行政管理学导论教学全套课件.ppt

1、,公共管理学课程教学支持资源,目录,第一讲 行政管理学概说 第二讲 行政管理的制度环境 第三讲 行政职能 第四讲 行政组织 第五讲 类行政组织 第六讲 行政管理者 第七讲 人力资源管理,目录（续）,第八讲 账务资源管理 第九讲 信息资源管理 第十讲 行政决策 第十一讲 行政执行 第十二讲 行政监督 第十三讲 行政改革 第十四讲 行政管理学的新发展,第一讲 行政管理学概说,第一节 行政管理学的含义 第二节 行政管理学的发展脉络 第三节 行政管理学的研究方法,重点问题,行政管理学的历史发展 行政管理学的重要性 行政管理与企业管理 政治与行政二分 行政与管理 科学研究方法 定量研究方法和定性研究方法

2、,第一节 行政管理学的含义,一、何谓行政管理学 二、为什么要研究行政管理学 三、行政管理学的核心概念,一、何谓行政管理学,行政管理是指对公共事务的治理以使人们的生活变得更美好的活动，而行政管理学则是对此进行研究的科学。,二、为什么要研究行政管理学,沃尔多：在当代社会中，从食物和住房的重要问题到我们的思想活动的氛围，行政的质量与我们的日常生活息息相关。 沃尔多：不管愿不愿意，行政是每个人应该关心的事情，如果我们希望生存下去，我们最好能理解它。,三、行政管理学的核心概念,（一）政治与行政二分 （二）行政管理与企业管理 （三）行政与管理,（一）政治与行政二分,威尔逊提出应该把政治与行政区分开来，形成

3、了政治与行政二分法理论的雏形。 古德诺继承和发展了他的思想，在其1900年出版的政治与行政一书中，更加系统而全面地阐释了政治与行政的关系。 古德诺将政府的功能分为两种：一种是国家意志的表达；一种是国家意志的执行。 政治是国家意志的表达；行政则是国家意志的执行，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。,（二）行政管理与企业管理,相似性： 公共部门管理与私人部门管理之间存在着一种跨越公私情景的一般管理。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能的发挥，从而长期有效地生产和提供物品与服务。管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。 不同点： 第一，使

4、命不同。 第二，服务对象不同。 第三，效率意识不同。 第四，结果可测性不同。 第五，责任感不同。,（三）行政与管理,如何理解行政管理与公共管理二者之间的差异？ 欧文休斯： “行政”基本上指服从指令和服务 “管理”则是指取得某些结果，及取得这些结果的管理者的个人责任。 行政管理注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容则更广泛。 一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有责任。,第二节 行政管理学的发展脉络,一、传统行政管理学阶段 二、行政学学派分流阶段 三、新公共管理阶段 四、新公共服务阶段,一、传统行政管理学阶段,威尔逊1887年在政治科学季刊上发表的行政之研究

5、一文通常被视为行政管理学诞生的象征性标志。 威尔逊也是传统行政管理学的主要奠基人之一。自此以后一直到20世纪40年代中这段时期被称为“传统行政管理学”阶段。 这一阶段的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域；政治行政二分法成为理论基础；致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；强调以效率原则作为最高标准等。 代表人物和理论包括：威尔逊、古德诺的政治与行政二分理论、马克思韦伯的官僚制理论以及以泰罗、法约尔为代表的科学管理学派。,二、行政学学派分流阶段,自威尔逊之后的行政管理学发展，就一直围绕着两条相互排斥又彼此交织的路径上展开： 一是不满于行政管理的民主意义被威尔逊简

6、约成仅仅是隐性的角色，从而展开了对行政管理耽于技术理性的批评，致力于为行政管理学设定规范研究的议程； 一是质疑于原有行政管理之知识建构的正当性，从而求助于主流社会科学的研究方法，致力于重建一门更加精致、更有效率的“行政科学”。 在所有这些争论中,最激动人心、最富于启发意义的当属西蒙- 沃尔多之争。,三、新公共管理阶段,自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，这就是“新公共管理”(New Public Management)运动。 “新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。,四、新公共服务阶段,所谓的“

7、新公共服务”，指的是关于行政管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。 新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。,第三节 行政管理学的研究方法,一、现代社会科学研究方法 二、定量研究方法与定性研究方法,一、现代社会科学研究方法,现代科学研究的方法，则主要通过以下四个主要步骤来获取知识： （1）建立假设。 （2）搜集资料。 （3）分析资料。 （4）获得结论。,二、定量研

8、究方法与定性研究方法,定性研究是通过参与观察、深入访谈、文献分析等方法对某一社会现象进行深入的调查，并采用分类、比较、归纳、矛盾分析等方法对调查资料进行加工分析，从而获得对该社会现象的总体有较深入认识的一种研究类型。 量的研究是一种对事物可以量化的部分进行测量和分析, 以检验研究者自己关于该事物的某些理论假设的研究方法。,复习与思考,1. 举例说明行政管理如何与你的生活息息相关。 2. 试说明行政管理学的主要发展阶段及其代表性人物。 3. 如何看待定性研究方法在行政管理研究中的作用？,第二讲 行政管理的制度环境,第一节 制度环境概述 第二节 正式制度及其对行政管理的制约作用 第三节 非正式制度

9、对行政管理的制约作用,重点问题,制度环境的涵义及其与行政环境的关系 什么是正式制度与非正式制度 正式制度及其对行政管理的制约作用 非正式制度对行政管理的制约作用,第一节 制度环境概述,一、制度环境概念的提出 二、制度环境概念的界定 三、行政管理环境的构成,一、制度环境概念的提出,弗雷德里格斯（Fred Riggs） 棱柱形模式 融合型模式 衍射型模式 一般认为，行政环境是行政系统赖以存在和发展的各种外部条件的总和。 这些条件可以是物质的、精神的； 有形的、无形的； 自然界的、社会界的； 国内的、国际的。,二、制度环境的概念界定,所谓制度环境，是一个国家和社会各种有形的和无形的制度集合体，它一方

10、面可以指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则；另一方面又可指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范。 前者如一个国家的国体、政体、政党制度、基本的法律体系等 后者如中国的“官本位”思想、“爱面子”心理、“差不多”行为习惯等，这些均会对日常的行政管理活动产生直接或间接的影响。 制度环境是一个国家和社会赖以存续和发展的根基，具有相对稳定性，它决定和影响着行政管理活动的运作活力和运转效果。,三、行政管理的制度环境的构成,（一）正式制度 （二）非正式制度 （三）正式制度与非正式制度之间的关联,（一）正式制度,所谓正式制度，是指人们有意识地创造的一系列政制架构、体制

11、安排、法律法规、政策规定与契约等。 首先，正式制度具有明确的强制性和有意识性。 其次，正式制度具有明显的利益差别性 最后，正式制度变革速度较快。,（二）非正式制度,所谓非正式制度是指对人的行为不成文的限制，是与法律等正式制度相对的概念，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。 首先，非正式制度是经验性的。 其次，非正式制度的产生与遵守是一个自发的过程和人们自觉的行动。 最后，非正式制度可以减少制度的实施成本，并有利于防止“搭便车”的行为。,（三)正式制度与非正式制度之间的关联,一方面，从制度的产生发展来看，正式制度与非正式制度之间的矛盾往往会导致制度冲突或不兼容。 另一方面，正

12、式制度与非正式制度又具有互补性。,第二节 正式制度及其对行政管理的制约作用,一、政治环境 二、经济环境 三、法律环境,一、政治环境,（一）政治环境的基本要素 1. 国家政权制度 2. 政党制度 3.“社会行政”制度 4. 公民社会,（二）政治环境对行政管理的制约,首先，政治环境是行政系统活动赖以存在和发展的基础。 其次，政治环境制约和影响着行政系统的职能内容及其实现的程度。 再次，政治环境还制约和影响着行政系统的行政管理构架、运作过程和管理绩效。,二、经济环境,（一）经济环境的主要因素 1.经济力量 2.社会经济结构 3.经济体制 4.科技发展水平,（二）当代中国的经济环境及其对行政管理的影响

13、,1.经济发展状况及其对行政管理的影响 2.经济结构及其对行政管理的影响 3.政府主导型市场经济对行政管理的影响 第一，地方政府“公司化”导致地方保护愈演愈烈，影响了全国统一市场的形成。 第二，行政管理行为不当和“越位”在一定程度上造成了市场的混乱。 第三，社会信用体系建设严重滞后影响着政府的公信力。,三、法律环境,（一）行政法治化的重要性 （二）行政法治化的基本要求,（一）行政法治化的重要性,随着我国改革的逐步深入，由于法律环境的不健全，我国的行政管理实践中出现愈发明显的“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”现象，成为我们所无法回避的现实难题和必须加以切实解决的时代课题。,（二）

14、行政法治化的基本要求,1.行政理念法治化 2.行政职权法治化 3.行政组织法治化 4.行政程序法治化,第三节 非正式制度对行政管理的制约作用,一、非正式制度对行政风气的影响 二、非正式制度对行政行为的影响 三、非正式制度对行政过程的影响 四、非正式制度对行政管理绩效的影响,一、非正式制度对行政风气的影响,所谓“官本位”，是指一个国家的社会价值观是以“官”来定位的，官大的社会价值高，官小的身价自然小，与官不相干的职业则比照“官”来定位各自的价值。 一是“官本位”阻碍改革创新。 二是“官本位”制约科学发展。 三是“官本位”损害群众利益。 四是“官本位”助长用人腐败。,二、非正式制度对行政行为的影响

15、,这主要体现在非正式制度环境对行政行为的综合影响方面，它提供是一种软约束： 当正式制度有效发挥作用时 当正式制度疲软时 当正式制度发生变更或创新时,三、非正式制度对行政过程的影响,一是对行政权力运行过程的影响。 二是对行政决策与行政执行的影响。 三是对行政监督的影响。,四、非正式制度对行政管理绩效的影响,帕特南 使民主运转起来 意大利南北不同区域经济发展绩效的差异，表面上看是经济发展绩效上的差异，但从根本上讲体现的是不同地区的政府管理绩效和水平的差异。 日裔美籍学者福山则从一种更为宽泛的视野来看待社会资本问题，他所说的社会资本是信任、社会美德这种文化因素，事实上接近于一个社会的文化范畴。,复习

16、与思考,1、简述制度环境的涵义及其构成要素 2、简述政治制度环境及其与行政管理的关系。 3、简述经济制度环境及其对行政管理的影响。 4、简述非正式制度环境及其对行政管理的影响,第三讲 行政职能,第一节 行政职能概述 第二节 西方国家行政职能转变及其模式分类 第三节 中国行政职能的转变与完善,重点问题,行政职能及其构成 行政职能的实现方式 西方政府职能的发展 中国政府职能的发展,第一节 行政职能概述,一、行政职能的涵义 二、行政职能的构成 三、行政职能的实现方式,一、行政职能的涵义,（一）内涵 （二）特点 （三）意义,（一）内涵,含义： 是指政府在社会中的职责与功能 其核心价值在于回答政府“应该

17、做什么”、“不应该做什么”的问题,（二）特点,特点 执行性 多样性 共同性 动态性,（三）意义,行政职能的有效界定是政府发挥作用，实现自身价值的前提 行政职能是建立以及如何建立行政组织的依据 行政职能是确定政府目标和任务的内在标准 行政职能的落实情况是衡量政府效能的重要指标,二、行政职能的构成,(一)政治职能,1、保护产权 2、制定公共政策 3、调节各种利益关系,(二)经济职能,1、为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排 2、价格管制 3、维护公平的竞争秩序 4、质量管制,（三）文化职能,文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。 政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类

18、进步文明的积极的价值取向（如进取精神、社会责任感、自尊自爱等）、伦理道德（如公共道德等）、行为模式和健康的生活方式。,(四)社会职能,1、提供社会保障 2、人口政策 3、保护自然环境,三、行政职能的实现方式,第二节 西方国家行政职能转变及其模式分类,一、西方国家行政职能的演变过程 二、西方国家行政职能的设置模式 三、当代西方政府职能转变的趋势,一、西方国家行政职能的演变过程,（一）政府对经济不干预时期，政府职能理论受古典经济自由主义的支配 （二）政府对经济进行强干预时期，政府职能理论受凯恩斯主义的左右 （三）政府对经济放弃或减少干预时期，政府职能理论受新自由主义的影响 （四）政府对经济进行适度

19、干预时期，政府职能理论受新凯恩斯主义的影响,二、西方国家行政职能的设置模式,（一）美国式自由市场经济模式下的政府职能 （二）德国式社会市场经济模式下的政府职能 （三）日本式政府主导型市场经济模式下的政府职能 （四）法国式计划市场经济模式下的政府职能,三、当代西方政府职能转变的趋势,（1）合理划分政策职能和管理职能，重新定位政府角色 （2）调整政府和社会的关系，构建小政府模式 （3）利用市场和社会力量，推行公共服务社会化 （4）引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率 （5）强调以顾客为中心，提高公共服务质量,第三节 中国行政职能的转变与完善,一、中国行政职能转变的必要性 二、改革以

20、来我国的行政职能转变 三、进一步深化行政职能转变,一、中国行政职能转变的必要性,（一）行政职能转变是我国社会主义市场经济发展的必然要求 （二）行政职能转变是适应经济全球化和我国加入世贸组织的迫切要求 （三）行政职能转变是我国行政体制改革的必要前提和基础,二、改革以来我国的行政职能转变,（一）职能重心的转变 （二）职能方式的转变 （三）职能关系的转变 （四）政府组织结构的调整,三、进一步深化行政职能转变,（一）努力建设廉洁勤政、务实高效的政府 （二）强化市场监督职能 （三）继续深化行政审批制度改革 （四）转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变 （五）切实转变政府工作方式，提高工作效率 （

21、六）加强人口、资源、环境等方面的管理职能（社会管理职能） （七）加强公共服务，建设服务型的政府 （八）以转变政府职能为核心推进大部制改革,复习与思考,1. 研究行政职能的意义是什么？ 2. 行政职能转变的原因是什么？ 3. 行政职能转变的涵义是什么？ 4. 改革以来，中国行政职能发生了哪些变化？ 5. 如何进一步深化当代中国的行政职能转变？,第四讲 行政组织,第一节 行政组织概述 第二节 行政组织的结构体系 第三节 区域公共管理组织 第四节 行政组织的编制管理,重点问题,行政组织的概念及其分类 行政组织体制的类型 行政组织的纵向结构与横向结构 区域公共管理组织及其现实形态 编制的概念与编制管理

22、的内容和方法 行政编制管理的三大内容 行政编制管理的基本原则,第一节 行政组织概述,一、行政组织的概念 二、行政组织的类型 三、行政组织体制,一、行政组织的概念,广义的行政组织泛指一切具有预测、计划、组织、指挥、协调以及控制等行政功能的组织，它不仅包括政府行政组织，还包括立法、司法、企事业单位以及其它社会团体组织内部处理行政事务的组织。 狭义的行政组织则仅指政府行政组织。本书研究的是狭义的行政组织。,行政组织包括六大基本要素： （1）组织目标 （2）机构设置 （3）人员构成 （4）权责体系 （5）法规制度 （6）物质因素,二、行政组织的类型,（一）决策、执行、监督、反馈、咨询机构 （二）专业机

23、构和综合机构 （三）派出机构、分支机构、保留名义机构、 虚设机构 （四）合署办公机构和两块牌子机构 （五）垂直管理机构、双重管理机构、代管机 构、挂靠机构 （六）一级机构与二级机构 （七）非常设机构与常设机构,三、行政组织体制,（一）集权制、分权制和均权制 （二）首长制、委员会制和混合制 （三）完整制和分离制,第二节 行政组织的结构体系,一、行政组织结构的概念 二、行政组织的纵向结构 三、行政组织的横向结构,一、行政组织结构的概念,行政组织结构，是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式。 其分为四个层次： 第一个层次是由

24、行政组织的基本要素和细胞，即职位工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。 第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。 第三个层次是由各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成各级政府组织。 第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。,二、行政组织的纵向结构,管理层次是指纵向结构的等级层次，有多少个等级层次，就有多少个管理层次。 管理幅度是指一级行政机关或者一位领导人，直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。 纵向结构的特点是：上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传递；层级越高，管辖的范围越广，组织的数量越少。相反，层级越低，则管

25、辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。,国务院,图31 中国政府纵向层级结构图,三、行政组织的横向结构,行政组织的横向结构，亦称部门制或职能制，是指一个层次里的组织结构形式，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。 其分类方式有： 按工作任务划分 按区域划分 按服务对象划分 按管理的不同环节划分,第三节 区域公共管理组织,一、区域公共管理及其发展趋势 二、区域公共管理组织的现实形态,一、区域公共管理及其发展趋势,区域公共管理，是指在一定区域内以政府为主导的各类组织，为了寻求对区域公共事务的合作治理，促进区域的协调发展，以实现社会资源的合理配置与利用的一种政府治理新模式。 区域公共管理的发

26、展趋势： （一）欧美国家区域公共管理的发展 1、法国区域公共管理的发展演变 2、美国区域公共管理的发展演变 （二）当代中国区域公共管理的历史发展 1、大行政区建制 2、地区行政公署,二、区域公共管理组织的现实形态,（一）国外的区域公共管理组织 1、地方组合 2、跨州实体和地区委员会 3、州际联盟 4、区域性政府协会 5、大都市区政府 6、功能特殊的特别区 （二）我国的区域公共管理组织 1、流域管理机构 2、市长联席会议制度 3、省际合作组织 4、“一国两制”下的粤港（澳）合作联席会议制度,第四节 行政组织的编制管理,一、编制管理概述 二、行政编制管理的主要内容 三、行政编制管理的基本原则,一、

27、编制管理概述,行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。 编制管理的基本内容和方法主要有： （1）核定编制总额 （2）制定编制方案 （3）制定编制标准 （4）具体审批编制,二、行政编制管理的主要内容,行政编制管理的内容主要包括职能管理、机构管理以及人员编制管理三方面，简称“三定”管理。 （1）职能管理是指根据执政党和国家一定时期的方针政策以及经济社会发展的需要，对各类组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和规范管理的行为。 （2）机构管理定义是指对机构设置与调整的管理，具体包括机构设置的名称、性质、级别、规模、序列、层次、数量等诸

28、多方面的内容。 （3）人员编制管理是指行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。,三、行政编制管理的基本原则,（一）法定原则 （二）效能原则 （三）精简原则 （四）统一原则,复习与思考,1、 简述行政组织的含义及其构成要素。 2、简述我国行政组织的主要类型划分。 3、简述当代国家的主要行政组织体制。 4、分析我国纵向与横向行政组织结构的特点。 5、什么是区域公共管理？区域公共管理组织的现实形态有哪些？ 6、简述编制管理的内容和方法 7、论述行政编制管理的三大内容及其具体要求。 8、论述如何坚持行政编制管理的基本原则。,第五讲

29、 类行政组织,第一节 类行政组织的功能 第二节 类行政组织的分类 第三节 类行政组织的改革与发展,重点问题,类行政组织的概念及特征 类行政组织的主要功能 类行政组织与行政组织、民间组织、 NGO/NPO的比较 类行政组织的类型划分 类行政组织的改革与发展问题,第一节 类行政组织的功能,一、类行政组织的概念 二、类行政组织与相关组织类型的比较 三、类行政组织的主要功能,一、类行政组织的概念,类行政组织，是指按照法律、法规、规章授权或受政府委托而依法履行对社会公共事务，如教育、科学、文化、科技、卫生、体育、环境等领域，以及公共财政、社会政策具有管理和监督职能的组织。 类行政组织具有以下五个特征：

30、（1）类行政组织具有组织性 （2）类行政组织具有非营利性 （3）类行政组织具有公益性或互益性 （4）类行政组织具有公共权能性 （5）类行政组织依附性与独立性并存,二、类行政组织与相关组织类型的比较,（一）类行政组织与行政组织 （二）类行政组织与社会中介组织 （三）类行政组织与非营利组织、 非政府组织 （四）类行政组织与民间组织 （五）类行政组织与社会组织,（一）类行政组织与行政组织,行政组织是各类社会组织中规模最大的组织，是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。 类行政组织所作出的行

31、为只具有半行政行为的性质，它是将原属于国家行政机关日常行为中不直接产生法律效力后果的行为，根据政府的规定，从原政府职能中转移出来，由特定的机构来处理。 类行政组织不属于国家行政机关，也不是行政组织的延伸，它只是一种在职能上与行政组织相类似的社会管理组织。,（二）类行政组织与社会中介组织,类行政组织属于社会中介组织中的一种，我们可以说类行政组织是社会中介组织，但不能说社会中介组织都是类行政组织。 （1）从事管理活动、承担了某些行政职能的中介组织可以看作是类行政组织。 （2）从事服务活动、以经济利益为驱动力，在追求自身利益的过程中满足社会需要的中介组织，则不应视为类行政组织，如律师事务所、会计师事

32、务所、家政服务机构等。 （3）我国有一些社会中介组织在创立之初属于类行政组织，随着与政府依附关系的改变也可能不再属于类行政组织。例如，我国的会计师事务所、审计师事务所等经济鉴证类社会中介组织。,（三）类行政组织与非营利组织、非政府组织,类行政组织属于非营利性组织，但非营利性组织的外延比类行政组织要宽泛。非营利组织可分为成员性非营利组织和公益性非营利组织。类行政组织中的行业协会和社区自治组织属于成员性非营利组织，它们在服务项目的选择方面与行业层面或社区层面的公共事务有关，并且主业与附业主层次分明。 类行政组织与非政府组织也有一定的交叉关系，类行政组织都可以说是非政府组织，但非政府组织并非全部是类

33、行政组织。,（四）类行政组织与民间组织,一方面，类行政组织与民间组织中的社会团体存在交叉关系。社会团体中的行业协会具有社会管理职能，因而属于类行政组织。但是，社会团体中的围棋协会、登山协会等兴趣爱好性协会一般不具有社会管理职能，不属于类行政组织。 另一方面，类行政组织与民间组织中的公益性组织不存在交叉关系。例如，民办学校和民办养老院，是民办非企业单位，提供社会公益服务，不是从事为整个行业制定规范与约束的自律管理组织，不具有对外进行社会管理职能，因此不能视为类行政组织。,（五）类行政组织与社会组织,所谓社会组织，主要是指依法在经济和社会活动中发挥服务、沟通、协调、监督、维权、自律等作用的各类民间

34、组织、中介组织。 社会组织与类行政组织在概念上也有交叉的地方，有部分社会组织如鉴证评估类、公证仲裁类社会组织、公益服务类社会组织属于类行政组织。,三、类行政组织的主要功能,（一）提升社会运行质量的功能 （二）社会服务和管理职能 （三）提高公共服务效率 （四）沟通协调功能 （五）监督管理功能,第二节类行政组织的分类,（一）官方性类行政组织 1.行政管理类事业单位 2.行政性公司 （二）行业协会 1.全国性、区域性和地方性协会 2.官办协会、半官方协会和民办协会 3.官办协会与民间协会 4.政策性协会、市场性协会和专业性协会 5.公益协会与互益协会。 （三）城镇居民委员会与农村村民委员会,第三节

35、类行政组织的改革与发展,一、明确与规范类行政组织的行政主体的 权力 二、继续推进政府职能转变 三、强化类行政组织自身能力建设 四、完善对类行政组织的监督管理,一、明确与规范类行政组织的行政主体的权力,类行政组织依据其内部契约做出的，未经法律、法规或规章规定的管理行为不受行政诉讼法的调整。同时，由于类行政组织与相对人处于非对等的地位，无法将其作为平等主体之间的民事关系纳入民事诉讼中，类行政组织行使的这一部分管理行为成为法律救济的真空地带。 近年来，随着我国事业单位分类改革逐步深入，国家和沿海发达地区正在借鉴日本、台湾的独立行政法人制度和新加坡、香港的法定机构模式，探索建立事业单位的独立行政法人模

36、式。,二、继续推进政府职能转变,（一）加大政府职能转移力度 （二）加强指导和沟通协调 （三）加强社会组织的设立与退出机制 （四）建立健全政府购买服务制度,三、强化类行政组织自身能力建设,（一）强化类行政组织责任意识与自律意识 （二）加强从业队伍建设,四、完善对类行政组织的监督管理,（一）强化依法管理 （二）改进和完善监管方式 （三）创新监督和管理方式 （四）创新社会监督机制,复习与思考,1. 什么是类行政组织？它有哪些基本特征？ 2. 类行政组织与行政组织、民间组织、社会组织、NGO、NPO组织有何异同？ 3. 类行政组织的主要类型有哪些？ 4. 为什么说农村村民委员会和城镇居民委员会属于典型

37、的类行政组织？ 5. 在事业单位中，为什么只有行政类事业单位才属于类行政组织？ 6. 结合我国的社会建设，谈谈如何推进类行政组织的改革与发展。,第六讲 行政管理者,第一节 行政领导及其责任 第二节 中层官员及其作用 第三节 街头官僚及其自由裁量权,重点问题,领导类型与领导者的权力来源 领导技能的构成 行政责任与行政问责 中层官员的角色、素质与通用能力 “处长治国”与“科长现象” 街头官僚与街头官僚理论 街头官僚的行动逻辑 街头官僚的自由裁量权及其责任控制,第一节 行政领导及其责任,一、领导类型及其权力来源 二、领导技能与行政领导力 三、领导责任与行政问责,一、领导类型及其权力来源,(一)领导类

38、型 1、根据权力运用的不同方式可分为： （1）独裁型的领导 （2）放任型的领导 （3）民主型的领导 2、根据领导者的作风与态度可分为： （1）以人员为中心的领导 （2）以工作为中心的领导 3、领导自身所追求的目标可分为： （1）避免失败型领导 （2）追求成功型的领导,一、领导类型及其权力来源,(二)领导者的权力来源,图5-2 弗兰奇（French）和瑞文（Raven）的 领导权力来源示意图,二、领导技能与行政领导力,二、领导技能与行政领导力,(二)影响行政领导力的主要因素 1、政治素质 2、行政能力 3、心理素质 4、行政文化,三、领导责任与行政问责,（一）行政责任有多方面的内容，主要由政治、

39、职业、法律、道德责任四个层面构成。,行政责任,政 治 责 任,职 业 责 任,法 律 责 任,道 德 责 任,三、领导责任与行政问责,（二）行政问责的五个要素 1、问责主体 2、问责客体 3、问责范围 4、问责程序 5、问责结果,第二节 中层官员及其作用,一、中层官员扮演的主要角色 二、中层官员应具备的基本素质与通用能力 三、“处长治国”与“科长现象”及其矫治,一、中层官员扮演的主要角色,（一）微观决策者角色 （二）参谋咨询者角色 （三）沟通协调者角色 （四）政策执行者角色,二、中层官员应有的基本素质与通用能力,（一）处长与科长应有的基本素质 1、政治素质 2、道德素质 3、心理素质 4、知识

40、素质 5、能力素质,二、中层官员应有的基本素质与通用能力,（二）处长与科长应具备的通用能力 1、正处（科）长应具备的通用能力 （1）组织管理能力 （2）计划统筹能力 （3）激励示范能力 2、副处（科）长应具备的通用能力 （1）组织执行能力 （2）参谋辅助能力,三、“处长治国”与“科长现象”及其矫治,（一）“处长治国”与“科长现象” 1、所谓“处长治国”，是指处于政策执行第一线的处级干部们在执行政策时滥用权力和以权谋私的现象。 2、 “科长现象”，是指人们常说的“上下热中间冷”、“上下通中梗阻”、“门难进、脸难看、话难听、事难办”，甚至利用权力“吃、拿、卡、要”等现象。 （二）“处长治国”与“科

41、长现象”的根源 1、信息不对称 2、制度缺失导致政策过程缺乏监督,第三节 街头官僚及其自由裁量权,一、街头官僚与街头官僚理论 二、街头官僚的行动逻辑 三、街头官僚的自由裁量权及其责任控制,一、街头官僚与街头官僚理论,（一）街头官僚的概念 街头官僚主要是指公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保、卫生、城管等政府部门的基层执法人员。 （二）街头官僚理论 第一类研究关心街头官僚的个人特征。 第二类研究主要关注组织的特征如何影响街头官僚的决策。 第三类研究街头官僚决策的文献着重于顾客的特征如何影响街头官僚的决策。,二、街头官僚的行动逻辑,（一）激励不足 （二）制度依赖 （三）策略选择行为 （四）行政

42、不作为,三、街头官僚的自由裁量权及其责任控制,（一）利用科学管理制度控制街头官僚 （二）利用法律手段控制街头官僚 （三）利用政治民主控制街头官僚,复习与思考,1、如何理解领导权力的五种来源？ 2、为什么不同层次的行政管理者对其领导技能有不同要求？ 3、行政问责的内涵是什么？中国目前的行政问责制存在的主要问题是什么？ 4、如何看待处长和科长的角色定位及其通用能力要求？ 5、如何认识“处长治国”与“科长现象”产生的根源及其矫治策略？ 6、为什么街头官僚会采取近乎反常的行动逻辑？ 7、如何辨证理解街头官僚的自由裁量权及其责任控制问题？,第七讲 人力资源管理,第一节 政府人力资源管理基础 第二节 政府

43、人力资源管理的制度和流程 第三节 政府人力资源管理的变革与发展趋势,重点问题,政府人力资源管理的相关概念 政府人力资源管理的范式变迁 公务员制度 政府人力资源的分类管理 政府人力资源管理的变革 政府人力资源管理的发展趋势,第一节 政府人力资源管理基础,一、相关概念描述 二、政府人力资源管理的范式变迁 三、政府人力资源管理的目标,一、相关概念描述,(一) 人力资源的定义 所谓人力资源，从狭义上说，是指能够推动组织进步和经济发展的具有智力劳动和体力劳动能力的人的总和，它包括数量和质量两个方面。从广义上说，泛指一切现在和未来可能成为生产性要素的人口，它包括现实的人力资源、潜在的人力资源和未来的人力资

44、源。 人力资源的特点 （二）人力资源管理 （三）政府人力资源 （四）政府人力资源管理,二、政府人力资源管理的范式变迁,（一）从人事管理到人力资源管理 （二）人事管理与人力资源管理的区别 1、对人性的假定不同 2、管理内容不同 3、管理形式及方式不同 4、管理策略不同 5、管理技术及手段不同 6、管理体制不同 7、管理部门的地位不同,三、政府人力资源管理的目标,(一）促进公共生产力 (二）提升政府服务品质 (三）促进组织变革 (四）倡导优良的组织文化,第二节 政府人力资源管理的制度和流程,一、公务员制度 二、政府人力资源的分类管理 三、政府人力资源管理流程,一、公务员制度,（一）定义：公务员制度

45、是指政府依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的政府人事管理制度。 （二）国家公务员制度的特征,二、政府人力资源的分类管理,职位分析与职位分类 我国公务员法中规定，职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理、专业技术和行政执法类等类别。 分类管理的重点是工作分析和职位评价。 我国公务员的职务设置领导职务和非领导职务序列,公务员的职务层次与级别,三、政府人力资源管理流程,（一）人员的招募 （二）人员的甄选 （三）人

46、员的培训和开发 （四）薪酬 （五）绩效考核 （六）流动管理 （七）交流与回避 （八）辞职、辞退及退休,第三节 政府人力资源管理的变革与发展趋势,一、国外政府人力资源管理的变革 二、中国政府人力资源管理的变革 三、政府人力资源管理的发展趋势,一、国外政府人力资源管理的变革,（一）政治中立原则的动摇 （二）弹性化的任用制度 （三) 谈判工资制和绩效工资制 （四）放松规制 （五）职位分类制度改革 （六）公务员考核制度改革 （七）重视政府人力资源的能力开发 （八）关注公务员的工作生活质量,二、中国政府人力资源管理的变革,中国政府人力资源管理改革实践的基本趋势也是借鉴市场化和当代人力资源管理的原理和技术

47、。改革内容主要包括以下几个方面： （一）政府雇员制 （二）竞争上岗和公开选拔领导干部 （三）绩效考核创新 （四）培育公共伦理 （五）重视人力资源开发,三、政府人力资源管理的发展趋势,（一）从战术性向战略性的政府人力资源管理转变 （二）从刚性向柔性的政府人力资源管理转变 （三）从封闭式向开放式的政府人力资源管理转变,复习与思考,1. 分析、理解人力资源的特点。 2. 比较分析人事管理与人力资源管理的差异。 3. 政府人力资源管理的目标是什么？ 4. 请列举公务员制度的特点。 5. 列举中国公务员制度的主要内容。 6. 政府人力资源管理的主要流程是什么？ 7. 比较分析中西方政府人力资源管理变革的

48、主要内容。 8. 当代政府人力资源管理的发展趋势是什么？,第七讲 财务资源管理,第一节 理解政府财务资源管理 第二节 公共预算：政府财务资源管理的核心 第三节 政府财务报告与政府审计,重点问题,政府财务资源管理的重要性 政府财务资源管理的内容和特点 公共预算的重要性和原则 公共预算的基本模式和形式 政府财务报告的目标 政府审计的作用、内容和原则,第一节 理解政府财务资源管理,一、政府财务资源管理的重要性 二、政府财务资源管理的特点 三、政府财务资源管理的内容,一、政府财务资源管理的重要性,财务资源（financial resources）是政府资源管理的重要内容。没有财务资源，政府的使命和目标

49、就无法达成，低效的财务资源管理也无法实现有限资源的优化配置。具体体现： 政府公共管理迅速发展促使政府财务资源管理越发重要。 政府财务资源管理的性质直接决定了政府财务资源管理的重要性。 “新公共管理”背景下更加凸显新公共财务管理重要性。 政府财务资源管理是实现良治的重要工具,二、政府财务资源管理的特点,政府是国家职能的承担者，政府履行各项职能、完成各项工作任务，必须有国家财政的支持，由国家财政拨付经费。这决定了政府财务资源管理具有以下特点： 政策性强。 以预算管理为核心。 经费来源的无偿性。 涉及面广。,三、政府财务资源管理的内容,（一）预算管理 （二）收入管理 （三）支出管理 （四）资产管理 （五）负债管理 （六）投资管理 （七）净资产管理 （八）财务报告管理 （九）财务分析 （十）财务监督 以上政府组织的财务资源管理的内容中，预算管理是中心，收支管理是基础，财务分析是手段，财务监督是保证。,第二节 公共预算：政府财务资源管理的核心,一、公共预算概述及一般理论 二、公共预算过程中的政治 三、公共预算方法 四、中国的公