第五章公共政策的制定课件.ppt

1、第五章第五章 公共政策的制定公共政策的制定第一节第一节 公共政策问题的确认公共政策问题的确认第二节第二节 公共政策议程公共政策议程第三节第三节 公共政策方案规划公共政策方案规划第四节第四节 公共政策合法化公共政策合法化.政策政策合法化合法化政策政策规划规划问题问题构建构建议程议程建立建立公共政策的一般流程和环节公共政策的一般流程和环节.第一节第一节 公共政策问题的确认公共政策问题的确认一、一、 公共政策问题的基本内涵公共政策问题的基本内涵1.定义定义统治集团或社会大多数人认为某种社会状况与统治集团或社会大多数人认为某种社会状况与他们的利益、期望、价值和规范相冲突，进而他们的利益、期望、价值和规

2、范相冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题。程的社会问题。.2. 公共政策问题的基本内涵公共政策问题的基本内涵问题问题社会问题社会问题公共政策问题公共政策问题公共政策问题：公共政策问题：问题情境和客观事实问题情境和客观事实（problem situation,object facts）为多数人所觉察为多数人所觉察现实状况与利益期望冲突现实状况与利益期望冲突一定的团体和组织产生行动一定的团体和组织产生行动 须由政府或公共组织政策解决须由政府或公共组织政策

3、解决.公共政策问题公共政策问题的属性的属性主观性主观性关联性关联性人为性人为性动态性动态性二、二、 公共政策问题的基本属性（特征）公共政策问题的基本属性（特征）历史性历史性.三、三、 公共政策问题的形成和提出公共政策问题的形成和提出1 .公共政策问题的形成因素公共政策问题的形成因素国内因素：国内因素： 自然灾害自然灾害 非预期的人文事件非预期的人文事件 社会的变迁社会的变迁国际因素：国际因素： 战争或军事行动战争或军事行动 武器的革新与发展武器的革新与发展 国际关系及国际间联盟形态的变更国际关系及国际间联盟形态的变更 .主观因素：主观因素： 价值观的更新价值观的更新 人们期望目标的改变人们期望

4、目标的改变客观因素：客观因素： 自然灾害自然灾害 社会变革社会变革 体制转型体制转型.政政治治领领袖袖政政党党组组织织利利益益集集团团大大众众媒媒体体民民意意代代表表研研究究组组织织政政府府部部门门政府政府政策分析政策分析人员人员2.谁提出谁提出公共政策问题公共政策问题.四、公共政策问题建构的过程四、公共政策问题建构的过程1.政策问题的种类琼斯对美国政策问题的分类（1）外交（2）国防（3）国内：人力资源（包括保健、教育、福利、职业培训），物理的和自然的资源（包括环境、能源、交通、住房、农业、科学、技术），民权，社会控制（包括加强法制、药物控制、社区支持等），经济控制，政府组织，税收，对州和地方

5、的资金援助，政府开支等.要素要素质量质量优良优良适度适度不良不良问题性质问题性质资源投入资源投入决策参与者决策参与者调适人员调适人员方案数量方案数量价值认识价值认识概率推算概率推算后果预测后果预测清晰可辩清晰可辩清晰可辩清晰可辩模糊争议模糊争议少量可计算少量可计算大量可计算大量可计算不可计算不可计算少量少量少量少量大量大量少量少量大量大量大量大量有限有限共识共识可把握可把握可确定可确定有限有限无限无限共识共识冲突冲突不易把握不易把握无法把握无法把握不易确定不易确定无法确定无法确定第一类问题第一类问题第二类问题第二类问题邓恩（邓恩（DunnDunn）依政策的）依政策的复杂性复杂性.2、 问题界定

6、的过程问题界定的过程是问题解决的前提是问题解决的前提邓恩的观点问题界定可以分为相互依存的四个阶段：问题感知(问题情势)-对问题的察觉问题探索（构造“元问题”）-找出多个利益相关人形形色色的问题问题定义（实质问题）-对元问题从最基本或最一般的方面加以确定问题具体化（正式问题）-详尽具体地规范问题(建立模型).韦默和维宁的观点（1）评估客户的情况（2）将他们界定为市场或者政府的失灵（3）模拟所关注的情况与那些能够有公共政策操纵的变量之间的关系.帕顿和沙维奇的观点帕顿和沙维奇的观点（1）思考问题（2）描述问题的边界（3）发展一个事实基础（4）列出目标和目的（5）查明政策范围（6）展示潜在的利益和成本

7、（7）对问题的评论. 3.问题界定的方法问题界定的方法方法目的程序知识源泉绩效标准边界分析元问题边界评估饱和抽样、问题启发和积累知识系统有限正确性类别分析概念的澄清逻辑划分和概念分类个体分析逻辑一致性层级分析可能的、似真的和起作用原因的辨别逻辑划分和原因分类个体分析逻辑一致性踪摄法问题类似性的认识个人的、直接的、符号的类比的构造个体分析或团体比较的似真性头脑风暴法思想、目标和战略的产生思想的产生和评价团体共识多视角分析洞察力的产生技术的、组织的和个人的视角的综合运用团体改善洞察力假设分析相冲突架设的创造性综合辨别参与者，假设的提出、挑战、集中和综合团体冲突论证图示假设的评估似真性和重要性的排序

8、和图表团体优化的似真性和重要性. .第二节第二节 公共政策议程公共政策议程一、一、 公共政策议程的含义与类型公共政策议程的含义与类型二、二、 进入公共政策议程的条件和途进入公共政策议程的条件和途径径三、进入公共政策议程的障碍三、进入公共政策议程的障碍 .一、公共政策议程的涵义和类型一、公共政策议程的涵义和类型1公共政策议程公共政策议程（public policy agenda）社会公共问题进入社会公共问题进入公共机构研究的范围公共机构研究的范围并成为公共政策问题并成为公共政策问题的过程的过程公共政策议程公共政策议程2类型类型.2政策议程类型政策议程类型系统议程（公众议程、非正式议程）系统议程（

9、公众议程、非正式议程）-指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。 在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十分重要的作用 。政府议程（正式议程）政府议程（正式议程）是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。.政策议程按政策问题的重要性程度分：政策议程按政策问题的重要性程度分：实质性议程实质性议程认定那些影响深远和潜认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程在意义重大的政策问题的议程象征性议程象征性议程-一些政策问题虽属象征一些政策问

10、题虽属象征性的，但也引起社会和决策者政治上性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程的关注的议程.其他分类：其他分类：议程项目新旧状况：议程项目新旧状况：旧项目旧项目-是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保障等方面的事项政府官员对此较为熟悉，处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。往往能够从决策者那里获取处理的优先权。新项目新项目-是指因特定情况或事件引起的项目，如工人大规模罢工、外交方面出现危机等。功能活动次序：功能活动次序： 界定议程界定议程 规划议程规划议程 磋商议程磋商议程 循环议程循环议程.系统系统议程议程政府政府议程议程国际有关建议国际有关建议社会团体要求社会团

11、体要求大众媒体议论大众媒体议论公众个人意见公众个人意见专业人员分析专业人员分析政府官员见解政府官员见解政府机构倾向政府机构倾向执政党意见执政党意见最最终终议议程程3两种公共政策议程建立的相关因素两种公共政策议程建立的相关因素.二、公共政策议程建立的条件和类型二、公共政策议程建立的条件和类型1进入政策议程的条件进入政策议程的条件公共社会问题明朗且严重公共社会问题明朗且严重（问题本身的作用）（问题本身的作用）政治权威或学者等的预测性发动政治权威或学者等的预测性发动 正常、民主、开放的觉察机制正常、民主、开放的觉察机制.问题自身的作用问题自身的作用 社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具社会问题的明

12、朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。有非常重要的影响。 问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志。要标志。 明朗化的社会问题易引起社会公众关注和政明朗化的社会问题易引起社会公众关注和政府决策系统的反应。府决策系统的反应。 但政府总是忙于应付严重的问题不是一个好但政府总是忙于应付严重的问题不是一个好个运行模式。个运行模式。.公民个人的作用从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的。由私人问题而引发的。 将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看

13、法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。交政策议案。非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用用 .利益集团的作用任何利益团体都有自己的利益所求，在社任何利益团体都有自己的利益所求，在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。会中它们寻求着某种合理的平衡状态。某个利益群体从政府那里得到一定的特惠某个利益群体从政府那里得到一定的特惠政策时，其他利益群体也有可能做出相应政策时，其他利益群体也有可能做出相应的反应的反应 .政治

14、领袖的作用政治领袖都是决定政策议程的一个极为重政治领袖都是决定政策议程的一个极为重要的因素，而且经常是起关键性和决定性要的因素，而且经常是起关键性和决定性作用的因素作用的因素 在建立政策议程的过程中，个人因素往往在建立政策议程的过程中，个人因素往往会与公共问题交织在一起，并以国家和公会与公共问题交织在一起，并以国家和公众的名义加以表现。众的名义加以表现。 .大众传媒作用：大众传媒作用：首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件。支持，为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力。其次，它能制造强大的舆论压力。再次

15、，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能。公众参与决策成为可能。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。返回 .政府机制的作用一定的政府体制从制度上规定了信息的沟一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成了协通渠道和利益的表达方式，从而形成了协调各种利益关系的组织机制。调各种利益关系的组织机制。 政策议程能否建立，很多时候取决于政府政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。社会

16、问题能否被政府所体制的开放程度。社会问题能否被政府所关注不仅依赖于社会大众的发动，而且还关注不仅依赖于社会大众的发动，而且还需要政府系统自身的努力。需要政府系统自身的努力。 .2政府政策议程建立的三种模型政府政策议程建立的三种模型政府政策议程政府政策议程四阶段四阶段创始创始 说明说明扩散扩散 进入进入外在创始型外在创始型非政府团体创始，非政府团体创始，经扩散至公众议程，经扩散至公众议程，再介入政府再介入政府政府动员型政府动员型政府领导人及机构创始，政府领导人及机构创始，扩散至政府议程扩散至政府议程内在创始型内在创始型由政府机构及人员创始，由政府机构及人员创始，扩散至认同团体，扩散至认同团体，向

17、决策者施加压力向决策者施加压力.上述三个条件不成熟上述三个条件不成熟社群的价值规范；制度或程序上社群的价值规范；制度或程序上的限制的限制一项问题的表达方式和技巧一项问题的表达方式和技巧三、进入政策议程的障碍三、进入政策议程的障碍.第三节第三节 公共政策方案规划公共政策方案规划一、一、 公共政策方案规划的含义公共政策方案规划的含义1.定义方案规划是指为了解决某一具体的政策问题而由政策制定者精心设计的行动计划和步骤2.政策规划的特征政策规划主体的多元化和政府主导并存政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间科学方法:听证制度-权力机关特别是行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或

18、者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的制度。.二、二、 政策方案规划的程序政策方案规划的程序目标确立目标确立 方案设计方案设计 后果预测后果预测 方案抉择方案抉择 .1. 政策目标的确立政策目标的确立公共政策目标：公共政策目标： 有关公共组织特别是政府为解决公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。如:深化医药卫生体制改革的总体目标-建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。.确定公共政策目标的意义：确定公共政策目标的意义：它能为制定政策方案提供方向性指导它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准它能为政策方案的实施带来

19、鼓舞和激励例:新医改方案完善四体系完善四体系1.全面加强公共卫生服务体系建设2.进一步完善医疗服务体系3.加快建设医疗保障体系4.建立健全药品供应保障体系.确定公共政策目标的原则：确定公共政策目标的原则：客观原则客观原则(1)、从实际的公共政策问题出发，而不能从主观意愿出发。、从实际的公共政策问题出发，而不能从主观意愿出发。(2)、在确定政策目标时一定要切实可行，政策目标要有可行性、在确定政策目标时一定要切实可行，政策目标要有可行性 特别是社会资源的充足性、执行的可控性与同众的认同性。特别是社会资源的充足性、执行的可控性与同众的认同性。预测原则预测原则考虑有关公共政策问题将来会发生的变化或延续

20、的情况，从而使制定的考虑有关公共政策问题将来会发生的变化或延续的情况，从而使制定的政策目标符合未来发展的需要政策目标符合未来发展的需要系统原则系统原则(1)、协调多目标之间的关系；、协调多目标之间的关系；(2)、找出公共政策问题实质，减少政策目标、找出公共政策问题实质，减少政策目标明确具体明确具体定性与定量相结合，以便于理解和操作定性与定量相结合，以便于理解和操作符合伦理符合伦理既考虑统治阶级的价值取向，也要保障社会民众的权益，体现相对的社既考虑统治阶级的价值取向，也要保障社会民众的权益，体现相对的社会公平。会公平。.基本的公共政策目标 公平、效率、自由和安全 （1）公平）公平定义：即每人或每

21、个群体得到同样的利益。定义：即每人或每个群体得到同样的利益。 内容：内容：1）机会公平，每人都有同等的获取分配）机会公平，每人都有同等的获取分配物的机会。特点是：重机会，轻结果物的机会。特点是：重机会，轻结果主要形式：抓阄决定、投票决定、平等竞主要形式：抓阄决定、投票决定、平等竞争争 .2）分配公平）分配公平 指一定范围内的分配物指一定范围内的分配物相等。相等。特征：重形式公平，轻实质平等。特征：重形式公平，轻实质平等。形式：奖金相同、福利相同等形式：奖金相同、福利相同等3）最终状态公平）最终状态公平充分满足个体不同充分满足个体不同的偏好和实际需求和价值追求的偏好和实际需求和价值追求特征：形式

22、和实质平等的统一特征：形式和实质平等的统一形式：按需分配形式：按需分配 .（2）效率定义：就是在给定投入中的最大化产出。定义：就是在给定投入中的最大化产出。关注两方面内容：关注两方面内容：1）投入）投入计算投入、投入与产出关联计算投入、投入与产出关联度、投入的机会成本度、投入的机会成本2）产出）产出确定产出目标、产出目标的确定产出目标、产出目标的组合比例组合比例.（3）自由）自由 在不影响他人的前提下，人们能够做他所做在不影响他人的前提下，人们能够做他所做的事。的事。 需要解决两个问题：需要解决两个问题： 政府在何种程度下要干涉公民自由；政府在何种程度下要干涉公民自由； 如何防止政府对公民自由

23、的伤害。如何防止政府对公民自由的伤害。（4）安全）安全安全涉及人身安全、财产安全、社会安全、国家安全涉及人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全和心理安全安全、信息安全和心理安全.基本目标之间的关系 不平衡平衡不平衡人们对于基本目标的认识与理解存在一定人们对于基本目标的认识与理解存在一定的分歧，导致了目标的的多元性，也决定的分歧，导致了目标的的多元性，也决定了政策规划就是要在不同目标追求之间寻了政策规划就是要在不同目标追求之间寻求平衡求平衡.2. 政策方案的设计政策方案的设计设计原则：设计原则：紧扣政策目标紧扣政策目标规划多重方案规划多重方案方案彼此独立方案彼此独立方案要有创新方案要有

24、创新方案切实可行方案切实可行.3. 预评估预评估(后果预测后果预测)对已经制定出来的方案进行预测,通过预测分析政策方案的可行性预测内容:客观条件变化的预测-有利因素不利因素方案预期后果的预测-是否达成目标?达成程度?差距?目标群体的反映?最终后果的承担者?具体程序：方案调查、详细研究、进一步分析、试验式证实.预测方法预测方法:通过信函调查方式使专家各自独通过信函调查方式使专家各自独立发表意见后补充修改得出预测立发表意见后补充修改得出预测结果的方法结果的方法-其他方法：其他方法：、.通过专家会议讨论的形式通过专家会议讨论的形式,对决策对象未对决策对象未来的发展趋势和状况进行分析和判断的预来的发展

25、趋势和状况进行分析和判断的预测方法测方法优点：专家智能共振；思维共振；信息量优点：专家智能共振；思维共振；信息量大；被选方案多大；被选方案多规则：主题突出，议题集中；自由气氛；规则：主题突出，议题集中；自由气氛；方案改进；简练方案改进；简练.4. 方案抉择方案抉择决策者择优的标准:符合国家的总政策和基本政策服务于国家进步和社会发展的长远利益政策风险和成本尽可能低,效益尽可能大对环境没有恶劣的影响和破坏政策的标的人口能不反抗政策,不会破坏社会的稳定政策具有政治、经济、文化、技术、伦理和社会等可行性.第四节第四节 政策方案合法化政策方案合法化一、一、 概念与内涵概念与内涵政策方案经由特定国家机关的

26、审政策方案经由特定国家机关的审议、修改、通过、批准、签署、议、修改、通过、批准、签署、公布等程序而获得合法地位或成公布等程序而获得合法地位或成为法律的行为过程为法律的行为过程.概念内涵：概念内涵：政策合法化的主体是国家政权机关政策合法化的主体是国家政权机关政策合法化的客体不仅包括政策也政策合法化的客体不仅包括政策也包括法律包括法律政策合法化是一系列有着特定程序政策合法化是一系列有着特定程序的活动的活动政策合法化是政策获得合法性的必政策合法化是政策获得合法性的必由之路由之路.二、二、 政策合法化的过程政策合法化的过程政策内容的合法化政策内容的合法化决策过程的合法化决策过程的合法化A行政系统的决策

27、程序行政系统的决策程序法制部门审查法制部门审查- 领导会议讨论领导会议讨论- 行政首长签发行政首长签发B立法系统的决策程序立法系统的决策程序提出议案提出议案-审议审议-通过议案通过议案-公布政策公布政策政策立法的主体：政策立法的主体：立法机关；享有委托立法权的行政机关立法机关；享有委托立法权的行政机关政策法律化的条件：对全局有重大影响的政策；政策法律化的条件：对全局有重大影响的政策；成熟、稳定的政策；较成功的政策。成熟、稳定的政策；较成功的政策。.政策合法化的特殊方式政策合法化的特殊方式司法审查制度（最高法院和宪法法院审查）-美国：事后审查，诉讼后介入英国：事前审查，但属于议会自查专门机构审查

28、制度（宪法法院或宪法委员会审查）-德、法、意（预防性审查制）.思考题思考题1、什么是公共政策问题？概述其内涵和属性。、什么是公共政策问题？概述其内涵和属性。2、公共政策问题的形成因素有哪些？、公共政策问题的形成因素有哪些？3、简述公共政策问题认定的过程。、简述公共政策问题认定的过程。4、公共政策议程的触发机制有哪些？、公共政策议程的触发机制有哪些？5、什么是公共政策目标？确定公共政策目标的意、什么是公共政策目标？确定公共政策目标的意义和原则是什么？义和原则是什么？6、公共政策方案设计的原则有哪些？、公共政策方案设计的原则有哪些？7、简述公共政策规划中的头脑风暴法。、简述公共政策规划中的头脑风暴法。.