建立跨区域生态补偿长效机制上课件.ppt

1、建立跨区域生态补偿长效机制建立跨区域生态补偿长效机制( (上）上）任重任重 浙江农林大学文化学院常务副院长浙江农林大学文化学院常务副院长/ /教授教授国外的生态补偿实现方式国外的生态补偿实现方式1中国生态补偿政策机制中国生态补偿政策机制2目录录中国跨区域生态补偿实践的重点中国跨区域生态补偿实践的重点3中国跨区域生态补偿实践的方式中国跨区域生态补偿实践的方式4中国跨区域生态补偿实践的路径中国跨区域生态补偿实践的路径5国际上国际上“生态补偿生态补偿”比较通用的是比较通用的是“生态生态/ /环境服务付费环境服务付费”或生态效益付费，其实质是由于土地使用者往往不能因为提或生态效益付费，其实质是由于土地

2、使用者往往不能因为提供各种生态环境服务（包括水流调节、生物多样性保护和碳供各种生态环境服务（包括水流调节、生物多样性保护和碳蓄积等）而得到补偿，因此对提供者这些服务缺乏积极性，蓄积等）而得到补偿，因此对提供者这些服务缺乏积极性，提提出出对提供生态对提供生态/ /环境服务的土地使用者支付费用，可以激环境服务的土地使用者支付费用，可以激励保护生态环境的行为，该措施还可以为贫困的土地所有者励保护生态环境的行为，该措施还可以为贫困的土地所有者提供额外的收入来源，以改善他们的生计。提供额外的收入来源，以改善他们的生计。生态补偿是一种协调经济发生态补偿是一种协调经济发展和生态保护的重要的有效展和生态保护的

3、重要的有效的措施。的措施。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护环境的目的。到保护环境的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一者支付相应

4、的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共物品消费中的特殊公共物品消费中的“搭便车搭便车”现象，激励公共物品现象，激励公共物品的足额供应；解决好生态投资者的合理回报，激励人们的足额供应；解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。对生态补偿概念的理解有广义和狭义之分对生态补偿概念的理解有广义和狭义之分生态补偿是通过调整损害或保护生生态补偿是通过调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，达到态环境的外部性进行内部化，达到保护生态环境、促进自然资本或

5、生保护生态环境、促进自然资本或生态服务功能增值的目的的一种制度态服务功能增值的目的的一种制度安排，其实质是通过资源的重新配安排，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然资源环境以及关系，最终促进自然资源环境以及社会生产力的发展。社会生产力的发展。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。即以保护和可持续利用生态系统服务为目的，排。即以保护

6、和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。更详细说，生态补偿是以保护生态环境、度安排。更详细说，生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。的公共制度。7可持续性的可持续性的三个支柱三个支柱一、国外的生态补偿实现方式一、国外的生态补偿实现方式【政府购买】【

7、政府购买】国外中央政府的财政转移支付是实施生态补偿的重国外中央政府的财政转移支付是实施生态补偿的重要途径。如美国的保护性退耕计划：美国农业部按要途径。如美国的保护性退耕计划：美国农业部按照退耕土地的租金率，每年向该计划的参加者支付照退耕土地的租金率，每年向该计划的参加者支付补助金；美国纽约市投资购买上游卡茨基尔河和特补助金；美国纽约市投资购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务；美国政府购买国有林和公拉华河流域的生态服务；美国政府购买国有林和公有林的生态效益；日本的保安林制度；瑞士政府对有林的生态效益；日本的保安林制度；瑞士政府对自愿遵守环境保护措施的农民给予直接付费补偿等自愿遵守环境保护措

8、施的农民给予直接付费补偿等【专项基金】【专项基金】有的国家设立了生态补偿专项基金。如法国国家森有的国家设立了生态补偿专项基金。如法国国家森林基金；美国国库账册中设有林基金；美国国库账册中设有“废弃矿恢复治理（废弃矿恢复治理（复垦）基金复垦）基金”，每个州也都设有该州的废矿恢复治，每个州也都设有该州的废矿恢复治理基金；哥斯达黎加设立国家林业补偿基金，作为理基金；哥斯达黎加设立国家林业补偿基金，作为私有林主的补偿资金；日本各县通过向县域内的个私有林主的补偿资金；日本各县通过向县域内的个人和法人征税，设立森林环境保全基金，用于上游人和法人征税，设立森林环境保全基金，用于上游森林管理，维持森林的健全性

9、，保证森林公益机能森林管理，维持森林的健全性，保证森林公益机能的持续、正常发挥。的持续、正常发挥。【资源税、费】【资源税、费】如德国对于新开发矿区预留复垦专项资金；美国如德国对于新开发矿区预留复垦专项资金；美国的恢复治理保证金制度；加拿大森林公园、植物的恢复治理保证金制度；加拿大森林公园、植物园、自然保护区等以森林为主体的旅游部门，在园、自然保护区等以森林为主体的旅游部门，在其门票收入内提取一定比例补偿费给育林部门；其门票收入内提取一定比例补偿费给育林部门；欧盟推行二氧化碳税，实现生态效益补偿；美国欧盟推行二氧化碳税，实现生态效益补偿；美国在国有林区征收放牧税；哥伦比亚对污染者和受在国有林区征

10、收放牧税；哥伦比亚对污染者和受益者收费。益者收费。【企业交易】【企业交易】在西方，企业交易的方式大同小异。如法国，由企业投在西方，企业交易的方式大同小异。如法国，由企业投资购买水源区的土地并将无偿返还给愿意改进土地经营资购买水源区的土地并将无偿返还给愿意改进土地经营措施的农户，同时，每年向同意将土地转向集约程度较措施的农户，同时，每年向同意将土地转向集约程度较低的乳品业和提高草场管理技术的农场支付资金。哥斯低的乳品业和提高草场管理技术的农场支付资金。哥斯达黎加私营水电公司向国家林业基金提交资金，国家政达黎加私营水电公司向国家林业基金提交资金，国家政府基金按每公顷土地另外添加府基金按每公顷土地另

11、外添加3030美元的标准。在日本，美元的标准。在日本，由社会集资设立由社会集资设立“水源林基金会水源林基金会”，对上游地区进行造，对上游地区进行造林、营林等给予必要的补助或贷款，同时自身也开展分林、营林等给予必要的补助或贷款，同时自身也开展分层造林业务。层造林业务。【税收优惠】【税收优惠】如瑞士将生态保护的费用支付问题综合纳入全面的税如瑞士将生态保护的费用支付问题综合纳入全面的税收改革计划，包括激励性税收应该与财政和公共开支收改革计划，包括激励性税收应该与财政和公共开支的规定相一致；重要的环境目标应该被这些税收措施的规定相一致；重要的环境目标应该被这些税收措施所支持；各类新旧补贴都不得与生态系

12、统保护目标相所支持；各类新旧补贴都不得与生态系统保护目标相冲突。法国私人造林地免除冲突。法国私人造林地免除5 5年地产税，按树种分别年地产税，按树种分别减免林木收入税减免林木收入税10-3010-30年。芬兰更新造林年。芬兰更新造林1515年不缴纳年不缴纳所得税，国有林只向地方缴纳少量财产税，森林面积所得税，国有林只向地方缴纳少量财产税，森林面积在在200200公顷以下不计税。德国企业、家庭营林生产一公顷以下不计税。德国企业、家庭营林生产一切费用可在当年收入税前列支，国家仅对抵消营林支切费用可在当年收入税前列支，国家仅对抵消营林支出后的收入征收所得税，同时对合作林场减免税收。出后的收入征收所得

13、税，同时对合作林场减免税收。二、中国生态补偿政策机制二、中国生态补偿政策机制从生态补偿实践来看，我国自从生态补偿实践来看，我国自2020世纪世纪8080年代以来，年代以来，就开始积极探索开展生态补偿的途径和措施。就开始积极探索开展生态补偿的途径和措施。19197878年开始的三北防护林工程可以看做国家层面最年开始的三北防护林工程可以看做国家层面最早的生态补偿实践。另外始于早的生态补偿实践。另外始于2020世纪世纪7070年代的四年代的四川青城山森林补偿也可看做我国较早的生态补偿川青城山森林补偿也可看做我国较早的生态补偿实践之一。从实践之一。从2020世纪世纪8080年代末至年代末至9090年代

14、中后期，年代中后期，伴随经济快速发展，生态环境问题日益严重，森伴随经济快速发展，生态环境问题日益严重，森林和矿产领域尤其突出。林和矿产领域尤其突出。严格说来，我国最早的生态补偿费开始于严格说来，我国最早的生态补偿费开始于19831983年，云年，云南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收0.30.3元，用于元，用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，取得了开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，取得了良好效果。良好效果。2020世纪世纪9090年代中期进入了高峰，广西、福年代中期进入了高峰，广西、福建、江苏等建、江苏等1414个省个省145145个县市开始试

15、点收取生态补偿费。个县市开始试点收取生态补偿费。19931993年，国务院批准在内蒙包头和晋陕蒙接壤地区的年，国务院批准在内蒙包头和晋陕蒙接壤地区的能源基地实行生态环境补偿费政策，从而开始了较大能源基地实行生态环境补偿费政策，从而开始了较大范围的生态补偿试点工作，神华集团以每吨煤范围的生态补偿试点工作，神华集团以每吨煤0.450.45元元作为环境保护费。作为环境保护费。19961996年年8 8月，国务院关于环境保护若干问题的决月，国务院关于环境保护若干问题的决定指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复定指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制，这一时期，我国森林和生态环

16、境的经济补偿机制，这一时期，我国森林和矿产领域生态补偿得到初步发展。矿产领域生态补偿得到初步发展。19981998年长江流域年长江流域特大洪水对片面追求经济增长的不可持续发展方式特大洪水对片面追求经济增长的不可持续发展方式敲响了警钟，生态环境建设刻不容缓。敲响了警钟，生态环境建设刻不容缓。19991999年开始年开始启动的退耕还林、天然林保护以及后来实施的退牧启动的退耕还林、天然林保护以及后来实施的退牧还草工程等一系列大型生态建设工程，将我国生态还草工程等一系列大型生态建设工程，将我国生态补偿实践推向了快速发展阶段，以中央政府为主导补偿实践推向了快速发展阶段，以中央政府为主导的生态补偿实践全面

17、展开。的生态补偿实践全面展开。部分地方政府也在尝试采取灵活的财政转部分地方政府也在尝试采取灵活的财政转移支付政策，激励环境保护和生态建设。移支付政策，激励环境保护和生态建设。20042004年浙江省提出建立浙江省生态建设年浙江省提出建立浙江省生态建设财政激励机制暂行办法，将财力补贴政财政激励机制暂行办法，将财力补贴政策、环境整治与保护补助政策、生态公益策、环境整治与保护补助政策、生态公益林补助政策等作为补偿激励手段。林补助政策等作为补偿激励手段。国土、林业、水利、农业、环保等部门也专设了国土、林业、水利、农业、环保等部门也专设了一系列与生态补偿有关的专项基金，对有利于生一系列与生态补偿有关的专项基金，对有利于生态保护和建设的行为进行资金补贴或技术扶持。态保护和建设的行为进行资金补贴或技术扶持。北京市北京市20042004年作出了建立山区生态林补偿机制的年作出了建立山区生态林补偿机制的决定，市和区县财政以决定，市和区县财政以8 8：2 2比例每年拿出比例每年拿出2.22.2亿亿按每亩按每亩2121元标准管护生态林，平均每个管护人员元标准管护生态林，平均每个管护人员每月每月600600元管护收入，实现了北京生态林的全面元管护收入，实现了北京生态林的全面有效管护，对首都生态环境质量的改善和提高起有效管护，对首都生态环境质量的改善和提高起到了十分重要的作用。到了十分重要的作用。