审计发现问题定性、处理、处罚规范性初探.docx

1、审计发现问题定性、处理、处罚规范性初探在审计报告中要求规范审计发现问题定性、处理、处罚的依据标准是中华人民共和国国家审计准则第一百二十三条第一款第六项，即审计发现的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为和其他重要问题的事实、定性、处理处罚意见以及依据的法律法规和标准。审计发现问题定性、处理、处罚是法律性、政策性、程序性很强的审计工作，要严格遵循“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理合法、处罚适当”的二十字要求。审计定性就是确定审计所查明的违反财经法律法规规章规范性文件问题的性质，即确定审计所查明问题是违规、违纪、违法、违反政策还是犯罪问题。定性是处理、处罚的前提和依据。审计处理是指审计机

2、关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取的纠正措施，包括：责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入；责令限期退还违法所得；责令限期退还被侵占的国有资产；冲转或调整有关账目；依法采取其他处理措施。审计处罚是指审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取的行政处罚、法律制裁措施、拟移送处理等，包括：警告、通报批评；罚款；没收违法所得；依法进行的其他处罚。审计定性、处理、处罚是审计组在审计报告中向派出其进行审计的审计机关提出的，对其查明的被审计单位的违反财经法律法规规章政策问题进行定性、处理、处罚的建议，经过审计机关审定后，即成为审计机关依照审计权力做出的定性、处理、处罚决定，是审计机关

3、提出审计意见，作出审计决定的主要依据。它是审计报告中最能体现审计权威、最能发挥审计监督建设性作用的重要内容，也是最能展现审计人员专业能力，考验审计人员独立、客观、公正、廉洁职业道德的内容，还是被审计单位最为重视、最容易引发审计风险的内容。因此，审计组在审计报告中规范地进行定性和提出处理、处罚建议，有着十分重要的意义。审计人员必须以规范实施的审计及其结果为基础，以充分适当的证据、具体而明确的法律法规和真实的情节为依据，以独立、客观、公正、适当为原则，提出明确的定性、处理、处罚建议，即要明确说明审计所查明问题的性质，应当从轻或从重处理、处罚的具体情节，以及给予被审计单位或人员处理、处罚的具体方式及

4、处罚金额。要按照审计发现问题的严重性排序报告，每个问题都要按照事实陈述、定性依据及定性建议、处理处罚的法律法规依据、处理处罚建议的顺序进行报告。审计组的建议必须在法律法规规章规定的审计权限内，以建议的口气提出。审计机关审计报告中的审计定性、处理、处罚段，相应的每一项问题都要按照事实陈述、定性依据及定性意见决定、处理处罚的法律法规依据、处理处罚建议的顺序排列报告，并且在审计权力范围内的处理处罚应严格依法依规，采取实质的法律、行政手段和措施，不能失之于软、失之于宽，不能没有针对性，不能隔靴搔痒。当前基层审计机关在审计发现问题定性、处理、处罚方面主要存在以下问题：第一，定性、处理、处罚建议没有以规范

5、的、程序到位、实质的审计和充分、适当的证据为依据。如一些审计人员只查明了被审计单位存在长期挂账的其他应收款如应收职工欠款的事实，而没有审查内部欠款形成原因的合法性和长期未清欠的原因，例如是否存在补缴干部职工社会保险和拖欠干部职工工资的相互抵销问题等，就提出被审计单位存在没有及时结转坏账万元的问题，按照事业单位会计制度的要求，我们建议作调整有关账目处理的意见。认真分析，这样的定性、处理建议可能是错误的，一是事实和问题没有查清楚，二是即使问题查清楚、定性准确了，也不能笼统地以“按照事业单位会计制度的要求，我们建议作调整有关账目处理”来处理，这没有具体到行政规章的哪一条条文，没有如何调整哪些账目，没

6、有法律性，审计处理建议没有权威性、可操作性。第二，不恰当地表述从轻或免于处理、处罚的情节，缺乏对从重、从严处理、处罚的情节表述，违背审计的公正性原则。如部分审计人员在查明被审计单位有少交数十万元税款的情况时，仅以被审计单位能及时补交少交税款为由，提出免于处理、处罚的建议，这显然是违法、不公正的。实际上，少交数十万元税款是违法行为，应该受到中华人民共和国税收征收管理法第六十三条规定的处理处罚，负担行政责任，构成犯罪的，同时承担刑事责任。第三，没有具体、明确的法律法规规章作为提出定性、处理、处罚建议的依据。如一些审计人员在提出定性、处理、处罚建议时，使用根据某某法的有关规定语句就是没有说服力的，属

7、于隔靴搔痒式的定性、处理、处罚，没有指明审计发现问题违纪违规违法的实质，具体违反哪些或者哪条法律条文，是很不严肃和不负责任的。第四，定性错误，混淆问题的性质。如把贪污说成挪用，把挪用说成私自借贷，把挪用公款说成挪用资金，把偷税罪说成偷税行为，把截留说成没有及时下拨，把挤占挪用说成混淆资金渠道，把隐瞒收入建立小金库说成收入没有及时入账，把乱收费说成超额收费等等。这些存在把审计发现问题性质虚化、严重性弱化的现象，属于定性原则性错误，严重影响其后进行的审计发现问题处理处罚的合法合规性。第五，在审计组的审计报告中以意见或决定的口气作出定性、处理、处罚。提出审计意见或做出审计处理、处罚决定是审计机关的权

8、力，审计组在审计报告中只有提出建议的权力。如果在审计报告中以意见或决定的口气做出定性、处理、处罚，不仅有越权嫌疑，而且容易引起被审计单位人员的误解，给审计人员独立、客观、公正地进行审计增加难度。第六，越位越权提出减免处理、处罚决定或回避提出处罚建议意见。有的审计人员在审计报告中只写鉴于某某情况，决定不做处理或处罚，这种没有法律法规依据的处理或处罚建议，既不合法，也存在越权问题，是法律意识淡薄的体现，还可能是丧失审计独立性的表现。第七，引用失效或者废止、或者不适用的法律法规规章。有的法律法规规章已经废止、失效，仍引用；有的法律法规规章已经修改修订，仍引用旧的版本、法律条文。这些情况导致审计发现问

9、题定性、处理、处罚本质上没有法律依据或者错误定性、处理、处罚，甚至问题不存在和问题不能整改到位，隐藏巨大的审计风险，是诱发审计领域行政复议、行政诉讼的主要来源渠道。如何做到审计发现问题按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理合法、处罚适当”的二十字要求依法准确规范定性、处理、处罚呢？一是强化法律法规规章政策的学习。要求审计人员不仅要学习业务知识，还要认真深入学习最新的法律法规规章。要把学习有关审计项目法律法规规章政策作为审前调查研究、制定审计实施方案的重要环节、内容，作为审计组例会的常规性工作任务。二是强化工匠精神和精品意识。审计发现问题要查准查深查实查透查细，不能浅尝辄止，问题必须有适当充分

10、的审计证据支持证明，形成完整的证据链条和闭合，从事实到定性结论是唯一互相对应的，没有缝隙和其他的可能。做到用显微镜、探照灯查找问题，用刻度尺适用法律政策条文，用诗词推敲典故要求来撰写定性、处理、处罚建议意见，定性、处理、处罚建议意见要严、实、精、准、细，从而精益求精的提高审计报告质量。三是深刻领会运用法律法规规章。对审计发现问题，首先要确定是哪个部门法律规范、再来确定哪些法律条文规范，最后是不遗漏法律条文进行定性规制处理处罚。四是找准定位，准确处理。定性处理处罚不缺位、不错位、不越位。属于审计职权的，准确依法定性处理处罚，定性、处理、处罚引用的法律法规规章必须明确具体，要详细到法律全称（不能简

11、化，法律法规有不同版本的须适用被审计单位行为发生时的版本或者最新版本，即要注明何时生效、施行的法律法规规章；如果确需简化，须在适当位置注明某法律以下简称某法）、哪一个条文、条文针对被审计单位行为适用的重点具体内容（尽管不需要全文援引）；不属于审计职权的，查清问题事实，依法准确定性（标注涉嫌违反具体的法律法规规章、第多少条规定），援引相关法律条文，及时移送有权机关、主管部门依法处理处罚。五是准确运用“三个区分开来”。在审计报告中，在国家政策措施落实、财政资金使用效益、领导干部履行经济责任和自然资源资产离任、防范化解重大风险等审计中发现的问题要准确贯彻落实“三个区分开来”，这就要求审计人员在了解掌握和深入分析审计发现问题的来龙去脉、前因后果基础上，着重从“三个维度”进行考量：主观上看动机，是否出于公心、为了发展，有无谋取私利和违反法纪的主观故意；客观上看程序，是否坚持科学民主决策，是集体研究决定还是个人独断专行；总体上看结果，是否造成严重后果和社会影响，有无积极采取措施补救。同时要充分听取被审计单位和相关方面意见，全面、客观、辩证地看待问题、分析问题，实事求是、客观公正地进行问题定性、处理处罚、责任界定，审慎作出审计评价和结论。