关于《中华人民共和国黄河保护法（草案）》的说明模板.docx

1、关于中华人民共和国黄河保护法（草案）的说明（2021年12月24日）一、起草工作情况黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。新中国成立后，党和国家开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。特别是党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。但是，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素，从制度层面看，主要存在黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙

2、调控与防洪安全、污染防治制度有待健全等问题，亟需通过制订黄河保护法予以解决。党中央、国务院高度重视黄河立法工作。2020年10月，中共中央、国务院印发黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（以下简称规划纲要），要求深入开展黄河立法工作。提请全国人大常委会审议黄河保护法草案已列入国务院2021年度立法工作计划。水利部、发展改革委牵头成立起草工作小组和专班，会同有关部门起草了中华人民共和国黄河保护法（草案送审稿），并向社会公开征求意见。司法部先后两次征求有关部门、地方政府、行业协会、研究机构等方面意见，召开专家论证会和黄河九省区立法座谈会，进行实地调研，会同水利部、发展改革委等有关部门反复研究修改，

3、形成了中华人民共和国黄河保护法（草案）（以下简称草案）。草案已经国务院第151次常务会议讨论通过。二、立法的总体思路草案坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，全面落实规划纲要部署安排，着力构建科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展制度体系。一是坚持突出重点。紧紧围绕习近平总书记强调的黄河流域需要高度重视的重大问题和目标任务，落实“重在保护、要在治理”的要求，确定章节结构和制度措施，就生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调

4、控与防洪安全等作出专章规定。二是坚持问题导向。针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的不同问题，在规定流域管理通用制度的同时，对特定区域、特定问题采取特别制度措施。三是坚持统筹兼顾。注重加强与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略的互促共进，平衡好保护与发展、保护与利用的关系。同时，既立足当前将黄河保护治理中行之有效的成熟做法上升为法律规定，又兼顾长远对仍需探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出制度空间。三、草案的主要内容看点一：为何专门立法？草案第一条明确提出，为了加强黄河流域生态保护，保障黄河

5、安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，推进生态文明建设，制定本法。黄河是中华民族的母亲河。水利部部长李国英在全国人大常委会会议上作草案说明时表示，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化，以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙调控与防洪安全、污染防治制度有待健全，亟需通过制定黄河保护法予以解决。“专门为黄河立法，能够为黄河流域提供更为整体和系统的法律保护，弥补现行分散立法的不足。”武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝说，现行一些涉黄河法律的条款或规定较为模糊，缺乏可操

6、作性，或者缺乏协调，甚至存在冲突，造成在流域管理实践中分割管理和粗放管理问题突出。水利部黄河水利委员会副总工程师乔西现认为，黄河与长江等大江大河不同，特殊性突出表现在水沙关系、水土流失、地上悬河、水资源短缺等方面，亟需对黄河专门立法。看点二：如何处理水沙关系？九曲黄河万里沙。统计显示，黄河多年平均年输沙量达16亿吨，居世界大江大河之首，多年平均径流量仅500多亿立方米，水少沙多。大量泥沙淤积在下游河道，形成了举世闻名的地上悬河。“黄河62%的水量产自兰州以上，90%的沙量产自中游区域，来水和产沙异源，水沙关系不协调，容易引起防汛、供水、生态等问题。”乔西现说。对此，草案紧紧抓住水沙关系调节这个

7、“牛鼻子”，保障黄河安澜。草案提出，在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制；完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，发挥联合调水调沙作用；黄河流域河道采砂实行规划和许可制度；在三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村水库库区养殖，应当满足水沙调控和防洪要求，禁止采取网箱、围网和拦河拉网的养殖方式。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，草案所列一系列措施，弥补了现行防洪法中的规定空缺，考虑了黄河保护的特殊性，“对水沙调控、防洪安全等作出的规定，保障了黄河水安全有法可依”。看点三：如何破解水资源短缺、供需矛盾突出？黄河水利委员会统计显示，黄河

8、流域人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%，属于极度缺水地区。与此同时，黄河水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。记者看到，“统一”“严格限制”“强制性”等关键词在草案第四章中频频出现。草案提出，国家对黄河水量实行统一配置，对取用水实施总量控制；国家对黄河流域水资源实行统一调度；除生活等民生保障用水外，黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可；黄河流域严格限制高耗水项目建设；黄河流域以及河南、山东省黄河供水区相关县级行政区域的用水单位，应当严格执行高耗水工业和服务业强制性用水定额，超过强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造。常纪文表示，黄河水资源短缺，供需矛盾突出。草

9、案强化水资源节约集约利用，从地表水到地下水，从城乡居民生活用水、基本生态用水到农业工业生产用水，对于黄河流域水资源的利用，作出了全面严格规定。乔西现认为，水资源供需矛盾已成为制约黄河流域高质量发展的最大瓶颈，黄河流域农业和重点能源化工基地的发展受到水资源的严重制约。与此同时，水资源节约集约利用水平有待进一步提高。“草案建立了规划水资源论证制度，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。”乔西现说。看点四：如何保护脆弱生态加强有效修复？黄河流域构成我国重要的生态

10、屏障，是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。当前，黄河流域生态脆弱主要表现为：上游水源涵养能力仍偏低，中游水土流失问题依然突出，河湖生态保护压力持续增大。根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，草案规定了不同的生态保护和修复制度。草案提出，国家统筹黄河流域自然保护地体系建设；禁止在黄河上游扎陵湖、鄂陵湖、约古宗列曲、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态；加强黄河上中游生态系统保护与修复；支持在黄河流域上中游开展整沟治理。草案同时提出，禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；制定实

11、施黄河入海河口整治规划，合理布局黄河入海流路，加强河口治理，保障入海河道畅通和河口防洪防凌安全。秦天宝认为，草案把建立流域协调机制放在核心位置，形成统筹协调流域保护重大政策、重大规划、重大事项的体制机制，为形成上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理的体制机制和相应的生态补偿机制提供法律依据。常纪文表示，黄河生态系统是一个有机整体，草案既从全局“一盘棋”的角度考虑问题，又充分考虑到上中下游的差异。草案参考长江保护法的成功经验，对黄河流域一些需要保护的区域“指名道姓”，提出了具体的生态保护与修复措施，这对于黄河的生态保护与修复更有针对性。专家指出，黄河保护法将是一部推动黄河流域生态保护和高质量

12、发展的法律。草案第七十三条强调“推动产业结构、能源结构、交通运输结构等优化调整，推进碳达峰碳中和工作”，“碳达峰”“碳中和”概念写入草案，显示了立法的与时俱进。第四部分：全文学习草案全面落实中共中央、国务院印发的黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要部署安排，坚持突出重点、问题导向、统筹兼顾，着力构建科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展制度体系。焦点一：准确界定适用范围草案规定，黄河流域生态保护和高质量发展以及各类生产生活、开发建设活动，应当遵守本法。要实现这一目的，首先要对“黄河流域”作出清晰界定。对此，草案明确，本法所称黄河流域，是指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘

13、肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。焦点二：建立统筹协调机制为落实中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制要求，草案对当前的黄河流域管理体制作出完善。草案规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制；国务院有关部门和黄河流域省级人民政府负责落实统筹协调机制的决策，按照职责分工负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作；黄河流域县级以上地方人民政府负责落实本行政区域生态保护和高质量发展相关工作。焦点三：发挥规划引领约束作用为充分发挥规划的引领、指导和约束作用，草案规定了黄河流域规划体系、黄河流域生态保护和高质量发展规划编制审批、规划水资源论

14、证、国土空间用途管制、生态环境分区管控、水资源分区管控、河湖岸线管控、水沙统一调度等制度措施。焦点四：推动生态保护修复健全生态保护与修复制度，是草案的一大亮点。根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，草案规定了生态修复规划、水土流失总量控制、淤地坝建设管理、整沟治理、生态流量管控、重点水域禁渔期等制度措施。焦点五：明确取水许可限批草案落实把水资源作为最大刚性约束条件的要求，规定了水资源强制性约束控制指标、水资源统一调度、地下水取用水总量和水位控制、取水许可限批、用水定额、行业节水、水资源配置工程建设等制度措施。焦点六：紧紧抓住水沙调节为了紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻

15、子”，保障黄河安澜，草案完善了水沙调控与防洪安全制度。草案要求建立水沙调控和防洪体系、开展水沙调控和防洪工程建设，明确了水沙调度、防洪防凌调度、滩区防洪管理、河道综合治理、重点水库库区管理等制度措施。焦点七：健全污染防治制度针对黄河流域污染严重的突出问题，草案规定了黄河流域水环境质量标准、水污染物排放标准、流域重点污染物排放总量控制、排污口监管、土壤和地下水污染防治、农业面源污染防治等制度措施。焦点八：助力流域高质量发展为落实推动黄河流域高质量发展的目标任务，草案规定了城乡融合、城市和县城发展、美丽乡村建设、绿色发展、基础设施完善、现代农业发展、科技创新等制度措施。焦点九：保护传承黄河文化为落实推进黄河文化遗产系统保护的要求，草案规定了黄河文化保护传承弘扬规划、黄河文化资源记录共享、文化遗产保护、公共文化服务、文化产业发展等制度措施。焦点十：完善保障监督制度为加强黄河流域生态保护和高质量发展的政策支持和保障，草案明确了财政、税收、金融、价格、生态保护补偿等支持政策，规定了政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期工作报告等制度措施。此外，草案根据党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的要求，对违法行为设定了严格的法律责任，并做好与相关法律、行政法规的衔接。