1023570833PPP模式政策背景及运作模式和案例课件.ppt

1、PPP政策背景、运作模式及案例2015年11月目 录34一、一、PPPPPP的政策背景的政策背景5一、一、PPPPPP的政策背景的政策背景6一、一、PPPPPP的政策背景的政策背景n政策背景政策背景7n重要政策及重点重要政策及重点一、一、PPPPPP的政策背景的政策背景出台日期出台机构政策名称政策重点2014/9/23财政部财金201476号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义。二、积极稳妥做好项目示范工作：开展项目示范；完善项目支持政策。三、切实有效履行财政管理职能：着力提高财政管理能力；健全债务风险管理机制。四、加强组织和能力

2、建设：推动设立专门机构。2014/10/2国务院国发201443 号关于加强地方政府性债务管理的意见推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。2014/10/22财政部财预2014351号地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法第五条：地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展（PPP）模式的项目，要大力推广PPP 模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举

3、债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。第十一条：通过PPP 模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。第十三条：地方各级政府要全面统计锁定截至意见发文日（9月21日）的在建项目。在建项目要优先通过PPP 模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。8n重要政策及重点重要政策及重点一、一、PPPPPP的政策背景的政策背景出台日期出台机构政策名称政策重点2014/11/26国务院国发201460号国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见“国务院十一条”意在鼓励创新重点领域投融资机制，鼓励和发挥社会融资的重要作用，明确了政府投资的杠杆地位，单立一条鼓励推广PPP模式，在

4、PPP模式中提纲挈领的谈了运用PPP机制时的关键点，即强调要保护双方利益，充分考虑合同中可能涉及的政策法律风险旨在保护社会公众利益，健全退出机制也是为了解除公共资本的后顾之忧。2014/12/2发改委发改投资20142724 号关于开展政府和社会资本合作的指导意见开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。及时建立PPP项目库并积极推动实施。2014/12/4财政部财金2014112号关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知从项目采购程序的

5、竞争性、社会资本的真实性、运作方式的合理性、交易结构的适当性和财政承受能力的持续性择优确定了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、新能源汽车体育等多个领域。总投资规模约1800亿元。其中新建项目8 个，地方融资平台公司存量项目22个。2014/12/4财政部财金2014113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知推出政府和社会资本合作模式操作指南（试行），以保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。操作指南明确了社会资本，是指建立现代企业制度的境内外企业法人，不包括

6、本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。各级地方政府在推动PPP项目时需要设立政府和社会资本合作中心或专门机构。适合PPP模式的项目是投资规模大，需求长期稳定，价格调整机制灵活，市场化程度高的基础设施及公共服务项目。9一、一、PPPPPP的政策背景的政策背景n4343号文关于融资平台的转型方向号文关于融资平台的转型方向与政府脱钩转换为一般企业债务转化为一般企业债成为控股集团的子公司，按照作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作积极推广PPP模式清算退出地方融资平台转型10一、一、PPP PPP的政策背景的政策背景n4343号文关于地方政府举债融资机制号文关于地方政府举债融资机制11n

7、PPP模式的推进原因模式的推进原因nPPP 模式顺应改革方向，让市场主导资源配置。十八大三中全会提出模式顺应改革方向，让市场主导资源配置。十八大三中全会提出“全面深化改全面深化改革革”意见，首次定义了市场在资源配置中的意见，首次定义了市场在资源配置中的“决定性作用决定性作用”，对改革方向提出诸多要，对改革方向提出诸多要求；求；PPP 模式凭借其模式凭借其“公私合作公私合作”的特性充分契合国家深化改革时代的多项要求。的特性充分契合国家深化改革时代的多项要求。PPP满足满足“市场起决定性作用市场起决定性作用”要求：运用要求：运用PPP 模式，正是政府通过授予特许经营权模式，正是政府通过授予特许经营

8、权等方式引入私人资本，可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，有助于破除各种行政垄等方式引入私人资本，可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，有助于破除各种行政垄断，推进公断，推进公n共产品和服务的市场化配置。共产品和服务的市场化配置。n创新融资模式化解地方存量债务。据审计署创新融资模式化解地方存量债务。据审计署 2013 第第32号公告相关数据显示：截至号公告相关数据显示：截至2013 年年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿元，其中负有担保责任的万亿元，其中负有担保责任的债务约债务约2.7 万亿元，可能承担一定救助责任的债务约万亿元，可能承担一定救助责任的债务

9、约4.3万亿元。债务资金来源方面，万亿元。债务资金来源方面，主要为银行贷款、主要为银行贷款、BT 融资、发行债券三类，其中银行贷款比例最大，占比约融资、发行债券三类，其中银行贷款比例最大，占比约51%，BT融资与债券紧随其后，各占比融资与债券紧随其后，各占比11%。解决不断累积的地方债务问题，一直是政府。解决不断累积的地方债务问题，一直是政府近年的工作重点。若在地方融资平台存量项目中引入近年的工作重点。若在地方融资平台存量项目中引入PPP模式，不但可化解平台项模式，不但可化解平台项目短期现金流难以偿付银行到期巨额贷款的困境，还可积极促进存量基础设施项目目短期现金流难以偿付银行到期巨额贷款的困境

10、，还可积极促进存量基础设施项目的投资建设，对政府来说一举两得。的投资建设，对政府来说一举两得。2014年年10月底地方政府存量债务纳入预算管月底地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法理清理甄别办法351号文的发布，已预示政府下一步将在此方向有所作为。号文的发布，已预示政府下一步将在此方向有所作为。一、一、PPP PPP的政策背景的政策背景12PPP PPP 模式可化解城镇化融资困局。根据国务院研究发展中心的测算，到模式可化解城镇化融资困局。根据国务院研究发展中心的测算，到 2020 2020年，城镇年，城镇化率有望达到化率有望达到60%60%，相关的融资需求近，相关的融资需求近4242万亿元

11、，原来依赖财政、土地的投融资体制将万亿元，原来依赖财政、土地的投融资体制将难以支持如此庞大的融资金额。若在城镇化配套基础设施项目融资中引入难以支持如此庞大的融资金额。若在城镇化配套基础设施项目融资中引入PPP PPP 模式，将模式，将有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制。近期多部委连续发布政策有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制。近期多部委连续发布政策强调强调 PPP PPP的重要意义，提出的重要意义，提出“认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展（认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展（PPPPPP）模式的项目，要大力推广模式的项目，要大力推广PPP

12、PPP模式模式”，并出台实践性操作指南，可以看到政府力推，并出台实践性操作指南，可以看到政府力推PPP PPP 的决心和超强执行力。的决心和超强执行力。PPPPPP模式已被政府认定为解决未来城镇化融资需求的关键要素，模式已被政府认定为解决未来城镇化融资需求的关键要素，未来未来PPPPPP模式有望在基础设施领域全面铺开。模式有望在基础设施领域全面铺开。一、一、PPP PPP的政策背景的政策背景13PPP PPP 模式有利于拓展公共项目融资渠道。除提升公共项目建设和运营效率外，依靠外模式有利于拓展公共项目融资渠道。除提升公共项目建设和运营效率外，依靠外部融资，有效缓解政府部门公共财政支出压力是部融

13、资，有效缓解政府部门公共财政支出压力是PPPPPP模式被各国政府所广泛采用的另一模式被各国政府所广泛采用的另一重要原因。重要原因。美国政府为解决财政赤字问题，从美国政府为解决财政赤字问题，从19901990年到年到20102010年加大私营部门参与力度，使同期私年加大私营部门参与力度，使同期私营部门在基础设施工程中投资金额从不到营部门在基础设施工程中投资金额从不到3 3亿美元增加至亿美元增加至3030亿美元，并通过效率提升，亿美元，并通过效率提升，使单一项目成本约下降使单一项目成本约下降7%-10%7%-10%。虽然项目贷款是虽然项目贷款是PPPPPP项目私营部门最基本融资方式，但由于受到贷款

14、期限与项目投资项目私营部门最基本融资方式，但由于受到贷款期限与项目投资回报期不匹配、申请条件严格、利率较高等因素影响，回报期不匹配、申请条件严格、利率较高等因素影响，PPPPPP项目私营部门已开始凭借公项目私营部门已开始凭借公共项目稳定现金流及政府回购约定，通过产业投资基金、收益信托和资产证券化产品等共项目稳定现金流及政府回购约定，通过产业投资基金、收益信托和资产证券化产品等多渠道进行融资，预计未来项目贷款在多渠道进行融资，预计未来项目贷款在PPPPPP项目融资比重或将逐步下降。项目融资比重或将逐步下降。在在 PPP PPP 模式项目运作过程中，产业投资基金充当了部分私营部门角色，为公共项目寻

15、模式项目运作过程中，产业投资基金充当了部分私营部门角色，为公共项目寻找投资合伙人，对项目进行投资、建设和运营，利用政府信用，将私营资本引入公共建找投资合伙人，对项目进行投资、建设和运营，利用政府信用，将私营资本引入公共建设投资中，在大型制造业、能源、环保、交通基础设施建设等领域广泛应用。设投资中，在大型制造业、能源、环保、交通基础设施建设等领域广泛应用。由于由于PPP PPP 项目在特许经营期间有着较为稳定的投资回报和现金流，收益信托可根据具项目在特许经营期间有着较为稳定的投资回报和现金流，收益信托可根据具体情况设计特定产品，募集信托投资资金，解决私营部门融资需求。此外由于部分公共体情况设计特

16、定产品，募集信托投资资金，解决私营部门融资需求。此外由于部分公共项目有政府信用背书，信托募集成本或略低于银行综合信贷成本。项目有政府信用背书，信托募集成本或略低于银行综合信贷成本。资产证券化与收益信托类似，也是利用公共项目未来稳定现金回报，将基础收费证券资产证券化与收益信托类似，也是利用公共项目未来稳定现金回报，将基础收费证券化通过债权融资方式为化通过债权融资方式为PPPPPP项目提供建设运营资金。项目提供建设运营资金。引入私营部门后将使引入私营部门后将使PPP PPP 项目融资方式更为灵活多样化，有利于将社会各界资本合理项目融资方式更为灵活多样化，有利于将社会各界资本合理有效的引入公共项目建

17、设之中，为公共项目建设筹措稳定资金供给，支撑公共项目长期有效的引入公共项目建设之中，为公共项目建设筹措稳定资金供给，支撑公共项目长期发展。发展。一、一、PPP PPP的政策背景的政策背景1415n1.PPP(Public-Private-Partnership)1.PPP(Public-Private-Partnership)模式内涵及分类模式内涵及分类政府与社会资本为提高公共产品或服务，建立“全过程”合作关系，又称为“公私合作”。政府和社会资本组成特殊目的机构（SPV），针对特定项目，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营。等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目

18、移交给政府。PPP模式最早在英国诞生，应用领域十分广泛，既包括公路、铁路等经济基础设施项目，也包括医院、学校等社会基础设施项目。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式16二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式合作伙伴关系政府社会资本合同关系平等参与、公开透明政府部门政府委托的代理部门其他投资经营企业建筑企业其他基础设施和公共服务项目公众利益最大化通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报职责负责基础设施及公共服务价格和质量监管风险承担政策、法律和最低需求风险等职责承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作风险承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险n1.PPP(Pub

19、lic-Private-Partnership)1.PPP(Public-Private-Partnership)模式内涵及分类模式内涵及分类17n2.PPP2.PPP模式与传统模式的比较模式与传统模式的比较BOT即建设经营转让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。但从合作关系而言，BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作，PPP通过共同出资特殊目的公司，更强调政府与私企利益共享和风

20、险分担与BOT模式相比，PPP模式更强调合作、共赢，政府与私人企业需要共同参与到项目的融资、建设、运营、管理等全流程；而BOT将全部融资责任都转嫁于私人企业，运营期满后再将项目交回政府，政府在融资阶段几乎不承担任何责任，商业银行需独立承担信用风险二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式层面层面BOT 等传统模式等传统模式 PPP 模式模式 优势优势政府“整体外包”“全程合作”更好地了解项目发展情况基本不参与中后期工作更多的参与中后期工作确保企业回报率处于合理区间企业只参与项目建设和运营深度参与可研，立项等阶段更好的评估项目风险不参与规划，设计等前期工作对项目理解更加全面有助于提高项目成功率18

21、n3.PPP3.PPP的参与者的参与者u政府（政府机构或者政府指定的公司）：通常是政府（政府机构或者政府指定的公司）：通常是PPPPPP模式的主要发起人，通过给予模式的主要发起人，通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的项目资本金或者贷款担保作为项目建设、项目某些特许经营权和给予项目一定数额的项目资本金或者贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。政府是开发和融资安排的支持。政府是PPPPPP项目成功与否最关键的角色之一，政府对于项目成功与否最关键的角色之一，政府对于PPPPPP的的态度以及在态度以及在PPPPPP项目实施过程中给予的支持直接影响项目的成败，例如减免税收等等。项目实施过

22、程中给予的支持直接影响项目的成败，例如减免税收等等。u社会资本：社会资本也是社会资本：社会资本也是PPPPPP项目的发起人之一，和代表政府的股份投资机构合作项目的发起人之一，和代表政府的股份投资机构合作成立成立PPPPPP项目管理公司，投入的股本形成公司权益资本。通常，政府通过公开招标的项目管理公司，投入的股本形成公司权益资本。通常，政府通过公开招标的方式选择合适的私人投资者。在典型的方式选择合适的私人投资者。在典型的PPPPPP模式中，社会资本是项目的投资主体。与模式中，社会资本是项目的投资主体。与其他项目融资模式有所不同，在其他项目融资模式有所不同，在PPPPPP融资期间，社会资本在法律上

23、既不拥有项目，也融资期间，社会资本在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给项目投入一定数量的股金成为项目股东。不经营项目，而是通过给项目投入一定数量的股金成为项目股东。u金融机构。由于基础设施项目投资巨大，在金融机构。由于基础设施项目投资巨大，在PPPPPP项目的资金中，来自民间资本和政项目的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例通常较小，大部分资金来自于金融机构，且贷款期限较长。府的直接投资所占的比例通常较小，大部分资金来自于金融机构，且贷款期限较长。因此金融机构为因此金融机构为PPPPPP项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保。项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保。u项目承

24、建商。承包商是项目建设过程的主角，一般由项目公司通过公开招投标确定。项目承建商。承包商是项目建设过程的主角，一般由项目公司通过公开招投标确定。承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规划的期限保质保量的完成建承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规划的期限保质保量的完成建设任务。设任务。u项目运营商。运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护项目运营商。运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。管理经验和管理水平。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式19n3.PPP3.PPP的参与者的参与者nPPPPPP模式带来的机

25、遇：社会大众、政府、投资者的三赢。目前中国正面临经济增速模式带来的机遇：社会大众、政府、投资者的三赢。目前中国正面临经济增速下移、地方债务问题迫在眉睫，但新型城镇化建设又有巨大的基础设施需求。因此下移、地方债务问题迫在眉睫，但新型城镇化建设又有巨大的基础设施需求。因此PPPPPP模式提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式，成模式提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式，成功的功的PPPPPP项目既有效巩固和扩大基础设施的供给，提高公共服务质量，又为地方政项目既有效巩固和扩大基础设施的供给，提高公共服务质量，又为地方政府分担了风险和责任，同时也给社会资本

26、拓宽了投资领域。应该说成功规范的府分担了风险和责任，同时也给社会资本拓宽了投资领域。应该说成功规范的PPPPPP模式带来的是社会大众、政府、投资者的三赢局面。模式带来的是社会大众、政府、投资者的三赢局面。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式20n4.PPP4.PPP模式适用项目类型模式适用项目类型n关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（20142014）7676号）号）n 优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。n政府和社会资本合作模式操作指南（试行）政府和社会资本

27、合作模式操作指南（试行）n投资规模较大：城市供水、供暖、供气；投资规模较大：城市供水、供暖、供气；n需求长期稳定：污水和垃圾处理，地下综合管廊；需求长期稳定：污水和垃圾处理，地下综合管廊；n价格调整机制灵活：轨道交通；价格调整机制灵活：轨道交通；n市场化程度较高：保障性安居工程、医疗和养老服务设施等。市场化程度较高：保障性安居工程、医疗和养老服务设施等。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式21n4.PPP4.PPP模式适用项目类型模式适用项目类型uPPPPPP项目分为经营性、非经营性、准经营项目。经项目分为经营性、非经营性、准经营项目。经营性项目是使用者付费；非经营性项目是政府付费；营性项

28、目是使用者付费；非经营性项目是政府付费；准经营项目，是使用者付费不足以覆盖项目公司的投准经营项目，是使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本的，由政府给予一定的补贴。资运营成本的，由政府给予一定的补贴。u国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资指导意见明确三个投资领域：第三方治理、节水资指导意见明确三个投资领域：第三方治理、节水供水重大水利工程、常规与抽水蓄能水电站供水重大水利工程、常规与抽水蓄能水电站u发改委设立地方发改委设立地方PPPPPP项目库：市政处理（燃气、供项目库：市政处理（燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理），轨道交通（公电、供

29、水、供热、污水及垃圾处理），轨道交通（公路、铁路、机场、城市），公共服务（医疗、旅游、路、铁路、机场、城市），公共服务（医疗、旅游、教育培训、健康养老），水利、资源及环保。新建市教育培训、健康养老），水利、资源及环保。新建市政与新型城镇化试点优先考虑。政与新型城镇化试点优先考虑。u财政部列示财政部列示8 8个行业：交通、住建、环保、能源、个行业：交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身、文化设施教育、医疗、体育健身、文化设施二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式22n5.PPP5.PPP模式常见合同体系模式常见合同体系二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式23n6.PPP6.PPP模式

30、面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题n实际上，从上世纪实际上，从上世纪8080年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPPPPP在实践过程中有许多在实践过程中有许多不足，阻碍了不足，阻碍了PPPPPP模式的推广。其中政府信用风险是模式的推广。其中政府信用风险是PPPPPP模式面临的主要风险模式面临的主要风险二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式影响影响PPPPPP模式的主要风险因素模式

31、的主要风险因素24n6.PPP6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题n法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给有效性发生变化，给PPPPPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPPPPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取取BOTBOT模式融资建设，在合

32、同签订后颁布了国务院办公厅关于妥善处理现有保证外模式融资建设，在合同签订后颁布了国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。方投资固定回收项目有关问题的通知，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。n政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合

33、作方签订的合作经营廉江中法供合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的合作经营廉江中法供水有限公司合同中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少水有限公司合同中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于于6 6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2 2万立方米，合同难以执行。万立方米，合同难以执行。n政治影响因素大。政治影响因素大。PPPPPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水

34、厂由于成本上中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。如南京长江升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。如南京长江隧道项目建成后，市民反对收费呼声太强，政府计划调整收费计划，但中铁建不同意。隧道项目建成后，市民反对收费呼声太强，政府计划调整收费计划，但中铁建不同意。n而年票、年次票等收费方式等待听证，但该等方式均无法准确测算收益，违反了而年票、年次票等收费方式等待听证，但该等方式均无法准确测算收益，违反了PPP PPP 可测算原则。由于对收费事项谈判久拖未决，影响通车。因此，

35、可测算原则。由于对收费事项谈判久拖未决，影响通车。因此，20102010年年5 5月月2626日，南京日，南京市政府与中铁建集团签订协议，收购中铁建集团持有的市政府与中铁建集团签订协议，收购中铁建集团持有的80%80%隧道股份。隧道股份。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式25n6.PPP6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题n审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPPPPP项目审批程序项目审批程序过于复杂、决策周期长、成本高。项目批准后，难以根据市场变化对项目的

36、性质和规过于复杂、决策周期长、成本高。项目批准后，难以根据市场变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPPPPP模式的认模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。n项目收益无保障。一些项目收益无保障。一些PPPPPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五该项目形成实质性竞争，损害

37、其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些外，政府对一些PPPPPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。体规定。n配套设施不完善。一些配套设施不完善。一些PPPPPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有

38、些PPPPPP项目配套设施不完善，使生产经项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。营陷入困境。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式26n6.PPP6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题n项目时间过长，变数较多。由于项目时间过长，变数较多。由于PPPPPP模式签订合约都在模式签订合约都在1010年以上，年以上，1010年以上的合同属年以上的合同属于非完整性合同，变数较大，而且城镇化情况下，很多规划也会随之改变。例如于非完整性合同，变数较大，而且城镇化情况下，很多规划也会随之改变。例如19961996年国内首例引入民资进行基础设施建设项目年国内首

39、例引入民资进行基础设施建设项目泉州刺桐大桥项目后来也出现一些问泉州刺桐大桥项目后来也出现一些问题。题。19931993年，为解决晋江大桥拥堵问题，同时地方政府财政资金紧张，政府允许当地年，为解决晋江大桥拥堵问题，同时地方政府财政资金紧张，政府允许当地民营企业家陈庆元加入大桥建设，同时得到民营企业家陈庆元加入大桥建设，同时得到3030年的特许经营权。但随着城镇化的发展年的特许经营权。但随着城镇化的发展加快，地方政府又在晋江上开始建设其他大桥，免费通行的居多，因此刺桐大桥的资加快，地方政府又在晋江上开始建设其他大桥，免费通行的居多，因此刺桐大桥的资金回收受阻，没有达到预期效果。因此在没有形成规范合

40、同问题下，仅靠一届政府的金回收受阻，没有达到预期效果。因此在没有形成规范合同问题下，仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心，因此需要建立法律法规、政策文件和指导性文件将政府、承诺难以令私人部门放心，因此需要建立法律法规、政策文件和指导性文件将政府、社会资本的责任进行明确划分。社会资本的责任进行明确划分。n政府不属于具体项目操作，导致项目后期财政补贴缺口巨大，同样给地方政府财政政府不属于具体项目操作，导致项目后期财政补贴缺口巨大，同样给地方政府财政带来隐性压力。从国际通行做法来看，各国也将带来隐性压力。从国际通行做法来看，各国也将PPPPPP项目的政府承诺现值纳入预算管项目的政府承诺现值纳入预算管

41、理，例如秘鲁政府，理，例如秘鲁政府，PPPPPP项目财政补贴现值不得超过项目财政补贴现值不得超过GDP7%GDP7%，巴西要求，巴西要求PPPPPP项目补贴项目补贴作为偿债资金纳入预算，新西兰、澳大利亚等国定期统计包括作为偿债资金纳入预算，新西兰、澳大利亚等国定期统计包括PPPPPP在内的或有负债。在内的或有负债。n在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收

42、费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。二、二、PPPPPP的运作模式的运作模式27n7.PPP7.PPP模式急需建立保障机制模式急需建立保障机制n未来未来PPPPPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPPPPP模式的优势至关重要。模式的优势至关重要。PPPPPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPPPPP项目的关键

43、。成功推广项目的关键。成功推广PPPPPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。一个行之有效的保障机制。n制定法律、法规保障私人部门利益。公共服务项目通常前期投资额高，回报周期长，制定法律、法规保障私人部门利益。公共服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPPPPP模式难以有效推广

44、。通过立法模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。n完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。险，建立合理公平的风险分担机制。n协调好参与方利益。在协调好参与方利益。在PPPPPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部

45、门的利润进行调项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPPPPP项目获得利润较低时，政府根据合项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPPPPP项目中获得超额利润时，项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。政府可根据合同控制其利润水平。二、二、PPPPPP的运

46、作模式的运作模式2829n项目概况项目概况n重庆市红岩村桥隧重庆市红岩村桥隧PPPPPP项目由华融天泽与中建八局、中建六局共同组建投资人联合体项目由华融天泽与中建八局、中建六局共同组建投资人联合体参与项目招标并成功中标。华融天泽、中建六局、中建八局、重庆市城投联合成立项参与项目招标并成功中标。华融天泽、中建六局、中建八局、重庆市城投联合成立项目公司华融天泽基础设施发展有限公司，项目公司注册资本目公司华融天泽基础设施发展有限公司，项目公司注册资本1000010000万元，中建六局、中万元，中建六局、中建八局、重庆市城投各出资建八局、重庆市城投各出资500500万元，分别占比万元，分别占比5%5%

47、，华融天泽发起设立，华融天泽发起设立PPPPPP专项基金占专项基金占比比85%85%。n项目投资总额约项目投资总额约51-5651-56亿元，包括：征地拆迁费亿元，包括：征地拆迁费15.315.3亿元，工程建设费用亿元，工程建设费用30.330.3亿元，建亿元，建设期利息约设期利息约5.6-10.45.6-10.4亿元。亿元。n20152015年年3 3月月1818日，重庆市发改委正式批复同意了红岩村桥隧日，重庆市发改委正式批复同意了红岩村桥隧PPPPPP项目投融资方案项目投融资方案（渝发改投（渝发改投20152402015240号），其中明确了红岩村桥隧项目的投融资范围、号），其中明确了红岩

48、村桥隧项目的投融资范围、PPPPPP试点模式试点模式（影子通行费计价）、投资人引入等内容。（影子通行费计价）、投资人引入等内容。n20152015年年5 5月月8 8日，重庆市财政局关于红岩村桥隧日，重庆市财政局关于红岩村桥隧PPPPPP项目通行费纳入政府购买服务有项目通行费纳入政府购买服务有关情况说明的函（渝财建函关情况说明的函（渝财建函201525201525号）文件规定：号）文件规定：“为确保红岩村桥隧项目为确保红岩村桥隧项目PPPPPP模模式的顺利实施，市财政在红岩村大桥运营期内，按照式的顺利实施，市财政在红岩村大桥运营期内，按照PPPPPP融资方案的具体规定和项目融资方案的具体规定和

49、项目合同约定，安排财政资金向合同约定，安排财政资金向SPVSPV公司购买桥隧通行服务公司购买桥隧通行服务”。n20152015年年8 8月月2424日，重庆市人民政府发文关于授权华融天泽公司红岩村桥隧项目特许日，重庆市人民政府发文关于授权华融天泽公司红岩村桥隧项目特许经营权的批复（渝府经营权的批复（渝府201542201542号）。文件中明确了特许经营权范围、期限及重庆市政号）。文件中明确了特许经营权范围、期限及重庆市政府按照府按照“影子通行费影子通行费”方式向项目公司购买车辆通行服务。方式向项目公司购买车辆通行服务。三、三、PPPPPP案例一：重庆市红岩村桥隧案例一：重庆市红岩村桥隧PPPP

50、PP项目项目30三、三、PPPPPP案例一：重庆市红岩村桥隧案例一：重庆市红岩村桥隧PPPPPP项目项目n投融资结构投融资结构31三、三、PPPPPP案例二：案例二：BTBT项目应收账款受让项目应收账款受让 n项目概况项目概况n中国建筑股份有限公司（以下简称中国建筑股份有限公司（以下简称“中建股份中建股份”）与中国建筑第八工程局有限）与中国建筑第八工程局有限公司（以下简称公司（以下简称“中建八局中建八局”）联合体为广西体育中心工程施工总承包商，中）联合体为广西体育中心工程施工总承包商，中建八局与中建股份合资设立中建邕申，中建邕申公司组建项目公司南宁中建五建八局与中建股份合资设立中建邕申，中建邕