第六章-公共政策内容的执行分析课件.ppt

1、第六章第六章 公共政策方案的执行分析公共政策方案的执行分析 政策执行的概念政策执行的概念 公共政策执行的研究公共政策执行的研究 公共政策执行的理论公共政策执行的理论（行动理论、组织理论、博行动理论、组织理论、博弈理论弈理论） 影响公共政策执行的因素影响公共政策执行的因素 公共政策执行的模型公共政策执行的模型 公共政策执行过程公共政策执行过程与与方式方式 创造性执行公共政策问题创造性执行公共政策问题 中国政策执行的基本经验中国政策执行的基本经验 “执行宪法比制定宪法困难得多。执行宪法比制定宪法困难得多。” W W威尔逊威尔逊 因此，政策执行被看成是政策过程的因此，政策执行被看成是政策过程的“马掌

2、问题马掌问题”。 政策执行概念政策执行概念 涵义涵义 特点特点 原则原则 美国政策学家艾利森认为：在实现政策美国政策学家艾利森认为：在实现政策目标的过程中，方案拟定的作用只占目标的过程中，方案拟定的作用只占10%10%，而其余的而其余的90%90%取决于有效的执行。取决于有效的执行。切实执行切实执行重在落实重在落实提高执行力提高执行力认真贯彻认真贯彻政政 策策 （1）一个天真的假定）一个天真的假定政策能够得到贯政策能够得到贯彻执行取得预期目标；彻执行取得预期目标； （2）强调权威决策者的作用而排除了）强调权威决策者的作用而排除了“低低层次层次”官员对执行过程的负责；官员对执行过程的负责； （3

3、）研究任务的困难）研究任务的困难从方法论上看，从方法论上看，难以界定相关行动者；难以界定相关行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。）时间和资源的巨大消耗。 米德和霍恩（米德和霍恩（1975）政策执行此前不受重视的主要原因政策执行此前不受重视的主要原因：公共政策执行的涵义公共政策执行的涵义 公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而

4、实现既定政策目标的形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。活动过程。 理解政策执行理解政策执行q政策执行将合法化的政策方案转变为行动的过程。q涉及共同体认同尤其是集体行动集体行动这一社会科学的经典难题。q政府管理改革实践中的核心问题：责任、绩效与工具。q 美国前国务卿鲍威尔谈美国政策执行：美国前国务卿鲍威尔谈美国政策执行：“人民选举总统来统治国家，但总统很快会发现，他自己未必控制得了政府 机构。总统的许多理想常常在这只怪兽从屁股被踢到头脑中有感觉的这两年期间遭到挫折。” 谁执行？谁执行？q 从参与者和利益相关者思路来探索这一问题。q 确定参与者的方式：a、交给一个新成立的组织

5、来负责实施；b、授权给现存的行政单位来运作；c、将执行责任分派给多个行政部门，并要求它们将新的政策融入各自当前的工作之中；d、不指定具体的执行单位。q 政策执行的利益相关者政策执行的利益相关者 政策共同体的成员在政策方案被采纳后仍发挥着重要影响。实际上，重大政策在立法程序中获得通过后，普通公众对它的兴趣可能会有所下降，但利益相关者的热情依然如故。其主要原因是政策执行中存在许多增减利益的变数，主要有 a.政策从观念文字变成行动需要制定具体操作规程； b.政策的执行过程可能会涉及竞争以及利益分配问题； c.立法机关对政策执行进行监督和评估。官员的类型官员的类型 类类 型型特特 点点一心往上爬的一心

6、往上爬的人人权力、收入和声望差不多是他们的价值谱系中最重要的内容。保存既得利益保存既得利益的人的人便利和安全对他们至关重要。与一心往上爬的人不同，保存既得利益的人仅仅寻求维护已有的权力、收入和声望，而不是去扩大它们。狂热者狂热者他们忠诚于相对比较狭窄的政策和概念，如发展核潜艇。他们为了权力而追求权力，又为了影响他们忠诚的政策而追求权力。我们把这些政策称为他们的神圣政策。倡议者倡议者他们忠诚的功能和组织比狂热者要广泛。他们也追求权力，因为他们要对关系到那些功能和组织的政策和行动有重要的影响力。政治家政治家他们忠诚于作为一个整体的社会，他们希望获得必要的权力对国家的政策和行动产生重要的影响。在很大

7、程度上，他们是利他的，因为他们忠诚的对象是他们认为的“普遍的福利”。因此，政治家很像公共行政教科书上说的官员。资料来源：安东尼资料来源：安东尼唐斯：唐斯：官僚制内幕官僚制内幕，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社20062006年版，第年版，第9 9章。章。公共政策执行的特点公共政策执行的特点 （一）对象的适用性（一）对象的适用性 （二）执行的灵活性（二）执行的灵活性 （三）阶段的有序性（三）阶段的有序性 （四）过程的动态性（四）过程的动态性 （五）执行的协调性（五）执行的协调性 （六）执行的时限性（六）执行的时限性政策执行的作用政策执行的作用 （一）确保政策目标的实现（一）确保政策目标的实

8、现 （二）检验政策成效（二）检验政策成效 （三）政策过程的中介性环节（三）政策过程的中介性环节失效率失效率高高中中低低时间时间初期初期中期中期后期后期执行失效的执行失效的“浴盆原理浴盆原理”公共政策执行的原则公共政策执行的原则 忠实执行与灵活运用相结合忠实执行与灵活运用相结合 实事求是与开拓创新相结合实事求是与开拓创新相结合 迅速果断与注重效益相结合迅速果断与注重效益相结合 强制执行与说服宣传相结合强制执行与说服宣传相结合 完美的政策执行必须具备的完美的政策执行必须具备的1010大条件大条件 霍格伍德和冈恩霍格伍德和冈恩提出了完美的政策执行必须具备的提出了完美的政策执行必须具备的1010个先决

9、条个先决条件：件：一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。二、拥有足够的时间和资源来执行政策。二、拥有足够的时间和资源来执行政策。三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，所需的资源都是足够的。所需的资源都是足够的。四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素。六、只有一个执行机构，其运作并不受制

10、于任何其他机构；如六、只有一个执行机构，其运作并不受制于任何其他机构；如果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度，果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度，无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整个政策执行过程中这些条件都存在。个政策执行过程中这些条件都存在。八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行

11、策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行分解。分解。九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协调。调。十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从公共政策执行的研究公共政策执行的研究政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以19731973年普雷斯年普雷斯曼（曼（T. L. PressmanT. L. Pressman）和韦达夫斯基（）和韦达夫斯基（A. WildavskyA. Wildavsky）对美国联）对美国联邦政府的

12、创造就业机会的政策项目邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划奥克兰计划”执行的跟执行的跟踪研究而写成的报告踪研究而写成的报告执行执行（ImplementationImplementation）一书的出版作）一书的出版作为标志。为标志。 2020世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动执行运动”（implementation movementimplementation movement）。这一时期，西方学者们提出的）。这一时期，西方学者们

13、提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：政策执行研究的途径主要有如下几种： 一是一是“自上而下自上而下”（top-bottomtop-bottom或或top-downtop-down）途径；二是）途径；二是“自下而上自下而上”（bottom-topbottom-top或或bottom-upbottom-up）途径；三是）途径；三是“政策政策/ /行动连续统行动连续统”（policy/action continumpolicy/action continum）途径；四是工具选择途径（）途径；四是工具选择途径（instrument-instrument-choicechoice）。）。 1.1.“

14、自上而下自上而下”（top-bottomtop-bottom或或top-top-downdown）途径）途径 也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行一书所采取的正是这种途径。政策执行研究的途径政策执行研究的途径优点：为政策分析的执

15、行提供了一个非常清晰的路线。通过命令优点：为政策分析的执行提供了一个非常清晰的路线。通过命令命令序列、命令在每一次发出后被执行的程度及其原因的分析，命令序列、命令在每一次发出后被执行的程度及其原因的分析，我们能够详细地了解该政策的执行过程我们能够详细地了解该政策的执行过程缺陷：缺陷： 它要求政策有清晰的目标，但在许多时候，政策目标往往并它要求政策有清晰的目标，但在许多时候，政策目标往往并不十分清晰不十分清晰它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者，但对于它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者，但对于政策的执行来说，政策制定者所发挥的作用有时并没有下层政策的执行来说，政策制定者所发挥的

16、作用有时并没有下层的政策执行者大的政策执行者大19据说，美军据说，美军19101910年的一次部队的命令传递是这样的年的一次部队的命令传递是这样的： 营长对值班军官：营长对值班军官：明晚大约明晚大约8 8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔地区看到，这种彗星每隔7676年才能看见一次。命令所有士兵着年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。 值班军官

17、对连长值班军官对连长：根据营长的命令，明晚：根据营长的命令，明晚8 8点哈雷彗星将在操场点哈雷彗星将在操场上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现，这一罕见的现象将在那里出现。 连长对排长：连长对排长：根据营长的命令，明晚根据营长的命令，明晚8 8点，非凡的哈雷彗星将身点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔命令，这种命令每隔7676年才会出现一次！年才会出现一次！ 排长对班长：排长对班长：明

18、晚明晚8 8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔是每隔7676年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。战服到操场上去。 班长对士兵：班长对士兵：在明晚在明晚8 8点下雨的时候，著名的点下雨的时候，著名的7676岁哈雷将军将在岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星彗星“牌汽车，经过操牌汽车，经过操场前往礼堂。场前往礼堂。 行行政政系系统统最最高高层层控制政策性质控制政策性质控制执行结构控制执行结构控制外部影响控制外部影响控制执行主体控制执

19、行主体自上而下的公共政策执行模式自上而下的公共政策执行模式2 2“自下而上自下而上”（bottom-topbottom-top或或bottom-upbottom-up）途径途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的街道层次的官僚与制度创新一文为代表。强制强制/ / 博弈博弈/ /劝服劝服/ /妥协妥协作作为为学学习习的的过过程程作作为为结结盟

20、盟的的过过程程作作为为演演化化的的过过程程作作为为责责任任的的过过程程政策政策原则原则自下而上的公共政策执行模式自下而上的公共政策执行模式 与自上而下方法不同，自下而上分析方法的与自上而下方法不同，自下而上分析方法的出发点是所有与政策的执行相关的、下层的出发点是所有与政策的执行相关的、下层的政策活动者，包括公共的和私人的组织或者政策活动者，包括公共的和私人的组织或者个体。个体。分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过这些分析来研究如何解决政策问题。这些分析来研究如何解

21、决政策问题。在此之后，该方法自下而上地分析上层的政策活在此之后，该方法自下而上地分析上层的政策活动者，考察它们的目标、策略、行为方式及与政动者，考察它们的目标、策略、行为方式及与政策系统中其它组织和个人之间的相互关系。策系统中其它组织和个人之间的相互关系。显然，这是一种更加注重系统结构的分析方式。显然，这是一种更加注重系统结构的分析方式。它与政策制定过程中的政策子系统分析方式它与政策制定过程中的政策子系统分析方式没有本质区别没有本质区别这种分析强调的是这种分析强调的是对政策的制定和执行的影响对政策的制定和执行的影响对比：自上而下的方式自然会将注意力集中对比：自上而下的方式自然会将注意力集中到刚

22、刚制定出来的政策如何被执行；而自下到刚刚制定出来的政策如何被执行；而自下而上的方式则将注意力自然地引导到当初导而上的方式则将注意力自然地引导到当初导致我们去行动的那些致我们去行动的那些“政策问题政策问题”25两种研究途径的区别两种研究途径的区别 （1 1）最初的焦点）最初的焦点 （2 2）主要行动者的认定）主要行动者的认定 （3 3）评估标准）评估标准 （4 4）整体焦点）整体焦点 3 3“政策政策/ /行动连续统行动连续统”（policy/action continuumpolicy/action continuum）途径）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意

23、味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。 4. 4. 工具选择途径（工具选择途径（instrument-choiceinstrument-choice） 这种途径从这样一个观察开始政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上

24、，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。公共政策执行的理论公共政策执行的理论 1 1因果理论因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系； 2 2管理理论管理理论强调政策执行是一个管理过程； 3 3

25、交易理论交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； 4 4系统理论系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用； 5 5演化理论演化理论主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。 n行动理论：行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的广泛执行是对某一项公共政策所要采取的广泛的行动的行动n组织理论：组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位，认为强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的策以及它在执行中如何被调整和塑造的n博弈理论：博弈

26、理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。如何执行是一个政治上讨价还价的过程。如何在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的竞争策略竞争策略 影响公共政策执行的因素影响公共政策执行的因素政策问题的性质政策问题的性质政策本身的因素政策本身的因素调适对象调适对象执行机构及人员执行机构及人员政策环境政策环境政策执行的影响因素政策执行的影响因素政策问题的特性政策问题的特性1.1.政策问题的性质政策问题的性质2.2.目标团体行为的多样性目标团体行为的多样性3.3.目标团体人数目标团体人数4.4.目标团体行为需要调适目标团体行为需要调适量量政策本身的因素政策本

27、身的因素1.1.政策的正确性政策的正确性2.2.政策的具体明确性政策的具体明确性3.3.政策资源的充足性政策资源的充足性4.4.政策上安排执行机关政策上安排执行机关与人员与人员政策以外的因素政策以外的因素1.目标团体的服从目标团体的服从2.执行人员的素质与工作态度执行人员的素质与工作态度3.执行机关的特性执行机关的特性4.机关组织间的沟通与协调机关组织间的沟通与协调5.政策监督政策监督6.政策环境政策环境政政 策策 执执 行行越复杂的问题、执行中触动的权利关系越多、涉及的机越复杂的问题、执行中触动的权利关系越多、涉及的机构和人员越多、政策目标越大、需要调整的利益关系构和人员越多、政策目标越大、

28、需要调整的利益关系越大，政策执行的难度越大。越大，政策执行的难度越大。十八届三中全会以后的经济社会改革十八届三中全会以后的经济社会改革短时间内对人们长期形成的传统行为习惯进行大幅度调短时间内对人们长期形成的传统行为习惯进行大幅度调整，加大执行难度；不同社会问题所涉及的人口的差别，整，加大执行难度；不同社会问题所涉及的人口的差别，伴随人员增加，相互沟通协调难度加大，执行难度加大。伴随人员增加，相互沟通协调难度加大，执行难度加大。人口计划生育政策人口计划生育政策政策目标越明确，涉及的人数越少政策目标越明确，涉及的人数越少，政策执行越容易；，政策执行越容易；政策目标越模糊，涉及政策目标越模糊，涉及的

29、的人数人数越越多，多，执行难度越大。执行难度越大。美国：美国：6200062000种污水来源种污水来源政策问题的性质政策问题的性质 政策对象行为政策对象行为调适量大小调适量大小政策问题所涉及政策问题所涉及及目标团体人数及目标团体人数 政策问题因素政策问题因素1 1）政策的科学合理性）政策的科学合理性政策有效执行的根本前提（客观政策有效执行的根本前提（客观上实现的可能性）上实现的可能性）2 2）政策的稳定性）政策的稳定性政策有效执行的保证（政策有效执行的保证（20102010年广州免年广州免费公交）费公交）3 3）政策资源的充足性）政策资源的充足性政策有效执行的物质保证政策有效执行的物质保证4

30、4）小案例：地方政府债务问题）小案例：地方政府债务问题 据2012年4月统计，我国地方债务总余额在10万亿元以上，约相当于2012年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。造成这种困境的原因之一就是上级政府制定政策时没有考虑下级政府的政策执行资源状况。上级政府继续给下级政府下达很多指标，如扶贫计划、基础教育计划、环保计划、计划生育指标等，但同时上级机关却没有相应的足够的资源配给，在这种情况下，上级的很多政策就得不到有效的实施。政策本身因素政策本身因素政策执行者

31、政策执行者政策组织机构政策组织机构政策目标团体政策目标团体政策：政策制定者政策：政策制定者人的因素人的因素完整的政策执行过程完整的政策执行过程组织组织基础基础控制控制作用作用上访上访顺畅或顺畅或阻滞阻滞认同或认同或反抗反抗执行者的素质水平执行者的素质水平执行者的执行手段执行者的执行手段 执行者的素质高低决定了执行者对政策的认知水平 执行者素质高低决定了执行者的利益出发点 执行者素质高低也决定了其在政策执行过程中 发挥主观能动性的水平 行政手段：强约束力 下级被动 一定范围内使用 经济手段：经济杠杆 经济利益关系 不能解决 所有社会问题 法律手段：强制力 有法可依，有章可循 思想教育手段：非强制

32、性，人本主义管理方法政策执行者政策执行者 您更欣赏谁？您更欣赏谁？谷子地谷子地李云龙李云龙职职 位位作战作战类型类型目标目标对任务对任务的态度的态度敌情敌情调查调查性格性格连长连长（基层）（基层） 攻坚战攻坚战、阵地、阵地战战 守住或守住或占领阵占领阵地地完成任务的完成任务的过程是否符过程是否符合上级意图合上级意图不明不明忠厚坚忠厚坚定，但定，但不乏谋不乏谋略略团长至团长至师长师长（中层）（中层）运动战运动战、歼灭、歼灭战战保存并保存并发展壮发展壮大大注重任务的注重任务的结果而非上结果而非上级意图级意图清楚清楚精明灵精明灵活，但活，但不乏勇不乏勇敢敢对政策执行成对政策执行成本的接受程度本的接受

33、程度认知水平认知水平目标群体承担大部分执行目标群体承担大部分执行 成本，阻碍政策执行成本，阻碍政策执行对新政策的认知对新政策的认知 公民参与机制公民参与机制目标团体目标团体利益增加，支持政策执行利益增加，支持政策执行利益受损，阻碍政策执行利益受损，阻碍政策执行利益考虑利益考虑 政策目标团体是政策直接作用和影响的对象。目标团体顺从，接受政策，政策执行就会成功；目标团体不顺从、拒不接受政策，政策执行就会失败；目标团体部分接受政策，政策执行难度加大。目标团体目标团体目标群体目标群体的态度的态度政治社会化的影响政治社会化的影响形式实质合理的看法形式实质合理的看法成本收益的权衡成本收益的权衡合法性危机合

34、法性危机信任危机信任危机政策评估存在问题政策评估存在问题社会心理负担过大社会心理负担过大政策执行存在偏差政策执行存在偏差政策自身存在缺陷政策自身存在缺陷政策认同的缘由政策认同的缘由政策抗拒的起因政策抗拒的起因传统观念行为习惯传统观念行为习惯大局或整体的考虑大局或整体的考虑避免受到惩罚避免受到惩罚环境条件的变化环境条件的变化 政策执行的权力配置政策执行的权力配置 纵向上表现为执行权在不同层级的分配。政策权力配置相对集中，有利于对公共政策的执行实行监控，不利于调动下级组织的积极性，易产生“一刀切”。横向上表现为执行权力在不同地区和不同职能部门之间的配置。配置不合理，会导致职能配置交叉重叠。 政策执

35、行的监督制度政策执行的监督制度 监督的主要目的是减少政策执行中不确定性的发生。在政策执行中出现某些没有料想到的新情况和新问题时，监督能够及时采取措施进行调整和补救。 建立健全权力机关的监督制度、充分发挥新闻媒体和社会的监督作用，对政策执行具有十分积极的作用。 政策执行的信息沟通机制政策执行的信息沟通机制 从纵向沟通看，信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行。信息上行顺畅，才能使信息反馈及时而准确，有利于对政策执行进行有效的控制。 从横向沟通看，横向沟通机制顺畅，有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的范围。制度条件制度条件 传统的中国社会实行

36、的是一种人治型的统治，在这种统治传统的中国社会实行的是一种人治型的统治，在这种统治中，人情中，人情面子面子关系网不但是人们实现其利益的最基本关系网不但是人们实现其利益的最基本手段，手段， 而且是人治型统治内在的本质规定。而且是人治型统治内在的本质规定。 人情人情面子面子关系网最基本的特点就是把人情、面子、关关系网最基本的特点就是把人情、面子、关系系 看得特别重要，人们只讲人情、顾面子、凭关系，而不看得特别重要，人们只讲人情、顾面子、凭关系，而不讲是讲是 非、不顾原则、不凭才识。非、不顾原则、不凭才识。 从本质上来说，这三者体现的是一种利益交换关系，人们从本质上来说，这三者体现的是一种利益交换关

37、系，人们通过自身手中的资源与他人进行交换，实现凭借自身所掌通过自身手中的资源与他人进行交换，实现凭借自身所掌握资握资 源所不能实现和达到的目的。源所不能实现和达到的目的。人情人情面子面子关系网关系网案例：义务教育政策执行的影响因素（一）积极因素：党和政府的支持政策本身的正确、合理、具体、稳定社会各界和社会舆论的关心和声援广大群众的拥护执行机构与有关部门的团结合作等（二）消极因素财力物力资源不足（资源）中小学生辍学严重（对象）中小学教师严重外流（执行者）中小学乱收费现象严重（执行机构）三国人物三国人物“点评点评” 隆中对所圈定的蜀汉的战略政策是什么？隆中对所圈定的蜀汉的战略政策是什么？ 连吴抗曹

38、，三分天下（政策基础）连吴抗曹，三分天下（政策基础） 诸葛亮留下谁守荆州？诸葛亮留下谁守荆州？ 关羽关羽 关于是一个合格人选吗？关于是一个合格人选吗？ 不是不是 诸葛亮：曹操引兵来到，如何应付？诸葛亮：曹操引兵来到，如何应付？ 关羽关羽 ：以力拒之。：以力拒之。 诸葛亮：曹操、孙权一齐杀来，又怎么应付？诸葛亮：曹操、孙权一齐杀来，又怎么应付？ 关羽关羽 ：分兵拒之。：分兵拒之。 诸葛亮：北拒曹操，东和孙权诸葛亮：北拒曹操，东和孙权 关羽失荆州关羽失荆州失刘备、张飞失刘备、张飞失根本！失根本！执行难：农民工当街拍卖判决书 （1）过程模型 （2）系统模型 （3）互适模型 （4）循环模型 （5）综合

39、模型 （6）博弈模型 （7）府际沟通模型 公共政策执行的模型公共政策执行的模型史密斯的过程模型史密斯的过程模型政政策策制制定定过过程程执行机构执行机构目标群体目标群体理想化的政策环境因素环境因素紧张紧张处理处理建制建制反馈反馈政策政策 政策执行过程范氏模式政策执行过程范氏模式 政策政策标准与目标标准与目标资源资源组织沟通组织沟通强制力强制力政治条件政治条件经济与社会条件经济与社会条件执行机构属性执行机构属性执行者属性执行者属性执行绩效执行绩效系统模式系统模式组织间的沟通与 强化行动执行机构的特性经济与政治环境标准与目标资源执行人员的意向政策互适模式互适模式（麦克拉夫林模型）（麦克拉夫林模型）执

40、行机构执行机构政策政策目标群体目标群体政策环境政策环境相互调适部分相互调适部分反馈反馈调适策略调适策略 循环模式循环模式拟定纲领分配资源 执行原则1. 合法原则2. 理性官僚原则3. 共识原则监督过程环 境 条 件1. 目标显著性 2. 程序复杂性 3. 可利用资源的性质与层次 综合模式综合模式 影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分为三大类：三大类：（1 1）政策问题的可办性）政策问题的可办性（2 2）政策本身的规制能力）政策本身的规制能力（3 3）政策本身以外的变数）政策本身以外的变数博弈模式博弈模式 尤金尤金巴达克（巴达克（E.BardachE.B

41、ardach）把政策执行过程视）把政策执行过程视为一种赛局，包括下列因素：为一种赛局，包括下列因素： （1 1）政策执行人员，即参赛者；）政策执行人员，即参赛者； （2 2）利害关系；）利害关系； （3 3）策略与技术；）策略与技术； （4 4）竞赛的资源；）竞赛的资源； （5 5）竞赛规范（取胜的条件）；）竞赛规范（取胜的条件）； （6 6）公平竞赛的规则（即不得作弊）；）公平竞赛的规则（即不得作弊）； （7 7）竞赛者之间信息沟通的状况；）竞赛者之间信息沟通的状况； （8 8）所得结果的不稳定程度。）所得结果的不稳定程度。 府际政策执行沟通模式府际政策执行沟通模式 高金（高金（Goggin

42、Goggin）等人认为中央政府做出决定启）等人认为中央政府做出决定启动了政策执行过程，这会对政策执行人员的选择和行动了政策执行过程，这会对政策执行人员的选择和行为形成一定约束。地方政府回应中央政府强加的诱导为形成一定约束。地方政府回应中央政府强加的诱导和约束的方式则取决于地方政府偏好的性质和强度以和约束的方式则取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。因此，政府决策已经不再是及地方政府行为的能力。因此，政府决策已经不再是一个单一的理性人的行为，而更可能是团体之间相互一个单一的理性人的行为，而更可能是团体之间相互讨价还价的结果。讨价还价的结果。 该模型重点关注政府间关系对政策执行的影

43、响，该模型重点关注政府间关系对政策执行的影响，强调了地方政府的独立性。强调了地方政府的独立性。府际政策执行沟通模式府际政策执行沟通模式地方政府能力地方政府能力地方政府输出地方政府输出的决定的决定联邦政府的联邦政府的诱导和约束诱导和约束地方政府的地方政府的诱导和约束诱导和约束自变量自变量中介变量中介变量反馈反馈地方政府地方政府政策执行政策执行因变量因变量反馈反馈公共政策执行的过程与方式公共政策执行的过程与方式 政策执行操作步骤政策执行操作步骤 政策执行过程的诸环节政策执行过程的诸环节 执行的基本手段执行的基本手段政策执行操作步骤 公共政策执行的过程公共政策执行的过程 1.1.公共政策执行的准备阶

44、段公共政策执行的准备阶段 （1 1）加强政策认知）加强政策认知 （2 2）制定执行计划）制定执行计划 （3 3）做好组织准备）做好组织准备 （4 4）进行物质准备）进行物质准备 （5 5）注意制度配套）注意制度配套政策问题根源机制政策方案动力阻力有哪些?政策目标实现程度和范围能否定性定量表达?实施方案是什么?所需资源是否到位?是否按照计划执行?政策执行目标示意图政策执行目标示意图论证和判断政策执行的阻力和动力 了解利益相关者的潜在损益 了解利益相关者的可能的行为选择 利益相关者发生行为偏离所需的条件 预测利益相关者在政策执行中的动力 和阻力的大小 政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环政策执

45、行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。层次。 （1 1）政策宣传）政策宣传 （2 2）政策试验）政策试验 （3 3）政策全面推广）政策全面推广 （4 4）指挥、协调、监控）指挥、协调、监控 2.2.公共政策执行的实施阶段公共政策执行的实施阶段 政政策策宣宣传传政政策策分分解解物物质质准准备备政政策策实实验验全全面面实实施施协协调调与与监监控控政政策策输输入入 效效果果输输出出评估反馈评估反馈政策执行基本手段行政手段法律手段经济手段思想教育手段组组织织准准备备1 1政策宣传。政策宣传。政策宣传是政策执行

46、过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。 2 2政策分解政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 3 3物质准备物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。解读政策方案解读政策方案明确政策目标

47、明确政策目标 熟悉政策方案熟悉政策方案 收集和掌握相关信息收集和掌握相关信息 把握政策核心实质把握政策核心实质 明确政策目标指向的利益格局明确政策目标指向的利益格局 掌握政策的内在机制掌握政策的内在机制 了解政策所处地位及相互关系了解政策所处地位及相互关系 政策政策内容内容政策政策前景前景政策政策难度难度政策政策实验实验政策政策经验经验政策政策步聚步聚公共政策公共政策执行宣传执行宣传公共政策执行中的宣传公共政策执行中的宣传积极支持政策实施者积极支持政策实施者赞同政策实施者赞同政策实施者反对及抵制政策者反对及抵制政策者政策态度随大流者政策态度随大流者促进态度促进态度向积极方向积极方向转变向转变消

48、除反对情消除反对情绪、向随大绪、向随大流方向转化流方向转化保护和维保护和维持积极性持积极性公共政策执行中的客体层次和宣传工作重点公共政策执行中的客体层次和宣传工作重点 4 4组织准备。组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 5 5政策实验。政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，

49、为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。 6 6全面实施全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7 7协调与监控协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。 公共政策执行的方式（基本手段）公共政策执行的方式（基本

50、手段） 行政手段；行政手段； 法律手段；法律手段； 经济手段；经济手段； 思想诱导手段思想诱导手段政策执行方式的各自特点政策执行方式的各自特点 行政手段：行政手段：政策执行的基本手段，包括行者行政指挥、行政处理、行政处罚、行政强制等。其特点是直接性、强制性、无偿性。无偿性的特点在现实中容易导致长官意志瞎指挥，要特别注意。 法律手段：法律手段：不但包括行政执法，而且行政规章的执行也可以看作是法律手段。其特点有权威性、规范性、稳定性。请讨论“依法执行” 和“以法执行”的区别。 经济手段：经济手段：其特点是利益性、间接性、有偿性。这一手段在政策工具的探讨中已比较充分， 思想教育手段：思想教育手段：教