公共事业管理课件.ppt

1、第第2 2章章 公共事业管理主体公共事业管理主体 之公共事业组织之公共事业组织事业单位事业单位一定的企业一定的企业公共事业公共事业组织组织政府政府v公共事业管理主体示意图公共事业管理主体示意图主体主体社会团体社会团体民办非企业民办非企业单位单位2.1 2.1 公共事业组织公共事业组织v一、国家与社会的关系一、国家与社会的关系 v（一）国家、社会的基本内涵v 一般意义上，国家是指在一定领土范围内通过合法垄断暴力的使用权对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现强制性等级关系的总和。陈振明（厦大教授）v 一般所说的社会，是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的共同体。v 而国家与社会关系

2、思想中的社会，是一个特定的、与国家相对的概念，相对程度上是作为国家的对应物而存在的，是指在一个国家领土范围内的居民及其是指在一个国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和群体的非国家组织与关系的总和（civil societycivil society）。）。v 政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。（二）国家与社会关系的基本思想内涵v国家与社会的关系的讨论是西方政治学中的焦点之一。v四种关系模式：v“强国家弱社会”模式

3、 v“弱国家强社会”模式 v“强国家强社会”模式 v“弱国家弱社会”模式 v（三）市民社会（三）市民社会v1.市民社会理论的由来与发展v市民社会是“表示国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”，是指“当代社会秩序中的非政治领域”。布莱克维尔政治学百科全书v（1）古典市民社会理论v黑格尔的贡献v马克思的贡献v格奥尔格格奥尔格威廉威廉弗里德里希弗里德里希黑格尔黑格尔（Georg Wilhelm Friedrich HegelGeorg Wilhelm Friedrich Hegel，17701770年年8 8月月2727日日18311831年年1111月月1414日），日），德国近代客观唯心主义

4、哲学的代表、政德国近代客观唯心主义哲学的代表、政治哲学家，著有治哲学家，著有精神现象学精神现象学、哲哲学全书学全书、逻辑学逻辑学和和法哲学原理法哲学原理等等 。出生于今天德国西南部符腾堡州。出生于今天德国西南部符腾堡州首府斯图加特。首府斯图加特。1818岁时，他进入图宾根岁时，他进入图宾根大学（符腾堡州的一所新教神学院）学大学（符腾堡州的一所新教神学院）学习，在那里，他与荷尔德林、谢林成为习，在那里，他与荷尔德林、谢林成为朋友，同时，为斯宾诺莎、康德、卢梭朋友，同时，为斯宾诺莎、康德、卢梭等人的著作和法国大革命深深吸引。等人的著作和法国大革命深深吸引。18011801年，年，3030岁的黑格尔

5、任教于耶拿大学，岁的黑格尔任教于耶拿大学，直到直到18291829年，就任柏林大学校长。年，就任柏林大学校长。18311831年在德国柏林去世。年在德国柏林去世。v卡尔卡尔马克思马克思(1818年年5月月5日日1883年年3月月14日日)，马克，马克思主义的创始人，第一国际思主义的创始人，第一国际的组织者和领导者，全世界的组织者和领导者，全世界无产阶级和劳动人民的伟大无产阶级和劳动人民的伟大导师导师,被评为二十世纪影响世被评为二十世纪影响世界最深的人。他学识渊博，界最深的人。他学识渊博，精通哲学、历史、政治经济精通哲学、历史、政治经济学、数学。著有学、数学。著有黑格尔法黑格尔法哲学批判哲学批判

6、、论费尔巴论费尔巴哈哈、哥达纲领批判哥达纲领批判、资本论资本论等。等。v（2）当代市民社会理论v当代西方学者提出用“国家市场（经济）市民社会”的三分法来代替“国家市民社会”的二分法。v哈贝马斯：将黑格尔的“市民社会”分解为两个领域，即“狭义的市民社会”（经济领域）和“公共领域”，提出了一种三元分析框架，即“公共领域经济国家”模式。v哈贝马斯哈贝马斯(1929(1929 )德国哲学家，社会学家。德国哲学家，社会学家。19291929年年生于杜塞多夫，曾先后在哥廷根生于杜塞多夫，曾先后在哥廷根大学、苏黎世大学、波恩大学学大学、苏黎世大学、波恩大学学习哲学、心理学、历史学、经济习哲学、心理学、历史学

7、、经济学等，并获得哲学博士学位，博学等，并获得哲学博士学位，博士论文题为士论文题为论谢林思想中的矛论谢林思想中的矛盾盾。19611961年完成教授资格论文年完成教授资格论文公共领域的结构转型公共领域的结构转型，历任，历任海德堡大学教授、法兰克福大学海德堡大学教授、法兰克福大学教授、法兰克福大学社会研究所教授、法兰克福大学社会研究所所长以及德国马普协会生活世界所长以及德国马普协会生活世界研究所所长。研究所所长。19941994年荣休。年荣休。v2.中国市民社会的发展特点v相同点：v（1）都是从国家过度干预状态下趋于独立的v（2）都是市场经济作用的结果v（3）都代表着与政治、经济相对的市民生活领域

8、v不同点：v（1）不成熟，国家与社会关系不合理v（2）法制不完善v（四）第三部门（四）第三部门v这个概念是由美国学者这个概念是由美国学者列维特列维特最先使用。最先使用。v第三部门，介于国家和市场之间的非营利组织、非第三部门，介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织，如俱乐部、慈善组织、科研机构、工会政府组织，如俱乐部、慈善组织、科研机构、工会等。这是相对于公共部门（被国家授予公共权力，等。这是相对于公共部门（被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织）共事务，向全体社会成员提供法定服

9、务的政府组织）和私人部门（为私人所拥有，并以利润最大化为组和私人部门（为私人所拥有，并以利润最大化为组织目标，通过在市场上出售其产品或提供服务以求织目标，通过在市场上出售其产品或提供服务以求得利润的各类工商企业组织）而提出的概念得利润的各类工商企业组织）而提出的概念。v特征：特征：v一是组织性，也称正规性。一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等；v二是民间性，又称非政府性。二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由

10、政府官员控制的董事会领导；v三是非营利性。三是非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配；v四是自治性。四是自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理；v五是自愿性。五是自愿性。指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的；v六是非政治性。六是非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围；v 七是非宗教性。七是非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性

11、的宗教组织。v我国的第三部门划分不明确我国的第三部门划分不明确：v一是在民政部门登记注册的社会团体（包括基金会）；v二是在民政部门登记注册的民办非企业单位;v三是民间自下而上的草根组织；v四是在单位内部活动，不需要登记注册的社会组织；v五是广大农村的农民专业协会、农村合作社组织。2.2 公共事业组织的概念和特征v一、组织的概念与分类v1.组织的概念v2.组织的分类v（1）按组织目标分：公共组织、非公共组织；v（2）按组织的基本性质分：营利组织和非营利组织；v（3）按组织的活动内容和社会功能分：政治组织、经济组织和社会文化组织；v（4）按我国的分类管理分：机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企

12、业。二、公共事业组织的概念与分类二、公共事业组织的概念与分类v1.公共事业组织的概念v 依照一定的规则（有关政策、法规或内部章程），以独立、公正为原则，凭借自身特有的功能、资源为社会提供各种服务的公益性组织。v 公共事业组织这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）和民办非企业单位。后两者又称为民间组织。2.2.公共事业组织的分类公共事业组织的分类v（1 1）国际分类）国际分类v1）联合国国际标准产业分类体系（ISIC体系）v2）欧共体经济活动产业分类体系（NACE体系）v3）美国的免税团体分类体系（NTEE体系）v4）约翰.霍普金斯大学的非营利组织国际分类体系（IC

13、NPO体系）v（2）国内分类v1）按照市场中介组织与非中介组织分类v2）按照国民经济行业分类v3）按照非营利组织的工作性质、活动领域分类v4）按照机构成立程序、业务性质等因素分为：事业类、企业类、公务类v5）从经费来源来看，分为：自给自足型、部分收费型、无偿提供型v3.3.公共事业组织的特征公共事业组织的特征v1）组织性v2）非政府性v3）非营利性v4）公益性v5）志愿性v6）灵活性2.3 2.3 公共事业组织的具体形式公共事业组织的具体形式v一、事业单位一、事业单位v二、社会团体二、社会团体v三、民办非企业单位三、民办非企业单位一、事业单位及事业单位管理体制概述及事业单位管理体制概述v（一）

14、事业单位（一）事业单位v 1、规范性定义、规范性定义v 国家为了社会公益目的，由国家机关举国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。组织。1988年事业单位登记管理暂行条例2 2、事业单位的类别、事业单位的类别 v （1 1）教育事业单位教育事业单位 v （2 2）卫生事业单位卫生事业单位 v （3 3）农业事业单位农业事业单位 v （4 4）科技事业单位科技事业单位 v （5 5）文化事业单位文化事业单位 v （6 6）体育事业单位体育事业单位

15、v （7 7）城市公用事业单位城市公用事业单位 v （8 8）交通事业单位交通事业单位 v（9）社会福利事业单位 v（10）机关后勤服务事业单位 v（11）社会中介事业单位 v 此外，还有气象、环境保护、质量技术此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检监督检 测、知识产权保护以及银行监管、证测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。管单位。v3.主要特性：主要特性：v 服务性、公益性、实体性、公有性服务性、公益性、实体性、公有性（二）事业单位管理体制（二）事业单位管理体制v1、基本内涵、基本内涵v 事业单位管理体制，是为

16、了有效地对事事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的有关政府对事业单位进行管理的各种制度和各种制度和行为规范行为规范的总和。的总和。2、特点、特点v特点表现为以下三方面：v 其一、政府办事业其一、政府办事业，即事业单位主要由各级，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；政府及其工作部门直接举办；v 其二、政府管事业其二、政府管事业，即事业单位

17、的管理和经，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制；营活动均由其主管的政府直接控制；v 其三、政府养事业其三、政府养事业，即经费开支均由国家财，即经费开支均由国家财政拨付。政拨付。3.存在的问题v（1）事业单位本身存在的问题 v 1）事业单位经费支出大，人头费比例高，事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重；使国家财政负担十分沉重；v 2）社会效益不高，官僚作风严重；）社会效益不高，官僚作风严重；v 3）与经济建设结合不紧密；）与经济建设结合不紧密；v 4）内部机制不活）内部机制不活。v石狮市机构膨胀对比表石狮市机构膨胀对比表 党委系列党委系列政府系列政府系列事业单

18、位事业单位19881988年建年建市时市时市委办、常务市委办、常务工作部工作部市政府办公室、经济局、市政府办公室、经济局、国土建设局、教科文卫局、国土建设局、教科文卫局、侨台外事局、内务局、人侨台外事局、内务局、人事监察局、财政局、税务事监察局、财政局、税务局、工商行政管理局、公局、工商行政管理局、公安局安局236个单位、1421人 20042004年年办公室、纪委、办公室、纪委、组织部、宣传组织部、宣传部、统战部、部、统战部、政法委、机构政法委、机构编制办、直属编制办、直属机关工委机关工委市府办、人事劳动和社会保障市府办、人事劳动和社会保障局、民政局、审计局、国土规局、民政局、审计局、国土规

19、划建设局、环境保护局、侨台划建设局、环境保护局、侨台外事局、公安局、司法局、交外事局、公安局、司法局、交通局、经济局、对外贸易经济通局、经济局、对外贸易经济合作局、财政局、科技文体旅合作局、财政局、科技文体旅游局、教育局、卫生局、计划游局、教育局、卫生局、计划生育局，监察局生育局，监察局 264个单位、5747人 v（2）事业单位管理体制存在的问题）事业单位管理体制存在的问题 v1 1）投资主体单一）投资主体单一 ;v2 2）布局结构不合理）布局结构不合理 ;v3 3）政事不分的格局没有打破，管理手段不）政事不分的格局没有打破，管理手段不 适应适应.4、事业单位改革、事业单位改革v（1）目标定

20、位）目标定位 v第一，事业单位的社会化。第一，事业单位的社会化。v事业单位的社会化有两层基本含义事业单位的社会化有两层基本含义:其一，社会事业社会办；其一，社会事业社会办；其二，资源配置和服务的社会化。其二，资源配置和服务的社会化。v 第二，事业单位运行的法制化和民主化。第二，事业单位运行的法制化和民主化。（2）基本原则）基本原则政事分开政事分开v所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要

21、根据中央有关取消单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在这一基础取消现行事业单位的行政级别。在这一基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。管理方式及手段分开工作。v其一，职责分开。其一，职责分开。职责分开的主要内容，是职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况由事业单位承担指原来在政事一体化的情况由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服而

22、原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。务性的工作，则可以交给事业单位去完成。v其二，管理方式及手段的分开。其二，管理方式及手段的分开。主要是政府主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。运行上，由事业单位自己管理。(3)分类改革分类改革v在以在以政事分开政事分开为

23、基本原则进行事业单位改革，为基本原则进行事业单位改革，要对不同特点的事业单位采取不同的措施，进要对不同特点的事业单位采取不同的措施，进行行分类改革分类改革:v 第一第一,具有非政府公共机构性质的事业单位。具有非政府公共机构性质的事业单位。这类事业单位在解除与政府行政管理机关这类事业单位在解除与政府行政管理机关的直接隶属关系的同时，政府应通过立法，一的直接隶属关系的同时，政府应通过立法，一方面进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐方面进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐步加大公共财政对其的扶持力度，另一方面进步加大公共财政对其的扶持力度，另一方面进行必要的行政监督。行必要的行政监督。v第二，具有一

24、定经济效益的公益性事业单位。第二，具有一定经济效益的公益性事业单位。对这一类事业单位，政府仍需通过差额拨对这一类事业单位，政府仍需通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。同时，应通过相当法律进行非营利公共组织同时，应通过相当法律进行非营利公共组织的严格管理，避免其由公益性变为营利性，的严格管理，避免其由公益性变为营利性，改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。v第三、具有生产经营性和能力的事业单位。第三、具有生产经营性和能力的事业单位。对这些事业单位总体上应使其企业化，对这些事业单位总体上应使其企业化，让

25、其自收自支。但总体上仍需将其纳入公共让其自收自支。但总体上仍需将其纳入公共事业管理的范围事业管理的范围,必要时还需给予适当的财政必要时还需给予适当的财政补贴或政策支持补贴或政策支持。二、社会团体二、社会团体v（一）含义（一）含义v凡名称具有凡名称具有“协会、学会、联合会、研究会、协会、学会、联合会、研究会、基金会、促进会、商会等基金会、促进会、商会等”组织都属于社会组织都属于社会团体。团体。1989年社会团体登记管理条例v“社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织性社会组织

26、”1998年（二）分类（二）分类v1.团体与其服务对象的关系：团体与其服务对象的关系：公益性和互益公益性和互益性性v2.社团成员的地域分布：社团成员的地域分布：全国性和地方性全国性和地方性v3.社团与政府的关系：社团与政府的关系：官办、半官办和民办官办、半官办和民办v4.社团的职能：社团的职能：政治性、经济性和社会性政治性、经济性和社会性v5.社团的性质和任务：社团的性质和任务：学术性、行业性、专学术性、行业性、专业性和联合性业性和联合性（三）社团内部制度建设（三）社团内部制度建设v1.制定章程制定章程v包括：名称；名称；宗旨、业务范围和活动地域；宗旨、业务范围和活动地域；会员资格及其权利、义

27、务；会员资格及其权利、义务；民主的组织管理民主的组织管理制度，执行机构产生程序；制度，执行机构产生程序；法定代表人的条法定代表人的条件和产生、罢免程序；件和产生、罢免程序；资产管理和使用原则；资产管理和使用原则；章程的修改程序；章程的修改程序；终止程序和终止后资产的终止程序和终止后资产的处理；处理；应当由章程规定的其他事项等等应当由章程规定的其他事项等等。2.2.建立组织机构建立组织机构v包括：包括：会员大会（或会员代表大会）、理事会员大会（或会员代表大会）、理事会（或常务理事会）、法定代表人和秘书长会（或常务理事会）、法定代表人和秘书长3.3.社团分支机构、代表机构的设置社团分支机构、代表机

28、构的设置4.财务制度：财务制度：经费来源和财产使用原则经费来源和财产使用原则5.5.奖惩制度奖惩制度三、民办非企业单位三、民办非企业单位v（一）含义v所谓民办非企业单位是指企业事业单位、社所谓民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位不得设立分动的社会组织。民办非企业单位不得设立分支机构。支机构。19981998年年民办非企业单位登记管理暂行民办非企业单位登记管理暂行条例条例（二）类型划分（二）类型划分v1.按照实体类型划分

29、v（1）法人型民办非企业单位）法人型民办非企业单位v（2）合伙型民办非企业单位）合伙型民办非企业单位v（3）个体型民办非企业单位）个体型民办非企业单位v2.2.按照分布的领域来划分按照分布的领域来划分v（1）教育事业领域）教育事业领域v（2）卫生事业领域）卫生事业领域v（3）文化事业领域）文化事业领域v（4）科技事业领域）科技事业领域v（5）体育事业领域）体育事业领域v（6）劳动事业领域）劳动事业领域v（7）民办事业领域）民办事业领域v（8）社会中介服务业）社会中介服务业v（9）法律服务事业领域）法律服务事业领域（三）成立（三）成立v1.条件条件v（1）经业务主管单位审查同意v（2）有规范的名

30、称、必要的组织机构v（3）有与其业务活动相适应的从业人员v（4）有与其活动相适应的合法财产v（5）有必要的场所2.程序程序v（1 1）向业务主管单位提出申请）向业务主管单位提出申请v（2 2）向登记管理机关申请登记）向登记管理机关申请登记v在巴黎，公共场合在巴黎，公共场合有中文的地方并不有中文的地方并不多，但去过巴黎圣多，但去过巴黎圣母院的中国人都会母院的中国人都会看到这句中文告示；看到这句中文告示；据说，这是示意给据说，这是示意给咱们爱在公共场合咱们爱在公共场合热闹热闹的中国人的中国人看的，而其他国家看的，而其他国家包括法国的游客并包括法国的游客并没有这种没有这种礼遇礼遇。v去过泰国皇宫的人去过泰国皇宫的人都知道，这是专门都知道，这是专门提示给便后不冲水提示给便后不冲水的中国人的，而其的中国人的，而其它国家的人却没有它国家的人却没有这种这种待遇待遇。v美国人的环保意识很美国人的环保意识很到家，在珍珠港景区，到家，在珍珠港景区，与园林互为一体的垃与园林互为一体的垃圾桶很难被发现。为圾桶很难被发现。为此，美国人特意在垃此，美国人特意在垃圾桶前写下这样的中圾桶前写下这样的中文提示：垃圾桶在此。文提示：垃圾桶在此。这是专门提醒那些不这是专门提醒那些不能耐心找垃圾桶的中能耐心找垃圾桶的中国人的，而其它国家国人的，而其它国家的人却没有这样的的人却没有这样的待遇待遇。