致分配效率低下。这就意味着为克 服市场垄断地位所造成的生产低效率和分配低效率，服市场垄断地位所造成的生产低效率和分配低效

41、率， 提高自然垄断行业的经济效率，就应该允许更多的企提高自然垄断行业的经济效率，就应该允许更多的企 业进入产业，进行竞争性生产经营活动，发挥市场竞业进入产业，进行竞争性生产经营活动，发挥市场竞 争机制作用，以激励经济效率。这就要求政府制定放争机制作用，以激励经济效率。这就要求政府制定放 松进入产业的规制政策，以规模经济与竞争活力相兼松进入产业的规制政策，以规模经济与竞争活力相兼 容的有效竞争作为政府规制的政策取向容的有效竞争作为政府规制的政策取向 实行自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离的政实行自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离的政 策。策。 根据自然垄断的性质，自然垄断性业务主要是指那

42、些根据自然垄断的性质，自然垄断性业务主要是指那些 固定网络性操作业务，比如电力、煤气和自来水供应固定网络性操作业务，比如电力、煤气和自来水供应 中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线 通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他领通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他领 域的业务则属于非自然垄断性业务。域的业务则属于非自然垄断性业务。 政府以自然垄断性业务作为规制的重点，建立模拟竞政府以自然垄断性业务作为规制的重点，建立模拟竞 争机制的规制机制，而对非自然垄断性业务则由多家争机制的规制机制，而对非自然垄断性业务则由多家 企业竞争性经营

43、。在总体上，使整个自然垄断产业处企业竞争性经营。在总体上，使整个自然垄断产业处 于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态 对地区性垄断企业有效运用区域间比较竞争规制方式。对地区性垄断企业有效运用区域间比较竞争规制方式。 由产业的技术经济特点所决定，某些产业或某些产业由产业的技术经济特点所决定，某些产业或某些产业 中的特定业务适合地区性企业垄断经营，但这些企业中的特定业务适合地区性企业垄断经营，但这些企业 在特定的地域范围内具有相当大、甚至完全的市场垄在特定的地域范围内具有相当大、甚至完全的市场垄 断力量，这就往往使这些企业因不存在直接的竞争而断力量，这就

44、往往使这些企业因不存在直接的竞争而 缺乏活力，从而偏离有效竞争的模式。缺乏活力，从而偏离有效竞争的模式。 为此，政府规制者可以运用区域间比较竞争规制方式，为此，政府规制者可以运用区域间比较竞争规制方式， 促使各地区性垄断企业开展间接竞争。例如，中国的促使各地区性垄断企业开展间接竞争。例如，中国的 自来水和煤气供应都是地区性企业垄断经营的，因而自来水和煤气供应都是地区性企业垄断经营的，因而 在这些产业都可以运用这种政府规制方式在这些产业都可以运用这种政府规制方式 政府规制政策应具有动态性。政府规制政策应具有动态性。 政府制定规制政策的主要依据是具体自然垄断行业的技政府制定规制政策的主要依据是具体

45、自然垄断行业的技 术特征，随着科学技术的发展，各产业的技术经济特征术特征，随着科学技术的发展，各产业的技术经济特征 也会发生变化，这就要求政府制定或者调整规制政策，也会发生变化，这就要求政府制定或者调整规制政策， 从动态意义上保证产业的有效竞争状态。从动态意义上保证产业的有效竞争状态。 这在电信行业中表现得尤为明显，随着光缆技术的发展，这在电信行业中表现得尤为明显，随着光缆技术的发展， 卫星和无线电电话的广泛技术的广泛使用，电信产业的卫星和无线电电话的广泛技术的广泛使用，电信产业的 技术经济特征发生了重大变化，这为新企业进入电信行技术经济特征发生了重大变化，这为新企业进入电信行 业，建立新的、

46、比原有通信网络效率更高的新型通信网业，建立新的、比原有通信网络效率更高的新型通信网 络提供了可能性，其结果是缩小了电信产业弱加的范围，络提供了可能性，其结果是缩小了电信产业弱加的范围， 这就要求规制政策制定者适度放松进入规制，让更多的这就要求规制政策制定者适度放松进入规制，让更多的 新企业进入电信行业提供通信服务，使电信业成为一个新企业进入电信行业提供通信服务，使电信业成为一个 充满竞争活力又满足规模经济要求的高效率运作的自然充满竞争活力又满足规模经济要求的高效率运作的自然 垄断行业垄断行业 3.2.4经济原理是政府制定规制价格的经济原理是政府制定规制价格的 基础基础 建国以来，中国政府在自然

47、垄断行业的价格规建国以来，中国政府在自然垄断行业的价格规 制实践中，并没有按照经济原理，而是在相当制实践中，并没有按照经济原理，而是在相当 程度上出于政治考虑确定规制价格的。程度上出于政治考虑确定规制价格的。 其客观原因在于：电力、通信、交通运输、煤其客观原因在于：电力、通信、交通运输、煤 气和自来水供应等自然垄断行业所提供的产品气和自来水供应等自然垄断行业所提供的产品 或者服务，不仅是国民经济中其他生产部门的或者服务，不仅是国民经济中其他生产部门的 投入物，其价格水平直接影响众多生产部门的投入物，其价格水平直接影响众多生产部门的 成本和最终销售价格，而且，这些自然垄断行成本和最终销售价格，而

48、且，这些自然垄断行 业所提供的产品或者服务是居民家庭生活所不业所提供的产品或者服务是居民家庭生活所不 可缺少的生活必需品，其价格水平直接影响居可缺少的生活必需品，其价格水平直接影响居 民的日常生活费用。民的日常生活费用。 因此，政府为了控制通货膨胀，使大多数居民在工资增长因此，政府为了控制通货膨胀，使大多数居民在工资增长 速度较低的情况下仍能提高实际生活水平，就不得不对自速度较低的情况下仍能提高实际生活水平，就不得不对自 然垄断行业制定较低的规制价格，其结果使自然垄断行业然垄断行业制定较低的规制价格，其结果使自然垄断行业 的固定成本基本上由政府承担。规制价格构成中的成本主的固定成本基本上由政府

49、承担。规制价格构成中的成本主 要是可变成本，因此，这种规制价格实际上不仅低于由固要是可变成本，因此，这种规制价格实际上不仅低于由固 定成本和可变成本共同构成的平均成本，而且低于边际成定成本和可变成本共同构成的平均成本，而且低于边际成 本。这种缺乏经济原理而偏重政治因素的价格规制体制不本。这种缺乏经济原理而偏重政治因素的价格规制体制不 仅缺乏对企业生产效率的激励，难以维护企业自身的发展仅缺乏对企业生产效率的激励，难以维护企业自身的发展 潜力，而且，由于价格低于边际成本，不利于促进社会分潜力，而且，由于价格低于边际成本，不利于促进社会分 配效率配效率 因此，改革中国自然行业现行价格规制体制的基本思

50、路，因此，改革中国自然行业现行价格规制体制的基本思路， 应该逐步以经济原理为基础建立高效率的新型价格规制体应该逐步以经济原理为基础建立高效率的新型价格规制体 制。（制。（1 1）规制价格应具有激励企业努力降低成本，提高生）规制价格应具有激励企业努力降低成本，提高生 产效率的功能；（产效率的功能；（2 2）确定一个适当的规制价格调整周期；）确定一个适当的规制价格调整周期； （3 3）价格规制不仅因产业而异，而且要因同一产业的不同）价格规制不仅因产业而异，而且要因同一产业的不同 业务性质而异；（业务性质而异；（4 4）运用区域间比较竞争规制方式制定价）运用区域间比较竞争规制方式制定价 格等格等 3