公共政策执行难的原因分析课件.ppt

1、 公共政策是政府依据特定时期的目公共政策是政府依据特定时期的目标标,在对社会公共利益进行选择、综合、在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准分配和落实的过程中所制定的行为准则。公共政策作为政府的一项行为准则。公共政策作为政府的一项行为准则，它必须在一定的时间内和一定的则，它必须在一定的时间内和一定的空间内保持它的稳定性和连续性，并空间内保持它的稳定性和连续性，并且得到有力地执行。但是在现实社会且得到有力地执行。但是在现实社会中，公共政策没有得到有效执行的现中，公共政策没有得到有效执行的现象却十分普遍。象却十分普遍。u公共政策主体的问题公共政策主体的问题u公共政策对象的问

2、题公共政策对象的问题u公共政策自身的问题公共政策自身的问题u公共政策环境以及资源的问题公共政策环境以及资源的问题u公共政策体制的问题公共政策体制的问题 案例案例1：2003年年7月，位于陕西省月，位于陕西省安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天之内连续发生了三起农民自杀事件。为之内连续发生了三起农民自杀事件。为什么在同一个村庄里短短几天之内会出什么在同一个村庄里短短几天之内会出现连续自杀？央视现连续自杀？央视新闻调查新闻调查的记者的记者前往陕西进行了调查采访。李立文在前往陕西进行了调查采访。李立文在7月月11日自杀后被抢救过来，据他讲自日自杀后被抢救过来，据他讲自

3、杀的原因是因为杀的原因是因为“退耕还林的地里退耕还林的地里栽了桑树，套种了黄豆和红薯，但是栽了桑树，套种了黄豆和红薯，但是工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、没有办法。没有办法。”原来，李立文家里的两亩四分地，原来，李立文家里的两亩四分地，都属于享受国家退耕还林政策补助的都属于享受国家退耕还林政策补助的地块。从地块。从1999年开始，按照国家改善年开始，按照国家改善大西北生态环境，防止水土流失，改大西北生态环境，防止水土流失，改善农民生活的善农民生活的方针，涌泉村实施了退耕还林计划。根方针，涌泉村实施了退耕还林计划。根据国家的政策，退耕还林的实施以政策据国家的政

4、策，退耕还林的实施以政策引导和农民自愿相结合为原则，对于退引导和农民自愿相结合为原则，对于退耕还林者国家按照核定的退耕还林实际耕还林者国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供粮食补面积，向土地承包经营权人提供粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费。目助、种苗造林补助费和生活补助费。目前，涌泉村有前，涌泉村有50%，总共，总共700多亩土地多亩土地进行了退耕还林。进行了退耕还林。按照国家按照国家退耕还林条例退耕还林条例规定，退耕规定，退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草，禁止林粮间作和破坏原有林植树种草，禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为

5、。草植被的行为。2003年年6月，旬阳县对月，旬阳县对全县全县28个乡镇的退耕还林工作进行了全个乡镇的退耕还林工作进行了全面检查。面检查。7月，桐木乡在县里尚未出台月，桐木乡在县里尚未出台核查整改方案的情况下，将涌泉村定为核查整改方案的情况下，将涌泉村定为全乡退耕还林核查整改的试点。全乡退耕还林核查整改的试点。计划派出工作组，在计划派出工作组，在7天之内天之内对涌泉村进行地毯式核查，对涌泉村进行地毯式核查，彻底解决存在的问题。同时彻底解决存在的问题。同时自行制定了凡在退耕还林地自行制定了凡在退耕还林地块中套种农作物块中套种农作物(含经济作物含经济作物)的，收回一年国家发放的粮的，收回一年国家发

6、放的粮食补助等规定。食补助等规定。一、公共政策主体自身存在的问题一、公共政策主体自身存在的问题 公共政策主体包括公共政策的制定公共政策主体包括公共政策的制定者和公共政策的执行者，有时两者合二者和公共政策的执行者，有时两者合二为一。现代社会是个复杂的社会，公共为一。现代社会是个复杂的社会，公共政策也是个复杂的产物，因此它需要一政策也是个复杂的产物，因此它需要一个科学化的过程。但是在现实公共政策个科学化的过程。但是在现实公共政策的制定中，公共政策制定者靠拍拍脑袋的制定中，公共政策制定者靠拍拍脑袋即做出决定的情况时有发生，即做出决定的情况时有发生，公共政策没有经过一个严密、科学的公共政策没有经过一个

7、严密、科学的论证过程，缺乏明显的科学和民主精论证过程，缺乏明显的科学和民主精神。所以，一项缺乏科学性和民主性神。所以，一项缺乏科学性和民主性的公共政策在执行中就会缺乏必要的的公共政策在执行中就会缺乏必要的底蕴，难以得到有力的执行。公共政底蕴，难以得到有力的执行。公共政策执行者的素质是公共政策得以有效策执行者的素质是公共政策得以有效执行的又一保障。但是现实中，公共执行的又一保障。但是现实中，公共政策执行者素质低下大有人在，尤其政策执行者素质低下大有人在，尤其体现在他们的文化素质和道德素质上。体现在他们的文化素质和道德素质上。此外，他们的思想观念还没有得到彻底此外，他们的思想观念还没有得到彻底的解

8、放，对公共政策的执行显得呆板，的解放，对公共政策的执行显得呆板，没有灵活、创新的精神。没有灵活、创新的精神。再者，中国五千年的历史造就了一再者，中国五千年的历史造就了一个人治的环境，而政策的灵活性决定了个人治的环境，而政策的灵活性决定了它比刚性的法律更能投合中国传统的人它比刚性的法律更能投合中国传统的人治文化。这也就导致了公共政策执行者治文化。这也就导致了公共政策执行者对公共政策资源的截留，对公共政策执对公共政策资源的截留，对公共政策执行的歪曲。行的歪曲。公共政策是公共政策主体针对公共政策是公共政策主体针对一个或几个社会问题而制定的一一个或几个社会问题而制定的一项行为准则，具有普遍性。所以项行

9、为准则，具有普遍性。所以一项公共政策的出台就会涉及到一项公共政策的出台就会涉及到多元利益群体的利益，是各方利多元利益群体的利益，是各方利益的整合，自然公共政策对象对益的整合，自然公共政策对象对这项公共政策就会有不同的反映这项公共政策就会有不同的反映:从政策那里得到好处的部分利益从政策那里得到好处的部分利益群体就会赞成这项政策群体就会赞成这项政策;既没得到既没得到好处也没受到损失的部分利益群好处也没受到损失的部分利益群体对此项政策的态度就不是十分体对此项政策的态度就不是十分明朗明朗;而利益受到这项政策损害的而利益受到这项政策损害的那部分利益群体就会旗帜鲜明地那部分利益群体就会旗帜鲜明地反对这项政

10、策，千方百计地阻挠反对这项政策，千方百计地阻挠这项政策的执行。这项政策的执行。由此可见，一项公共政策由此可见，一项公共政策的出台就会在公共政策对象当的出台就会在公共政策对象当中引起不同的反应，引起不同中引起不同的反应，引起不同的争论。所有这些都明显地阻的争论。所有这些都明显地阻碍了公共政策的有效执行。正碍了公共政策的有效执行。正如陈庆云教授所言如陈庆云教授所言:“政策对象政策对象是直接大范围内的政策利益得是直接大范围内的政策利益得失者。失者。”公共政策对他们的作用，以及他公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期的效果，政策实施

11、能否获得预期的效果，要看政策执行者和政策对象互动要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。作用关系而定。二、公共政策对象存在的问题二、公共政策对象存在的问题 案例案例2：开始执行的：开始执行的“限塑令限塑令”实施两周年，然而两年过去了，实施两周年，然而两年过去了，“限塑令限塑令”仍然是一纸空文。仍然是一纸空文。有记者来到商品批发市场暗访，有记者来到商品批发市场暗访，市场正门左侧有一家店铺批发塑料袋。市场正门左侧有一家店铺批发塑料袋。“这样的便宜，一捆这样的便宜，一捆50个只要一块个只要一块五，才五，才3分钱一个。分钱一个。”摊主立刻从环保袋下面抽出一捆没有字的摊主立刻从环保袋下面抽出一捆没有字

12、的袋子，摊主称，这是防备有人来检查，其袋子，摊主称，这是防备有人来检查，其实实1角多钱一个的环保塑料袋卖得很少。角多钱一个的环保塑料袋卖得很少。最初出台最初出台“限塑令限塑令”时，各部门查得严，时，各部门查得严，免费的超薄塑料袋确实不见了，但随后查免费的超薄塑料袋确实不见了，但随后查处就松了下来。处就松了下来。“有一个摊位给顾客提供有一个摊位给顾客提供免免 费塑料袋，所有的摊位都得跟费塑料袋，所有的摊位都得跟着给，不然就没生意了。着给，不然就没生意了。”摊主王先生告摊主王先生告诉记者。诉记者。一名不愿透露姓名的工商管理人员告一名不愿透露姓名的工商管理人员告诉记者，限塑现在以工商和质检为主，诉记

13、者，限塑现在以工商和质检为主，但源头不禁，流通就难禁。但源头不禁，流通就难禁。而生产不合而生产不合格塑料袋的小厂大都很隐蔽，查处的难格塑料袋的小厂大都很隐蔽，查处的难度非常大。限塑令真正要执行，既要从度非常大。限塑令真正要执行，既要从流通领域查起，又要从生产领域查起，流通领域查起，又要从生产领域查起，市民也要主动拒绝使用违规塑料袋，只市民也要主动拒绝使用违规塑料袋，只有全社会的共同努力才能真正有全社会的共同努力才能真正“限塑限塑”。政策对象对政策执行的影响政策对象对政策执行的影响:1、政策对象对公共政策的不支、政策对象对公共政策的不支持持;2、如果对政策对象的思维方式、如果对政策对象的思维方式

14、和行为方式的调整与他们原来和行为方式的调整与他们原来的习惯差距较大，政策执行的的习惯差距较大，政策执行的难度就大。难度就大。在这种情况下，往往需要在这种情况下，往往需要“缩缩小小”对政策对象行为的调节量，对政策对象行为的调节量，或采取或采取“渐进渐进”的政策执行方的政策执行方式。式。三、公共政策本身的问题三、公共政策本身的问题 公共政策作为解决社公共政策作为解决社会问题的行为准则，必须会问题的行为准则，必须具有科学性和可行性。但具有科学性和可行性。但是现实中存在着如下的问是现实中存在着如下的问题题:第一，政策缺乏合理的目标。第一，政策缺乏合理的目标。一项公共政策必须具有明确而一项公共政策必须具

15、有明确而且合理的目标才会具有可行性。但且合理的目标才会具有可行性。但是现实中有些政策明显地脱离实际，是现实中有些政策明显地脱离实际，制定的目标很难以实现。制定的目标很难以实现。第二，政策缺乏明晰性。第二，政策缺乏明晰性。现实中有些政现实中有些政 策不明确，策不明确，模棱两可，执行起来就自然模棱两可，执行起来就自然十分困难。十分困难。第三，政策缺乏配套性。第三，政策缺乏配套性。一项公共政策要得到有一项公共政策要得到有效地执行，必须具有配套性。效地执行，必须具有配套性。四、公共政策环境与资源的问题四、公共政策环境与资源的问题 现在的行政环境是个复杂的环境、动现在的行政环境是个复杂的环境、动荡的环境

16、、多元文化的环境，给公共政荡的环境、多元文化的环境，给公共政策的执行带来了难度。因为一项公共政策的执行带来了难度。因为一项公共政策的出台总是需要经过一定的时间，总策的出台总是需要经过一定的时间，总是跟不上环境变化的速度，总是体现出是跟不上环境变化的速度，总是体现出一定的滞后性，所以执行起来总是显得一定的滞后性，所以执行起来总是显得与它周围的环境格格不入，难以形成一与它周围的环境格格不入，难以形成一个有机的系统，难以真正地落到实处。个有机的系统，难以真正地落到实处。此外，和平与发展是当今世界的主流，此外，和平与发展是当今世界的主流，但是局部的动荡乃至战争仍然不可避但是局部的动荡乃至战争仍然不可避

17、免，时有发生，这就给公共政策的制免，时有发生，这就给公共政策的制定和执行带来了一定的难度，使之具定和执行带来了一定的难度，使之具有不可预测性。有不可预测性。公共政策的执行是一个多因素综合公共政策的执行是一个多因素综合的结果，政策资源在其中发挥着重的结果，政策资源在其中发挥着重要的作用，但是在现实的公共政策要的作用，但是在现实的公共政策执行中，政策资源匾乏或不到位的执行中，政策资源匾乏或不到位的现象严重影响了它的执行。现象严重影响了它的执行。第一、人力资源。第一、人力资源。人是公共政策执行的决定因人是公共政策执行的决定因素，人力资源的开发利用是素，人力资源的开发利用是保证，但是现实中，对人力保证

18、，但是现实中，对人力资源的开发利用还远远没有资源的开发利用还远远没有达到所需要的水平。达到所需要的水平。第二，财力资源。第二，财力资源。我国还处于社会主义初级阶段，经济力量我国还处于社会主义初级阶段，经济力量还不强大，政策执行所需要的财力资源还还不强大，政策执行所需要的财力资源还是受到经济实力的约束。是受到经济实力的约束。第三，信息资源。第三，信息资源。虽然政府掌握着绝大部分信息资源，但是虽然政府掌握着绝大部分信息资源，但是由于种种原因，政策执行人员却不能充分由于种种原因，政策执行人员却不能充分享用这些资源，导致政策得不到有效执行。享用这些资源，导致政策得不到有效执行。五、体制方面的问题五、体

19、制方面的问题 造成公共政策难以执行还有一造成公共政策难以执行还有一个重要因素就是体制问题：个重要因素就是体制问题：第一，责任追究制度。第一，责任追究制度。在我国，责任追究制度还不十分在我国，责任追究制度还不十分健全，责任后果时常没有明确的健全，责任后果时常没有明确的人员来承担，或者部门之间相互人员来承担，或者部门之间相互推诱，以至于最后不了了之。推诱，以至于最后不了了之。有时即使有了明确的责任人，也有时即使有了明确的责任人，也没有很好的惩罚措施。没有很好的惩罚措施。第二，监督机制。第二，监督机制。在我国，监督机制不完善，监督在我国，监督机制不完善，监督力度不够，监督方式欠理想。人力度不够，监督

20、方式欠理想。人民代表大会没有充分的发挥它的民代表大会没有充分的发挥它的监督功能，党的纪检机关和政府监督功能，党的纪检机关和政府的监察机关由于体制上的依附关的监察机关由于体制上的依附关系也没能充分地发挥它系也没能充分地发挥它的监督作用，被称为的监督作用，被称为”第四权力第四权力”的媒体在我国发挥的监督作用也是的媒体在我国发挥的监督作用也是十分有限的。十分有限的。第三，沟通协调机制。第三，沟通协调机制。政策的执行是个系统工程，需要各政策的执行是个系统工程，需要各方面的沟通协调和配合。但是现实方面的沟通协调和配合。但是现实中，沟通协调的渠道十分不畅，各中，沟通协调的渠道十分不畅，各部门各自为政，相互冲突的现象时部门各自为政，相互冲突的现象时有发生。有发生。