行政立法抽象行政行为课件.ppt

1、第五章第五章 行政立法（抽象行政行为）行政立法（抽象行政行为）第一节第一节 行政立法行为行政立法行为 第二节第二节 行政规范性文件行政规范性文件 抽象行政行为的涵义抽象行政行为的涵义 抽象行政行为是指行政机关针对未来发抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项制定和发布普遍性行为生的不特定事项制定和发布普遍性行为规范的行为，其形式包括行政法规及规规范的行为，其形式包括行政法规及规章以及行政机关依法作出的具有普遍约章以及行政机关依法作出的具有普遍约束力的决定和命令等。束力的决定和命令等。抽象行政行为形式抽象行政行为形式（一）行政法规；（一）行政法规；（二）行政规章；（二）行政规章；（三）行

2、政（三）行政公告、通告公告、通告；（四）行政规定和命令。（四）行政规定和命令。抽象行政行为抽象行政行为行政立法行政立法行政规范性文件行政规范性文件第一节第一节 行政立法行政立法一、含义与特征一、含义与特征（一）含义（一）含义 1动态意义动态意义 特定国家行政机关依照法律规定特定国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。规章的活动。2静态意义静态意义 上述立法活动所表现出来的结果上述立法活动所表现出来的结果形式，即行政法规、行政规章。形式，即行政法规、行政规章。3.教材支持的定义：行政立法是指享有行政立法权的国家行政机关依法定的权限和程序

3、，制定行政法规和行政规章的活动。主要包括以下特征：1行政立法的主体是特定的行政机关。2行政立法是行政机关制定普遍性行为规则的行为，其结果是出台行政法规和规章。3行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。4.法律规定立法法第五十六条规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。第五十七条行政法规由国务院组织起草。法律规定 立法法第七十一条：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限

4、范围内，制定规章。第七十三条：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章，可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。1、行政行为性质的体现：（1）行政立法的主体是行政机关（2）行政立法的内容主要是行政管理事项（3）行政立法的目的是履行行政职能 2、行政立法性质的体现：（1）行政立法是行政机关以国家名义制定法律规范的行为（2）行政立法所制定的规范具有国家强制力（3）行政立法是严格按照法定程序进行的 比较行政立法和权力机关立法的区别：教

5、材比较行政立法和权力机关立法的区别：教材84页页 我国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党是我们国家的领导核心，这些因素决定我国的立法体制必须从我国的实际出发，合理地划分权力机关与行政机关的立法权限。（1）立法主体不同（2）调整对象不同 (3)所立之法的地位不同 (4)立法程序不同（5）外在形式不同 最近几年国务院制定的行政法规一览最近几年国务院制定的行政法规一览 2009年国务院共制定行政法规22件。流动人口计划生育工作条例全民健身条例保安服务管理条例彩票管理条例废弃电器电子产品回收处理管理条例防治船舶污染海洋环境管理条

6、例规划环境影响评价条例放射性物品运输安全监督管理条例基础测绘条例抗旱条例等。2011年国务院共制定行政法规26件。公路安全保护条例个体工商户条例退役士兵安置条例饲料和饲料添加剂管理条例放射性废物安全管理条例等。2012最新的行政法规：拘留所条例最新部门规章举例：最新部门规章举例：中华人民共和国交通运输部令2011 年 第 13 号出租汽车驾驶员从业资格管理规定已于2011年12月8日经第12次部务会议通过，现予公布，自2012年4月1日起施行。部长 李盛霖二一一年十二月二十六日 最新部门规章举例：最新部门规章举例：国家知识产权局令 第六十三号专利标识标注办法已经局务会议审议通过，现予公布，自2

7、012年5月1日起施行。局长 田力普 二一二年三月八日专利标识标注办法第一条为了规范专利标识的标注方式，维护正常的市场经济秩序，根据中华人民共和国专利法（以下简称专利法）和中华人民共和国专利法实施细则的有关规定，制定本办法。第二条标注专利标识的，应当按照本办法予以标注。最新部门规章举例：最新部门规章举例：中华人民共和国人力资源和社会保障部令 第17号企业劳动争议协商调解规定已经人力资源和社会保障部第76次部务会审议通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。部长 尹蔚民二一一年十一月三十日企业劳动争议协商调解规定第一章总则第一条为规范企业劳动争议协商、调解行为，促进劳动关系和谐稳定，根据中华人

8、民共和国劳动争议调解仲裁法，制定本规定。第二条企业劳动争议协商、调解，适用本规定。地方规章举例：地方规章举例：合肥市物业管理若干规定合肥市物业管理若干规定已经2011年11月14日市人民政府第90次常务会议审议通过，现予公布，自2012年2月1日起施行。代市长张庆军 二一一年十二月八日地方规章举例：地方规章举例：上海市人民政府令第79号上海市人民政府关于修改的决定已经2011年12月26日市政府第131次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。市长 韩正二一一年十二月二十八日（三）、（三）、行政立法的分类行政立法的分类 1、职权立法与授权立法、职权立法与授权立法 2、中央行政立法与地方行政立

9、法、中央行政立法与地方行政立法 3、执行性立法与创制性立法、执行性立法与创制性立法实施条例、实施细实施条例、实施细则、实施办法，目则、实施办法，目的在于执行的在于执行填补法律法规的填补法律法规的空白或变通规定空白或变通规定，为实现行政职，为实现行政职能能所谓职权立法，即行政机关直接依据所谓职权立法，即行政机关直接依据宪法和有关组织法的规定，享有行政立法宪法和有关组织法的规定，享有行政立法权，并不需要立法机关的授权。权，并不需要立法机关的授权。所谓授权立法，指依据特定法律、法所谓授权立法，指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机构或上级国家规授权或者依据国家权力机构或上级国家行政机关通过专门决

10、议的授权，制定规范行政机关通过专门决议的授权，制定规范性法律文件的行为。性法律文件的行为。立法法第九条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第五十六条 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。二行政立法主体 我国行政机关的设立层级 中央政府 部委 省、自治区、直辖市 厅、局 市

11、级、自治州 局、处 县、县级市 科局 乡、镇级 二行政立法主体 两类特殊的行政机关两类特殊的行政机关 A派出机关派出机关 行政公署行政公署 区公所区公所 街道办事处街道办事处 B派出机构派出机构 公安派出所公安派出所 税务所等等税务所等等二行政立法主体 根据根据立法法立法法的规定，可以行政立法的主体有：的规定，可以行政立法的主体有：1、国务院、国务院 2、国务院组成部门、国务院组成部门 国务院各部委国务院各部委 中国人民银行和审计署中国人民银行和审计署 3、国务院直属机构、国务院直属机构 4、省、自治区、直辖市人民政府、省、自治区、直辖市人民政府 5、较大市的人民政府、较大市的人民政府 省政府

12、所在地的市人民政府省政府所在地的市人民政府 经济特区所在地的市人民政府经济特区所在地的市人民政府 经国务院批准较大市人民政府经国务院批准较大市人民政府记忆：地方立法结构是记忆：地方立法结构是“1+3的结构的结构”“1”是省一级的政府能够制定省级规章;“3”个市级(市规章)有：省会市省会市(包括省、自治区的首府)、特区市特区市(经济特区所在地的市四个：深圳、珠海、汕头、厦门)、国批国批市市(国务院批准的较大的市18个)。中国政府网中国政府网2008年月日公布了年月日公布了国务院关于机国务院关于机构设置的通知构设置的通知，根据通知内容国务院部委设置如，根据通知内容国务院部委设置如下：下：中华人民共

13、和国外交部中华人民共和国外交部 中华人民共和国国防部中华人民共和国国防部 中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国教中华人民共和国教育部育部 中华人民共和国科学技术部中华人民共和国科学技术部 中华人民共和国工业和中华人民共和国工业和信息化部信息化部 中华人民共和国国家民族事务委员会中华人民共和国国家民族事务委员会 中华人民中华人民共和国公安部共和国公安部 中华人民共和国国家安部中华人民共和国国家安部 中华人民共和国中华人民共和国监察部监察部 中华人民共和国民政部中华人民共和国民政部 中华人民共和国司法部中华人民共和国司法部 中华人民共和国财政部中华人

14、民共和国财政部 中华人民共和国人力资源和社会保中华人民共和国人力资源和社会保障部障部 中华人民共和国国土资源部中华人民共和国国土资源部 中华人民共和国环境保中华人民共和国环境保护部护部 中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国住房和城乡建设部 中华人民共和国中华人民共和国交通运输部交通运输部 中华人民共和国铁道部中华人民共和国铁道部 中华人民共和国水利部中华人民共和国水利部 中华人民共和国农业部中华人民共和国农业部 中华人民共和国商务部中华人民共和国商务部 中华人民共和国文化部中华人民共和国文化部 中华人民共和国卫生部中华人民共和国卫生部 中华人民共和国国家人口和计划生育委员会中华人民共和

15、国国家人口和计划生育委员会国务院直属机构国务院直属机构 中华人民共和国海关总署中华人民共和国海关总署 国家税务总局国家税务总局 国家工商行政管理总局国家工商行政管理总局 国家质量监督检验国家质量监督检验检疫总局检疫总局 国家广播电影电视总局国家广播电影电视总局 国家新闻出版总国家新闻出版总署（国家版权局）署（国家版权局）国家体育总局国家体育总局 国家安全生产监督管理总局国家安全生产监督管理总局 国家统计局国家统计局 国家林业局国家林业局 国家知识产权局国家知识产权局 国家旅游局国家旅游局 国家宗教事务局国家宗教事务局 “较大的市较大的市”是一个法律概念，是指除直辖市以外有是一个法律概念，是指除

16、直辖市以外有 立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院 特批的设区城市。特批的设区城市。我国的我国的“较大的市较大的市”有有49个，其中省会城市个，其中省会城市27个、个、经济特区城市经济特区城市4个、国务院批准的其它城市有个、国务院批准的其它城市有18个个。国务院先后国务院先后4次批准次批准19个城市为个城市为“较大的市较大的市”（其中重庆于（其中重庆于1997年年3月升格为直辖市）：月升格为直辖市）：1984年年10月批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、月批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆

17、共吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个个市；市；1988年年3月批准宁波市；月批准宁波市；1992年年7月批准淄博、邯郸、本溪市；月批准淄博、邯郸、本溪市；1993年年4月批准苏州、徐州市。月批准苏州、徐州市。“较大市”的意义。“较大的市”与其它城市的最大区别在于其享有地方立法权，可以制定一些适应地方经济发展的规范性文件，规范市场经济秩序，以此调节经济发展过程中的矛盾。名称（表现名称（表现形式）形式）立法权限立法权限效力等级效力等级行政法规行政法规条例、规定、办法1、宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项；2、最高权力机关授权的事项；3、执行具体法律规定的事项。低于宪法、法

18、律行政规章行政规章 规定、办法1、执行法律、行政法规、地方性法规、国务院的决定、命令等事项；2、属于本行政区域的具体行政管理事项。低于宪法、法律、法规三行政立法的原则行政立法的原则 1民主立法原则 2法制统一原则。3可操作性原则。4科学立法原则 四行政立法的程序 1行政法规的制定程序 2行政规章的制定程序。1行政法规的制定程序 立法法第五十七条 行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。第五十八条 行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。第五十九条 行政法规起草工作完成后，起草单

19、位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。第六十条 行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。第六十一条 行政法规由总理签署国务院令公布。第六十二条 行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。备案 2行政规章的制定程序 立法法第七十四条 国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。第七十五条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定

20、。第七十六条 部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。第七十七条 部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。四、行政立法程序四、行政立法程序 根据根据立法法立法法和和行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例、规章规章制定程序条例制定程序条例的规定，行政法规和行政规章的制定程序的规定，行政法规和行政规章的制定程序基本一致，具体如下：基本一致，具体如下：1

21、、立项与起草、立项与起草 2、征求意见、征求意见可采用座谈会、论证会、听证会可采用座谈会、论证会、听证会 3、审查、审查 4、通过（决定）、通过（决定）5、签署、签署 6、发布与备案、发布与备案审议通过审议通过签签 署署发发 布布备备 案案行政法规行政法规国务院常务会议总理国务院公报全国人大常委会部门规章部门规章部委常务会议部长或委员会主任国务院公报或全国范围内发行的报纸国务院省级政府省级政府规章规章政府常务会议或办公会议省长或自治区主席本级政府公报或本行政区域发行的报纸国务院和本级人大常委会市级政府市级政府规章规章政府常务会议或办公会议市长本级政府公报或本行政区域发行的报纸国务院、本级人大常

22、委会及省、自治区人大常委会和人民政府练习题n 3、下列属于行政立法程序的有（、下列属于行政立法程序的有（）n A、提案和起草、提案和起草 n B、审查、审查 n C、公布、公布 n D、备案、备案五、行政立法的效力行政立法的效力范围：行政立法的效力范围：行政立法的时间效力行政立法的时间效力 行政立法的空间效力。一般情况下，中央行政机关行政立法的空间效力。一般情况下，中央行政机关制定的行政法规或者行政规章，在全国范围内都有约束力；制定的行政法规或者行政规章，在全国范围内都有约束力；但地方规章仅在本行政区域内有效。但地方规章仅在本行政区域内有效。行政立法对人的效力。不同地域的规范性文件，对行政立法

23、对人的效力。不同地域的规范性文件，对人的效力也受到地域的限制。对事的效力。有些行政立法人的效力也受到地域的限制。对事的效力。有些行政立法并不是针对具体的人，而是针对具体的事进行的规范。并不是针对具体的人，而是针对具体的事进行的规范。六、对行政立法的监督六、对行政立法的监督权力机关的监督权力机关的监督行政监督行政监督司法监督司法监督行政法规行政法规全国人大常委会有权撤销撤销同宪法和法律相抵触的行政法规无无权行政规章行政规章地方人大常委会有权撤销撤销本级政府制定的不适当的规章1、国务院对不适当的行政规章予以改变或撤销改变或撤销2、省、自治区政府改变改变或撤销或撤销下一级政府不适当的规章参照参照规章

24、，有选择适用权行政规定行政规定（红头文（红头文件）件）各级权力机关有权撤撤销销行政机关违法和不适当的决定、命令和行政措施1、备案审查备案审查制度2、行政复议行政复议制度（间接附带审查）不直接审理，但对是否合法鉴别和判断“立法并不等于法律，法律的意义立法并不等于法律，法律的意义不在别处，而在生活之中不在别处，而在生活之中”案例.：1993年，北京市政府开始禁止燃放烟花爆竹。在北京之后，到2004年底，全国共有近300城市实施了“禁放”政策。然而，事实表明，这种禁放从来都是“禁而不止”，人们“没事偷着乐”的行动构成对政府规则的挑战和嘲讽。在禁赌、禁止浏览黄色网站等等领域，这种“执法困境”构成一个普

25、遍性的事实。思考问题：规则与事实如何一致？执法中的合作如何获得？第二节 行政规范性文件行政规范性文件 一、含义、特征 是指行政机关制定的除了行政法规、政府规章之外的对不特定人和事进行规范的法律文件。称呼有：“规范性文件”、“其他规范性文件”、“行政规定”、“行政命令”、“行政规范”、“红头文件”思考：目前“红头文件”在实际运用中存在的问题。行政规范性文件与具体行政行为的区别 行政规范性文件：抽象行政行为；其效力是普遍性的；可以反复适用的；一般是针对未来发生的事项。具体行政行为：其效力是一次性的；对特定的主体和事项发生法律效力；不可以反复适用；一般是针对过去发生的事实或现在的事实。二、其他规范性

26、文件的主要形式二、其他规范性文件的主要形式 1、行政决定、决议等、行政决定、决议等2、行政命令、指令、指示等、行政命令、指令、指示等3、布告、公告、通告、布告、公告、通告4、其它形式、其它形式 注意：大多数时候其不是一般行政行为的形式，而只是注意：大多数时候其不是一般行政行为的形式，而只是行政公文。行政公文。合肥出台房屋限购政策 市房产局代拟的关于促进房地产市场平稳健康发展的实施意见（共12条）3月，合肥市房地产管理局关于进一步做好房地产市场调控工作的通知三、其他规范性文件的效力三、其他规范性文件的效力其他行政规范性文件的效力低于法律、法规和规章，其他行政规范性文件的效力低于法律、法规和规章，

27、但它们同样也为人们设定了普遍遵守的行政规则，但它们同样也为人们设定了普遍遵守的行政规则，具有规范性和强制性。具有规范性和强制性。根据根据行政复议法行政复议法的规定，其他行政规范性文件的规定，其他行政规范性文件作为具体行政行为的行为依据而成为行政复议的间作为具体行政行为的行为依据而成为行政复议的间接审查对象。接审查对象。在行政诉讼中，合法有效的其他行政规范性文件可在行政诉讼中，合法有效的其他行政规范性文件可以在裁判文书中引用，以作为人民法院判决的理由。以在裁判文书中引用，以作为人民法院判决的理由。形形色色的问题“红头文件”人民日报2007年4月18日 投资万开车违法不罚投资万开车违法不罚为了吸引

28、投资，河南沁阳市年出台了个“红头文件”，其中规定，投资万以上或符合其他条件的外地客商可享受一系列优厚待遇。例如他们在本地开车违法不罚款、娱乐场所消费不受查、子女就学不审核等项优厚待遇。当地百姓习惯称这些规定为“超国民待遇”。年底，国务院法制办对此事进行调查，当地对这一做法进行了纠正。小学报名要持父母编制证小学报名要持父母编制证“为了响应上级严格控制班容量的要求”，年河北东光县文教局下发“红头文件”，要求该县办学条件最好的实验小学，将今年的招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，报名时必须出示父母一方的编制证原件及复印件、所在单位有局长核实签字的证明书，不符该条件者一律拒收。

29、河北省教育厅对此问题进行了查处，有关责任人受到了处理。形形色色的问题“红头文件”文件规定喝什么酒文件规定喝什么酒湖北汉川市政府办公室年发出了一纸“红头文件”，为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙（神）系列酒。该市一名乡镇干部算了笔账，要完成市政府办公室下达的两万多元“喝酒任务”，一年下来，除去法定休息日，镇政府平均每天要喝瓶酒。这个“红头文件”还规定完成任务的单位按奖励，未完成的则将遭通报批评。此文件后来被宣布废止。教师岗位教师岗位“明码标价明码标价”“本科万，专科起点本科万，专科万，中师万。”河北平乡县年出台了一份名为“关于公开招录中小学教师的实施方案”的文件。文件明确提出，被录取教

30、师需要在规定时间内，本着自愿原则，交纳万至万元不等的师资培训进修费，过期未办理交费手续者按自动放弃对待。练习：不定项选择题练习：不定项选择题1、以下关于行政立法表述正确的有（、以下关于行政立法表述正确的有（）A、行政立法是一种抽象行政行为，是针对不特定对象作、行政立法是一种抽象行政行为，是针对不特定对象作出的；出的；B、行政机关制定规章以下的规范性文件的行为也是行政、行政机关制定规章以下的规范性文件的行为也是行政立法行为；立法行为；C、行政立法的特征是准立法性；、行政立法的特征是准立法性；D、行政立法行为的表现形式是行政法规、规章和其他规、行政立法行为的表现形式是行政法规、规章和其他规范性文件

31、范性文件2、根据有关法律规定、根据有关法律规定,以下是规章的制定主体的有以下是规章的制定主体的有()A、国务院各部委、国务院各部委 B、中国人民银行、中国人民银行 C、审计署、审计署 D、国务院办公厅、国务院办公厅3、行政规章可以采用的名称有（、行政规章可以采用的名称有（）A、条例、条例 B、规定、规定 C、实施细则、实施细则 D、管理办、管理办法法4、下列属于抽象行政行为的有（、下列属于抽象行政行为的有（）A、某大桥桥头有一块牌子，上写、某大桥桥头有一块牌子，上写“6：0021：00，非，非机动车辆不得上桥机动车辆不得上桥”，落款为该市公安局，落款为该市公安局 B、某公安局对违反规定驾驶人力三轮车上大桥的人员处、某公安局对违反规定驾驶人力三轮车上大桥的人员处以以50元的罚款元的罚款 C、某劳动局规定其辖区内企业与员工间的劳动合同应报、某劳动局规定其辖区内企业与员工间的劳动合同应报经该局鉴证经该局鉴证 D、某劳动局对辖区内某企业与员工间的劳动合同予以鉴、某劳动局对辖区内某企业与员工间的劳动合同予以鉴证证 5、下列（、下列（）是行政立法主体）是行政立法主体 A、全国人大及其常委会、全国人大及其常委会 B、全国人大法律委员会、全国人大法律委员会 C、国务院及其各部委、国务院及其各部委 D、省级人民政府、省级人民政府