公共管理学(第三版)-15课件.pptx

1、公共管理学（第3版）第八章 公共组织管理 组织是人类活动协调、合作的形式，其目的在于克服人类个体体能和智能的限制，达成某些群体的共同目标。从历史发展来看，组织产生的最初原因，乃是基于人类生存的需要。随着人类社会的发展，组织已经从单纯的“生存”功能，转变为复杂多元的政治、经济、社会、文化等功能。公共组织，从广义而言，是指不以营利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是指行使行政权，达成公共目的的组织。在新的时代，公共组织的管理出现了诸多问题，如何设计并发展更具理性与效率、更富于弹性、更具有活力的组织，便成为公共管理的一个主要议题。目 录/CONTENTS组织的性质

2、01公共组织设计与管理的一般原则03公共组织的特性02传统科层组织及其困境0405弹性化政府的组织设计06公共政策制定的现代化07公共组织的能力与高绩效的公共组织组织的性质Part.018.1组织的性质n“组织”一词，源自希腊文，是工具或手段的意思。根据牛津英语词典，在1873年以前，组织的概念主要是用以描述生物学上的组合状态或形成组合的活动。1873年左右，哲学家斯宾塞才用“组织”来指涉“已经组合的系统或社会”。1950年以后，牛津简明英语词典才开始列出“组织”这个词的现代意义。n综合各个时期组织理论的观点，我们可以从静态、动态、生态和心态四个层面对组织含义加以分析说明。n静态的组织观：静态

3、的组织观：这种组织观以组织结构为研究的主要取向。它认为组织是人们为了达到一定目的和需要，按照一定形式联合起来的，有特定结构和活动方式的人的群体。n动态的组织观：动态的组织观：它认为组织是为达到一定目标而行动的人的活动体，组织目标的实现有赖于领导、决策、沟通、协调等一系列人的活动过程，即为实现某种目标而合理安排人力、物力，使之结合成具有特定功能的系统性整体的活动及其过程。n生态的组织观：生态的组织观：这种组织观以组织与内部环境和外部环境的平衡为研究的基本价值取向。它认为组织不仅仅有静态的结构、动态的功能与行为，而且是一个有机的生命体，是随着环境变化而自我适应、自我调整的一个开放系统，是整个社会系

4、统的一个子系统。n心态的心态的(或精神的或精神的)组织观：组织观：这种组织观以心理或精神为研究的价值取向。它认为组织不仅是权责分配关系、人与人之间的互动关系，或是一种不断变迁的生命体，同时也是一种群体的精神和意识。公共组织的特性Part.02n社会组织是复杂多样的。不同的社会组织承担着不同的使命，故各有其不同的功能与特性。以追求公共利益为宗旨的公共组织，除具有一般组织与管理的共同特性外，与私人部门相比，在本质上存在着相当大的差异性。公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：n 公共组织以追求公共利益为价值取向n 公共组织的活动受法律法规的限制并具法律的权威n 公共组织权威的割裂n 公共组织受到严密

5、的公共监督n 公共组织间的相互依存性n 公共组织政治因素的考虑n 公共组织的目标大多模糊不清且不易测量n 公共组织的独占性n 公共组织行为具有强制性8.2公共组织的特性公共组织设计与管理的一般原则Part.038.3公共组织设计与管理的一般原则n组织原则是人们在长期的管理实践当中，基于对组织发展变化的规律性的认识而提出并被实践检验为正确的思想和行动的规范。它反映了人们在长期组织管理实践中积累的经验和教训，它是指导组织工作的准则，也是衡量、评价组织的一种基本尺度。概括起来，公共组织设计与管理的原则有以下几个方面：n统一指挥，统一目标n分层管理，分权治事n职掌明确，权责一致n以人为本，人性管理n经

6、济高效，讲求效率n适应环境，保持弹性n顾及平衡，协调发展n最后，应说明的是，组织原则固然是人们在进行组织设计时的基本规范，但由于具体的客观条件是千差万别的，故应根据实际情况灵活地应用。传统科层组织及其困境Part.048.4.1科层组织的特点n现代国家的政府组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。韦伯曾对这种组织的特征做了以下说明：n在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。n层级节制的权力体系。n人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。n科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定。n职业化倾向。n人

7、员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。n着重效率。组织结构是影响组织运作的关键因素，决定了权威和权力的分配、决策和沟通的布置、效率和效能的达成。组织结构的影响也是社会性的，规范了人与人、团体与团体之间的关系，左右群体的行为表现。传统官僚组织虽然是一种理性的结构设计，但在预期的正面效果之外，也产生了一些始料不及的负面影响。决策权威集中化造成管理的恶性循环专业分工原则的扭曲制式化对组织效能的可能影响遏制组织学习科层价值与民主行政价值的冲突科层价值与人格成长的冲突防卫型的官僚人格8.4.2科层组织的困境弹性化政府的组织设计Part.058.5.弹性化政府的组织设计n学者本尼斯(Warren B

8、ennis)指出，依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物，它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。根据本尼斯的观察，造成传统科层组织失效的原因主要有以下几项：环境因素、人口特质的改变、工作价值观的改变、组织任务与目标的变化、组织结构的改变、激励因素的改变等。n政府结构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府结构的特性为：一是能够适应时代的变化并满足社会的需求，二是能够迅速地解决问题并提高组织的效能。n根据斯泰西(Stacey)的说法，弹性化组织指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是

9、指挥与控制，而是教导与树立榜样。其定义有两个：其一是弹性化结构乃是简单、高度分化的结构，决策权与控制权充分下放；其二是弹性化结构将促使组织成员跨越功能与事业单位的界限。n组织结构弹性化的趋势是不可避免的，因此，许多组织理论学者纷纷提出了各种新的组织结构的设计。从早期的“委员会制”到“自我包含的部门结构与分离的结构”、“矩阵式组织”、“跨越功能的团队”，以至目前最新的“网络组织”，其设计的焦点不外是如何建构更具弹性化与反应力的组织结构。组织设计：组织学习的观点Part.068.6组织设计：组织学习的观点n20世纪80年代以来，许多学者针对新的环境变化，认为组织管理要改变传统的只重结构而忽视组织原

10、本所拥有的智力以及学习能力的做法，主张重视组织学习，构建一个具有弹性、创新性、开放性，更能适应快速环境变化的学习型组织。n学习与组织学习学习与组织学习：组织学习，是指为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度、行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。n学习型组织的意涵与特征：学习型组织是一种不断学习与转化的组织，其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。参看托宾(Tobin,1993)、沃特金斯（Watkins）和马席克(Marsick)等人的观点。（详见参考书177页）n学习型

11、组织的建立：常见学者托宾(Tobin,1993)提出了学习型组织建立的五项基本原则；学习型组织的积极倡导者圣吉也提出了建立学习型组织的五项修炼（详见参考书178-179页）公共组织的能力与高绩效的公共组织Part.078.7.1组织能力n组织能力（organizational capability）通常是指一个组织履行职责的能力（ability to perform functions）或者组织履行职责、实现其目标的促成因素（enabling factors）。n在学术研究上，对组织能力的认识和理解，大致可以划分为以下途径：资源的途径、管理的途径、绩效的途径。n综合看来，我们认为，组织能力乃是

12、组织在环境和资源约束背景下，广泛吸纳和有效使用资源、履行职责、解决问题、实现目标的能力。8.7.2公共组织能力的构成（1）n公共组织的能力并非是单一的，乃是由许多能力所构成的一个能力体系。对公共组织的能力构成，不同的学者和组织提出了不同的能力模型或者框架。n英国政府从2005年起，开始实施能力评估计划（The Capability Review Programme），系统地对每一个政府部门的能力进行评估，其目的在于改善和提高中央政府部门的能力，以迎接政府面对的各种挑战。依据英国政府的能力评估模型（见图），政府部门的能力分为三大领域十个方面（Civil Service,2009）：8.7.2公共

13、组织能力的构成（2）n欧洲公共行政网络（The European Public Administration Network，EUPAN）是致力于提高公共服务和公共行政质量的非正式网络。为了改善公共行政的质量，该网络制定了共同评估框架（The Common Assessment Framework，CAF），以作为评估公共组织能力的模式。依据CAF，公共组织的能力分为两大范畴，涉及九个方面。第一范畴涉及促进组织履行职责的能动因素，第二范畴涉及实现良好绩效和结果的因素。8.7.3高绩效公共组织的能力建设n强化公共组织能力，意味着公共组织要投资于组织能力的建设，从而最大程度利用公共组织资源，特别是

14、公共组织成员的才能。从20世纪80年代起，能力建设（capability building）便成为公共管理的一个热门话题。所谓能力建设，从广义上讲，乃是个体、群体、组织、公共部门和社会增加其履行职责、解决问题、实现目标能力的过程。n能力建设，事实上涉及三个重要的维度：（1）社会维度（2）组织维度（3）个体维度。n组织的能力建设，乃是创建高绩效组织（highperformance organization）的关键。而所谓高绩效组织，乃是能够实现组织目标、具有卓越绩效结果和表现的组织。学者德瓦尔在进行了广泛的理论探讨和实证研究之后，描述了高绩效组织具有五大要素35个特征，这些要素构成了组织走向成功

15、的基础（De Waal,2008）：高管理品质（high management quality）；开放性和行动取向（openness and action orientation）；长期的取向（long-term orientation）；持续不断的改进（continues improvement）；高质量的劳动力（high workforce quality）。本章小节n公共组织一般是指行使行政权，达成公共目的的组织。公共组织的特性在于：以公共利益为法规取向、受法律价值的限制、权威的割裂、受到公共监督、相互依存性、政治因素的考虑、目标不易测量、独占性、强制性等。n公共组织设计与管理的原则为：

16、统一指挥，统一目标；分层管理，分权治事；职掌明确，权责一致；以人为本，人性管理；经济高效，讲求效率；适应环境，保持弹性；顾及平衡，协调发展。n传统科层组织面临许多困境和危机，如决策权威集中、专业分工原则的扭曲、遏制组织学习、科层价值与民主行政价值的冲突等。n弹性化组织设计旨在改变传统科层组织的弊端。典型的弹性化组织包括：委员会制、自我包含的部门结构与分离的结构、矩阵式组织、跨越功能的团队、网络组织等。n建立学习型组织已成为时代的选择。学习型组织最大的特征在于其开放性、分权、信息分享等。n组织能力乃是组织在环境和资源约束背景下，广泛吸纳和有效使用资源、履行职责、解决问题、实现目标的能力。公共组织

17、的能力并非是单一的，乃是由许多能力所构成的一个能力体系。n公共组织能力建设的核心就是建立高绩效的公共组织。复 习 思 考 题1.何谓公共组织？公共组织有何特性？2.科层组织存在哪些困境？请对这些困境予以分析。3.公共组织设计与管理应遵循哪些基本原则？为什么？4.联系实际，试对我国公共组织的病象及成因予以分析并提出改革之道。5.弹性化组织设计有多种形式，试分析不同形式的弹性化组织的特性。6.何谓组织学习和学习型组织？学习型组织有什么特点？7.传统的科层组织与学习型组织有何不同?试比较二者的差异。8.一个组织如何才能成为真正的学习型组织？9.从20世纪80年代以来，我国多次对政府机构进行改革，有哪些成功的经验和失败的教训？10.什么是组织能力？如何进行公共组织能力的评估？11.试论高绩效公共组织能力建设的基本途径。12.试论我国公共组织能力的现代化及提升路径。谢谢观看2022年10月3日星期一