学习解读2024年政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（讲义）.docx

1、政府采购合作创新采购方式管理暂行办法学习解读财政部印发政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（讲义） 为贯彻落实深化政府采购制度改革方案，完善政府采购支持科技创新制度，财政部制定了政府采购合作创新采购方式管理暂行办法(以下简称办法)，于2024年6月1日起正式施行。第一部分：办法的出台背景政府采购是支持应用技术创新的重要政策工具。近年来，政府采购在支持科技创新方面取得积极成效，但是以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理制度还没有建立。为落实改革方案要求，我们结合国内开展订购、首购的实践经验，借鉴国际上政府采购支持创新的主要做法，研究起草了

2、办法。第二部分：办法的主要内容办法分为总则，需求管理，订购程序，首购程序，研发合同管理，争议处理、监督检查和法律责任，附则等七章，共四十二条，主要规定了以下内容：（一）关于合作创新采购的定义和适用情形。办法规定，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的新产品、新技术（以下统称创新产品）的采购方式（第二条）。为规范稳妥推进合作创新采购方式，避免滥用，办法将合作创新采购的适用限定为三种情形，并规定了兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下制度接口（第三条）。（二）关于合作创新采购的两阶段程序。办法将合作创新采购分为订购和首

3、购两阶段进行规范：订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。订购分为创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收等环节。订购中，采购人组成谈判小组，邀请供应商参与创新概念交流，根据交流结果形成研发谈判文件，并向所有参与交流的供应商提供，供应商据此提交响应文件参与研发竞争谈判，采购人根据评审结果确定研发供应商，并与其签订研发合同。在研发不同阶段，采购人根据研发合同约定，组织谈判小组与研发供应商开展研发中期谈判，根据供应商研发情况支付研发成本补偿费用，对于研发供应商提交的最终定型的创新产品，采购人组织开展验收。（第三章）首购是指对于研发成功的创新产品，采购

4、人按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。创新产品通过验收后，采购人组织谈判小组按照研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品，并按研发合同约定的首购数量或者金额与其签订首购协议。采购人应当将首购产品信息在指定媒体上公布，其他采购人有需求的，可以按规定购买。财政部会同相关部门对首购产品中的重点产品制定采购需求标准，促进创新产品推广应用。（第四章）（三）关于合作创新采购的需求管理和合同管理。办法规定，采购人开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定最低研发目标和最高研发费用（第七条），并应拟定采购方案，按需求管理要求履行内部审查、核准程序后实施（第

5、十二条）。合作创新采购应当围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，应当保障内外资企业平等参与（第九条），并根据采购项目特点，预留一定份额专门面向中小企业，推动中小企业参与创新研发（第十条）。同时原则上明确了合作创新采购中产生的知识产权的归属问题（第十一条）。办法规定，研发合同期限包括创新产品研发、试制与试运行以及首购交付的期限，一般不超过两年，属于重大合作创新采购项目的不超过三年（第三十一条）。研发合同为成本补偿合同，对研发失败的研发供应商，支付其实际发生研发成本的一定比例作为补偿费用，且不超过研发合同约定的成本补偿金额；对创新产品通过验收的研发供应商，支

6、付其研发合同约定的全部成本补偿金额，通过建立风险共担的补偿机制鼓励供应商参与研发活动（第三十二条）。同时规定了研发合同终止的相关情形和法律责任（第三十四条）。（四）关于合作创新采购的争议处理、监督检查和法律责任。办法在政府采购法及其实施条例等上位法设定的规则框架内，进一步细化了对合作创新采购的争议处理、监督检查和法律责任要求。（第六章）第三部分：办法的八大亮点亮点一：新增一种全新的政府采购方式目前，政府采购的方式有七种，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购。这七种采购方式都只能用于采购市场上已经有的商业化销售的产品或标的（例如办公家具），或市场上暂时

7、没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的（例如新冠疫苗）。对于市场上没有商业化销售，因研发风险大、研发费用高供应商无意愿自主投入经费研发的产品或标的，目前的政府采购制度没有适用的采购方式。实际上，政府采购的一项重要职能就是要落实国家重大战略目标任务，通过政府采购促进科技创新，攻关仅靠市场机制不能攻克的关键技术和“卡脖子产品”，政府采购亟须一种能够满足这种特殊采购需求的采购方式。根据办法，采用合作创新采购方式采购时，采购人和供应商对特定标的进行合作研发，双方共担研发风险，采购人对供应商的研发费用进行部分补偿。研发成功的产品，采购人以首购的方式保证购买。合作创新采购方式

8、的设立，使得创新产品采购可以通过市场机制运行，同时为政府采购提供了新的采购方式选择。亮点二：合作创新采购方式的名称准确表述了其内涵合作创新采购方式名称的确定，历经多次变化。在2021年发布的中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）以及其后拟定的政府创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）中，合作创新采购方式的名称为“创新采购方式”，后又改为“创新合作采购方式”。不同的名称，其内涵大不相同。最早采用的“创新采购方式”，包含多种意思。如果把“创新”二字按照动词理解，意思是对政府采购方式的创新，“创新采购方式”本身并不是一种采购方式；如果将“创新”二字按照名词理解，“创新采购方式”既可以理解为一

9、种新创造的采购方式，也可以理解为“创造新产品的采购方式”。因此，“创新采购方式”的名称存在多种歧义。其后采用的“创新合作采购方式”的名称就清晰很多了，但是仍然不能准确反映这种采购方式的内涵。而“合作创新采购方式”可以准确反映这种采购方式的本意，“合作”是手段，“创新”是目的。“合作创新采购方式”就是采购人和供应商通过合作进行产品创新，研发出新的产品为创新产品，采购人按照双方约定的价格和条件对创新产品进行采购。亮点三：为采购人和供应商规避风险对于市场上已经有商业化销售的产品或标的，或者市场上暂时没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的，采购人可以通过市场竞争或协商谈判

10、与供应商直接签订采购合同进行采购，通过合同分配采购人和供应商的责任和风险。但是对于市场上没有商业化销售，需要为采购人专门研发且研发费用高、研发难度大的产品或标的，如果直接签订采购合同，采购人和供应商都会面临极大的风险。如果研发不成功，采购人不得不接受采购失败和采购落空的结果，耽误采购进度，还可能造成预付货款的损失；供应商则必须承担巨额研发费用的损失。为了降低采供双方的采购风险，办法中的合作创新采购方式将采购过程分为订购和首购两个阶段。订购是指采购人提出研发目标，与选定的研发供应商合作研发创新产品，采购人向研发供应商补偿部分研发费用，共担研发风险。首购是指采购人按照研发合同约定向选定的成交供应商

11、采购研发成功的创新产品。订购阶段采购人与研发供应商签订研发合同，首购阶段采购人与成交供应商签订首购协议，首购协议是研发合同的补充。制造创新产品的难点和风险主要在研发过程。合作创新采购中，采购人承担部分研发费用，采购人和供应商共担研发风险。如果研发失败，研发合同终止，采购人和供应商都可以及时止损，采购人可以重新采购；供应商研发费用的损失可以得到部分补偿，供应商的研发风险降低到可以承受的水平。如果研发成功，采购人与供应商签订首购协议，向供应商采购研发成功的创新产品，采购人的采购风险得以规避；研发成功的供应商除了仍可按照研发合同获得研发费用补偿外，还可以从创新产品的销售中获得利润，供应商参与研发有了

12、利益驱动。合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了可以接受的水平，为市场化采购创新产品提供了可行的路径。亮点四：合作创新采购方式实行公开采购和竞争采购办法规定，除了受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯一供应商处采购外，合作创新采购应公开进行，即采购人应发布采购公告，邀请不特定的供应商参加竞争。合作创新采购的特点决定了可供采购人选择的供应商数量不多。但是由于信息不对称以及供应商对核心技术的保密，采购人往往并不掌握市场上有能力参与研发的社会主体信息。而公开采购是信息不对称问题最有效的解决方法。采购人在政府采购信息发布

13、媒体上公开发布创新产品采购公告，为各类主体提供平等信息获取和参与竞争的机会。各类主体参与创新采购竞争，还可以发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，带动和促进科技创新。办法还规定，除只能从唯一供应商处采购以外，采购人应当通过竞争确定研发供应商。竞争是采购人择优选择研发供应商和首购产品供应商、确定公允的研发补偿费用和首购费用的最好手段。采购人应创造公平的竞争环境，为供应商提供平等的竞争条件，不得对供应商实行差别待遇和歧视待遇。亮点五：合作创新采购方式不限制供应商最少参与数量政府采购各种采购方式中，除了单一来源采购，都要求参加竞争的供应商数量应至少达到三家，否则采购人应重新采购或改变采购方式采

14、购。而对于合作创新采购方式，办法规定，采购人发布合作创新采购公告后提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家的，可以继续开展采购活动；只能从唯一供应商处采购的，采购人可以直接向该供应商发出合作创新采购邀请书。合作创新采购方式不再对供应商最少数量进行限制，这是从创新产品采购的特点考虑而做出的符合实际情况的安排。根据采购人“可以继续开展采购活动”和“可以直接向该供应商发出合作创新采购邀请书”的规定，采购人保留了在供应商不足三家时重新采购的权利。这样的制度安排既给采购人在供应商数量少但参加竞争的供应商可以满足研发要求时可以继续推进采购活动的权利，又给了采购人选择终止采购和重新采购的自由。这样的制度

15、安排可以最大限度的缩短合作创新采购所需的时间，提高采购效率。亮点六：科学设置采购程序，解决“低价抢标”顽疾在政府采购领域，因个别供应商恶意“低价抢标”而产生的“烂尾项目”，使得政府采购及其主体被社会广泛诟病。而对于创新采购这类标的难以量化、比较，履约周期长的采购项目，更容易出现个别供应商在研发谈判中“低价抢标”、研发合同签订后扯皮拖延的情况。合作创新采购方式针对供应商“低价抢标”，在研发谈判程序设计上采取了两项措施：一是规定在研发谈判评审时，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十；二是研发谈判采用两阶段评审，采购人先评审研发方案、后评审研发总费用。采购人可以为研发方案评审设置合格

16、线，达到合格线的供应商才可以进入研发总费用的评审。通过加大研发方案评审分值权重和两阶段评审，采购人可以将研发方案粗制滥造、全凭大幅降低研发总费用抢标的供应商排除在研发总费用评审之外，从而杜绝“低价抢标”的发生。亮点七：合作创新采购谈判小组组成由采购人决定办法规定，合作创新采购的谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成，采购人可通过制定内控制度规定谈判小组具体人员组成比例、评审专家选取办法及采购过程中的人员调整。合作创新采购的产品都是处于科技前沿的产品，而政府采购专家库中的评审专家很少有人具有能够评审合作创新采购项目的知识和能力。谈判小组成员由采购人选定，一方面采购人可以在更大的范围内选

17、择更适合的专家进行评审，另一方面采购人可以在评审中更有效的行使其主体权利，对评审结果承担主体责任。亮点八：合作创新采购支持创新产品推广办法规定，国家选择首购产品中的重点产品制定相应的采购需求标准，推荐在政府采购中使用；涉及国家安全的创新产品，可以实行强制采购。政府采购与非政府采购的重要区别表现在政府采购的公益性和非政府采购的营利性。政府采购项目采购人采购研发创新产品主要是为了公共目的和公益需求，不是为了营利。而非政府采购项目采购人采购研发创新产品多数是为了提高企业自身的核心竞争力和实现差异化竞争，其终极目的是营利。企业投资研发的新技术、新产品，一定是为企业自己专有的，不会推广给其他企业使用。政

18、府采购的公共性和公益性决定了政府采购的创新产品可以向社会上其他主体推广。政府投资研发创新产品，依托政府资金支持攻克关键技术和“卡脖子产品”，目的就是为了推进和引领科技进步，提高国家的整体科技水平和生产力，推动国家的经济发展。对于创新产品的推广，办法提出了如下三项措施：一是其他采购人可以在研发合同期限内直接采购首购产品，也就是通常说的“随标采购”。其他采购人直接采购首购产品的，可以要求首购产品供应商根据采购需求对创新产品进行定制化改造后，以不高于首购的价格采购；二是在研发合同期满后，推荐其他采购人采购首购产品。研发成功的创新产品在推广中，由于销售量的提高，其制造成本应低于研发成功后首购的价格；三

19、是涉及国家安全的创新产品，政府可以实行强制采购。通过以上三项措施，创新产品的销售有了一定的保证，研发供应商的参与积极性大大提高，有利于提高合作创新采购的竞争性，降低研发总金额，提高政府采购的资金效率。第四部分：办法的全文学习政府采购合作创新采购方式管理暂行办法第一章 总则第一条 为贯彻落实党中央、国务院关于加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创新，根据中华人民共和国政府采购法和中华人民共和国科学技术进步法等有关法律，制定本办法。第二条 合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。合作创新采购方式分为订购和首购

20、两个阶段。订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。前款所称创新产品，应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于本办法规定的创新产品范围。第三条 采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，并且具有下列情形之一的，可以采用合作创新采购方式采购：（一）市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；（二）以研发创新产品为基础，形成新范

21、式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；（三）国务院财政部门规定的其他情形。第四条中央和省级（含计划单列市）主管预算单位对符合本办法第三条规定情形的采购项目，可以采用合作创新采购方式。中央和省级主管预算单位可以开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。实施合作创新采购的，应当在部门预算中列明研发经费。采购人可以委托采购代理机构代理合作创新采购，采购代理机构应当在委托的范围内依法开展采购活动。第五条 合作创新采购应当建立合理的风险分担与激励机制，鼓励有研发能力的国有企业、民营企业、外商投资企业，

22、高等院校，科研机构等各类供应商积极参与，发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新。第六条 合作创新采购应当落实国家安全有关法律法规要求。国家有关部门依法对涉及国家安全的合作创新采购活动开展安全审查。第二章 需求管理第七条 采购人开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限。最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标。最高研发费用包括该项目用于研发成本补偿的费用和创新产品的首购费用，还可以设定一定的激励费用。第八条 合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应

23、当通过公开竞争确定研发供应商。第九条 合作创新采购中，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。两个以上的供应商可以组成一个联合体，参与合作创新采购。合作创新采购的研发活动应当在中国境内进行。除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。第十条采购人开展合作创新采购应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。采购人应当结合采购项目情况和中小企业承接能力设置采购包，专门面向中小企业采购；对于工作内容难

24、以分割的综合性采购项目，采购人应当要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。第十一条合作创新采购中产生的各类知识产权，按照中华人民共和国民法典、中华人民共和国科学技术进步法以及知识产权等相关法律规定，原则上属于供应商享有，但是法律另有规定或者研发合同另有约定的除外。知识产权涉及国家安全、国家利益或者重大社会公共利益的，应当约定由采购人享有或者约定共同享有。第十二条 采购人开展合作创新采购前，应当制定采购方案。采购方案包括以下内容：（一）创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；（二）供应商邀请方式；（三）谈判小组组成，评审专家选

25、取办法，评审方法以及初步的评审标准；（四）给予研发成本补偿的成本范围及该项目用于研发成本补偿的费用限额；（五）是否开展研发中期谈判；（六）关于知识产权权属、利益分配、使用方式的初步意见；（七）创新产品的迭代升级服务要求；（八）研发合同应当包括的主要条款；（九）研发风险分析和风险管控措施；（十）需要确定的其他事项。采购人应当对采购方案的科学性、可行性、合规性等开展咨询论证，并按照政府采购需求管理办法有关规定履行内部审查、核准程序后实施。第十三条 采购人应当按照政府采购有关规定，在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上及时发布合作创新采购项目信息，包括采购意向、采购公告、研发谈判文件、成交结果、研发

26、合同、首购协议等，但涉及国家秘密、商业秘密的信息，以及其他依照法律、行政法规和国家有关规定不得公开的信息除外。第十四条 采购人、供应商、评审专家以及相关人员应当严格保守参与合作创新采购活动中所获悉的国家秘密、工作秘密和商业秘密。除已公开的信息外，未经当事人同意，不得将其提供的信息用于其他目的。第三章 订购程序第十五条 采购人应当组建谈判小组，谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成。采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。评审专家中应当包含一名法律专家和一名经济专家。谈判小组具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整程序按照采购人内部控制管理制度确定。谈判小组负责供应商

27、资格审查、创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等工作。第十六条 采购人应当发布合作创新采购公告邀请供应商，但受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯一供应商处采购的，采购人可以直接向所有符合条件的供应商发出合作创新采购邀请书。以公告形式邀请供应商的，公告期限不得少于五个工作日。合作创新采购公告、合作创新采购邀请书应当包括采购人和采购项目名称，创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及研发期限，对供应商的资格要求以及供应商提交参与合作创新采购申请文件的时间和地点等。同时，采购人应当在合作创新采购公告、合作创新采购邀请书中明确，最

28、低研发目标、最高研发费用可能根据创新概念交流情况进行实质性调整。提交参与合作创新采购申请文件的时间自采购公告、邀请书发出之日起不得少于二十个工作日。采购人应当在合作创新采购公告、合作创新采购邀请书中载明是否接受联合体参与。如未载明，不得拒绝联合体参与。谈判小组依法对供应商的资格进行审查。提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家或者一家的，可以按照本办法规定继续开展采购活动。第十七条 谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流，交流内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及采购方案的其他相关内容。创新概念交流中，谈判小组应当全面及时回答供应商提问。必要时，采购人

29、或者其授权的谈判小组可以组织供应商进行集中答疑和现场考察。采购人根据创新概念交流情况，对采购方案内容进行实质性调整的，应当按照内部控制管理制度有关规定，履行必要的内部审查、核准程序。第十八条 采购人根据创新概念交流结果，形成研发谈判文件。研发谈判文件主要内容包括：（一）创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景、研发期限及有关情况说明；（二）研发供应商数量；（三）给予单个研发供应商的研发成本补偿的成本范围和限额，另设激励费用的，明确激励费用的金额；（四）创新产品首购数量或者金额；（五）评审方法与评审标准，在谈判过程中不得更改的主要评审因素及其权重，以及是否采用两阶段评审；（六）对研发进度安

30、排及相应的研发中期谈判阶段划分的响应要求；（七）各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、标志性成果的响应要求；（八）研发成本补偿费用的支付方式、时间和条件；（九）创新产品的验收方法与验收标准；（十）首购产品的评审标准；（十一）关于知识产权权属、利益分配、使用方式等的响应要求；（十二）落实支持中小企业发展等政策的要求；（十三）创新产品的迭代升级服务要求；（十四）研发合同的主要条款；（十五）响应文件编制要求，提交方式、提交截止时间和地点，以及响应文件有效期；（十六）省级以上财政部门规定的其他事项。本办法所称评审因素，主要包括供应商研发方案，供应商提出的研发成本补偿金额和首购产品金额的报价，研发完成时间

31、，创新产品的售后服务方案等。其中，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十。本办法所称标志性成果，包括形成创新产品的详细设计方案、技术原理在实验室环境获得验证通过、创新产品的关键部件研制成功、生产出符合要求的模型样机以及创新产品通过采购人试用和履约验收等。第十九条 采购人应当向所有参与创新概念交流的供应商提供研发谈判文件，邀请其参与研发竞争谈判。从研发谈判文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于十个工作日。采购人可以对已发出的研发谈判文件进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制，导致供应商准备时间不足的，采购人按照

32、研发谈判文件规定，顺延提交响应文件的时间。第二十条 供应商应当根据研发谈判文件编制响应文件，对研发谈判文件的要求作出实质性响应。响应文件包括以下内容：（一）供应商的研发方案；（二）研发完成时间；（三）响应报价，供应商应当对研发成本补偿金额和首购产品金额分别报价，且各自不得高于研发谈判文件规定的给予单个研发供应商的研发成本补偿限额和首购费用。首购产品金额除创新产品本身的购买费用以外，还包括创新产品未来一定期限内的运行维护等费用；（四）各阶段的研发成本补偿的成本范围和金额；（五）创新产品的验收方法与验收标准；（六）创新产品的售后服务方案；（七）知识产权权属、利益分配、使用方式等；（八）创新产品的迭

33、代升级服务方案；（九）落实支持中小企业发展等政策要求的响应内容；（十）其他需要响应的内容。本办法所称供应商的研发方案，包括研发产品预计能实现的功能、性能，服务内容、服务标准及其他产出目标；研发拟采用的技术路线及其优势；可能出现的影响研发的风险及其管控措施；研发团队组成、团队成员的专业能力和经验；研发进度安排和各阶段标志性成果说明等。第二十一条 谈判小组集中与单一供应商分别进行谈判，对相关内容进行细化调整。谈判主要内容包括：（一）创新产品的最低研发目标、验收方法与验收标准；（二）供应商的研发方案；（三）研发完成时间；（四）研发成本补偿的成本范围和金额，及首购产品金额；（五）研发竞争谈判的评审标准

34、；（六）各阶段研发成本补偿的成本范围和金额；（七）首购产品的评审标准；（八）知识产权权属、利益分配、使用方式等；（九）创新产品的迭代升级服务方案；（十）研发合同履行中可能出现的风险及其管控措施。在谈判中，谈判小组可以根据谈判情况实质性变动谈判文件有关内容，但不得降低最低研发目标、提高最高研发费用，也不得改变谈判文件中的主要评审因素及其权重。谈判结束后，谈判小组根据谈判结果，确定最终的谈判文件，并以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商。供应商按要求提交最终响应文件，谈判小组给予供应商的响应时间应当不少于五个工作日。提交最终响应文件的供应商只有两家或者一家的，可以按照本办法规定继续开展采购活动。第

35、二十二条 谈判小组对响应文件满足研发谈判文件全部实质性要求的供应商开展评审，按照评审得分从高到低排序，推荐成交候选人。谈判小组根据谈判文件规定，可以对供应商响应文件的研发方案部分和其他部分采取两阶段评审，先评审研发方案部分，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。第二十三条 采购人根据谈判文件规定的研发供应商数量和谈判小组推荐的成交候选人顺序，确定研发供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定研发供应商。研发供应商数量最多不得超过三家。成交候选人数量少于谈判文件规定的研发供应商数量的，采购人可以确定所有成交候选人为研发供应商，也可以重新开展政府采购

36、活动。采购人应当依法与研发供应商签订研发合同。只能从唯一供应商处采购的，采购人与供应商应当遵照本办法规定的原则，根据研发成本和可参照的同类项目合同价格协商确定合理价格，明确创新产品的功能、性能，研发完成时间，研发成本补偿的成本范围和金额，首购产品金额，研发进度安排及相应的研发中期谈判阶段划分等合同条件。第二十四条 采购人根据研发合同约定，组织谈判小组与研发供应商在研发不同阶段就研发进度、标志性成果及其验收方法与标准、研发成本补偿的成本范围和金额等问题进行研发中期谈判，根据研发进展情况对相关内容细化调整，但每个研发供应商各阶段补偿成本范围不得超过研发合同约定的研发成本补偿的成本范围，且各阶段成本

37、补偿金额之和不得超过研发合同约定的研发成本补偿金额。研发中期谈判应当在每一阶段开始前完成。每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用。研发供应商提供的标志性成果满足要求的，进入下一研发阶段；研发供应商未按照约定完成标志性成果的，予以淘汰并终止研发合同。第二十五条 对于研发供应商提交的最终定型的创新产品和符合条件的样品，采购人应当按照研发合同约定的验收方法与验收标准开展验收，验收时可以邀请谈判小组成员参与。第四章首购程序第二十六条 采购人按照研发合同约定开展创新产品首购。只有一家研发供应商研制的创新产品通过验收的，采

38、购人直接确定其为首购产品。有两家以上研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人应当组织谈判小组评审，根据研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品。首购评审综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等，按照性价比最优的原则确定首购产品。此时研发供应商对首购产品金额的报价不得高于研发谈判文件规定的首购费用。采购人应当在确定首购产品后十个工作日内在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布首购产品信息，并按照研发合同约定的创新产品首购数量或者金额，与首购产品供应商签订创新产品首购协议，明确首购产品的功能、性能，服务内容和服务标准，首购的数量、单价和总金额，首购产品交付时间，资

39、金支付方式和条件等内容，作为研发合同的补充协议。第二十七条 研发合同有效期内，供应商按照研发合同约定提供首购产品迭代升级服务，用升级后的创新产品替代原首购产品。因采购人调整创新产品功能、性能目标需要调整费用的，增加的费用不得超过首购金额的百分之十。第二十八条 其他采购人有需求的，可以直接采购指定媒体上公布的创新产品，也可以在不降低创新产品核心技术参数的前提下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。其他采购人采购创新产品的，应当在该创新产品研发合同终止之日前，以不高于首购价格的价格与供应商平等自愿签订采购合同。第二十九条 国务院财政部门会同国务院相关行业主管部门选择首购产品中的重点产品制定相

40、应的采购需求标准，推荐在政府采购中使用；对涉及国家安全的创新产品，可以实行强制采购。第五章 研发合同管理第三十条 采购人应当根据研发谈判文件的所有实质性要求以及研发供应商的响应文件签订研发合同。研发合同应当包括以下内容：（一）采购人以及研发供应商的名称、地址和联系方式；（二）采购项目名称、编号；（三）创新产品的功能、性能，服务内容、服务标准及其他产出目标；（四）研发成本补偿的成本范围和金额，另设激励费用的，激励费用的金额；（五）创新产品首购的数量、单价和总金额；（六）研发进度安排及相应的研发中期谈判阶段划分；（七）各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、标志性成果；（八）研发成本补偿费用的支付方式

41、、时间和条件；（九）创新产品验收方法与验收标准；（十）首购产品评审标准；（十一）创新产品的售后服务和迭代升级服务方案；（十二）知识产权权属约定、利益分配、使用方式等；（十三）落实支持中小企业发展等政策的要求；（十四）研发合同期限；（十五）合同履行中可能出现的风险及其管控措施；（十六）技术信息和资料的保密；（十七）合同解除情形；（十八）违约责任；（十九）争议解决方式；（二十）需要约定的其他事项。研发合同约定的各阶段补偿成本范围和金额、标志性成果，在研发中期谈判中作出细化调整的，采购人应当就变更事项与研发供应商签订补充协议。第三十一条 研发合同期限包括创新产品研发、迭代升级以及首购交付的期限，一般

42、不得超过两年，属于重大合作创新采购项目的，不得超过三年。第三十二条研发合同为成本补偿合同。成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。采购人应当按照研发合同约定向研发供应商支付研发成本补偿费用和激励费用。预留份额专门面向中小企业的合作创新采购项目，联合协议或者分包意向协议应当明确按照研发合同成本补偿规定分担风险。第三十三条 采购人应当向首购产品供应商支付预付款用于创新产品生产制造。预付款金额不得低于首购协议约定的首购总金额的百分之三十。第三十四条 研发合同履行中，因市场已出现拟研发创新产品的同类产品等情形，采购人认为研发合同继续履行没有意义的，应当及时通

43、知研发供应商终止研发合同，并按研发合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用。因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，研发供应商应当及时通知采购人终止研发合同，并采取适当补救措施减少损失，采购人按研发合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用。因研发供应商违反合同约定致使研发工作发生重大延误、停滞或者失败的，采购人可以解除研发合同，研发供应商承担相应违约责任。第六章争议处理、监督检查和法律责任第三十五条 供应商认为邀请参与合作创新采购的过程、资格审查的过程使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商认为研发谈判文件、

44、采购过程和成交结果使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。第三十六条 财政部门应当依法加强对合作创新采购活动的监督检查，检查发现采购人、采购代理机构、供应商存在违反本办法规定行为的，由财政部门责令限期改正。第三十七条 违反本办法规定，经责令限期改正后仍然影响或者可能影响成交结果或者合同履行的，依照政府采购法律、行政法规、规章处理。第三十八条 政府采购当事人违反本办法规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任。第七章附则第三十九条 合作创新采购项目涉及国家秘密的，其采购代理机构委托、供应商资格条件、竞争范围、信息发布等按照涉密政府采购有关规定执行。第四十条 各省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法制定具体实施办法。第四十一条 本办法所称中国境内，是指适用中华人民共和国海关法的中华人民共和国行政管辖区域，不包括香港、澳门和台湾金马等单独关境地区。第四十二条 本办法自2024年6月1日起施行。29