1、对公共政策决策失误问题的一些思考对公共政策决策失误问题的一些思考 一、公共政策决策失误的特点及危害一、公共政策决策失误的特点及危害 决策失误，指的是在决策中发生了过失性错误，导致作出错误决策。 公共政策决策失误，是指在制定公共政策过程中，主观上未能预见到该项公共政策的总体或局部所存在的错误、欠缺必然在付诸执行后可能造成的负面后果，或者预见到了这种负面后果产生的可能性，但轻信这种后果不会实际发生，从而出台了最终带来负面后果的公共政策。 由于每项公共政策都在不同程度上涉及全社会各个阶层、各个利益集团的直接或间接利益，因此，公共政策决策失误的危害性都是极其严重的。 政策的局部决策失误往往会对导致政策
2、的总体倾覆，政策的总体决策失误后果则可能更为严重。 公共政策决策失误，不仅浪费政治资源和行政资源，而且会降低国家权力机关的威望和权威，影响其他正常的公共政策执行。 因此，在任何一种社会制度下，公共政策的决策失误都是应当尽量避免的。 二、公共政策决策失误的主要原因 每项公共政策决策失误的具体原因各不相同，而且可能是多种因素综合作用的结果，但从其规律性来说，总有一些必然的因素是导致公共政策决策失误的主要原因。 （一）立场不够公正。（一）立场不够公正。决策者在制定公共政策时，没有自觉站在中立、公正的立场对待各种社会利益矛盾，而是自觉不自觉地带有对矛盾其中某一方或某几方的明显倾向立场，就很容易导致决策
3、丧失公正性。从而导致政策遭到利益被不公损害方的强烈抵触而令政策失败，或者在政策执行后形成社会各方利益格局的极度失衡而引发事先预想不到的恶果。 比如改革开放以来，中国社会出现贫富悬殊迅速加大的趋向，究其原因，许多公共政策在决策上存在公正性缺陷恐怕是其中的一个重要原因，其中的经验教训非常值得总结和引起重视。 （二）判断不够客观。（二）判断不够客观。 决策者在制定公共政策时，对政策执行的客观环境、执行条件等客观因素认识不充分，例如对某些政策对象的政策认同感和抵触情绪认识不足，又如对政策执行所需投入的政策成本估计过低，或者对政策执行者的执行力不能客观认知，例如过高估计了政策执行部门的基本素质等等，都很
4、可能导致政策决策在总体或局部脱离实际。 （三）论证不够科学。（三）论证不够科学。有的决策者在决策论证过程中，缺乏辩证唯物主义和历史唯物主义的思维方式，不遵循事物的客观规律，只凭经验判断事物、进行推理，主观片面地进行决策，极易导致决策失误。还有的政策涉及的领域专业性比较强，决策者往往由于专业知识缺失而容易决策失误。 （四）民主不够充分。（四）民主不够充分。决策者在决策过程中，未能广泛充分地听取同该项政策相关的各方面的意见，包括直接和间接的政策对象的意见、主要执行和协同执行的有关部门的意见、虽不是该政策对象但可能会极其关注该政策执行过程和执行结果的有关方面的意见等等，仅由个别人或少数人进行主观决策
5、，都可能导致出台的政策本身有误，或者可能在政策出台后和政策执行时遭到某一方的严重抵触或反对而最终令政策执行变异甚至夭折。 （五）议程不够规范（五）议程不够规范。决策者未能按规定程序展开决策过程，或者决策程序本身就过于简单或不够科学，都会使决策过于匆忙仓促，容易导致决策失误。 三、减少公共政策决策失误的对策思考三、减少公共政策决策失误的对策思考 （一）决策应有权限边界（一）决策应有权限边界。必须对任何一级公共权力机关及其办事机关的决策范围进行有限规定。任何一级决策机关，都不应当享有无限决策权力，而只能在宪法和法律赋予本级决策机关的职能权限范围内，就有关问题进行决策。 特别是对决策者可能直接从中受
6、益的领域和方面，特别是对决策者可能直接从中受益的领域和方面，决策者在多大程度上有权制定政策和付诸执行，决策者在多大程度上有权制定政策和付诸执行，应当加以明确，特别是应附加具体明确的限制性应当加以明确，特别是应附加具体明确的限制性规定。规定。 西方一些国家规定，凡是公共政策决策部门制定的政策可能惠及政策制定者或其所代表的利益集团的，制定者在任届内不得将该项政策付诸执行，须留待下任接替者复决后方可由接任者付诸执行，这样就从一定程度上防止了公共政策制定者滥用权力制定并执行仅仅对自己所代表的利益集团有利的公共政策，从而防范了公共政策的明显局部利益偏颇。 （二）决策应有切实民主（二）决策应有切实民主。
7、民主决策制度是保障决策减少失误的一项最根本有效的制度。但在实际运作过程中，民主决策制度又往往是决策者最不愿自觉遵从的制度。 在现实的决策过程中，决策圈集体讨论、“一把手”按个人意志拍板的情况仍是最为普遍的决策过程，这样的决策过程令民主决策制度成为虚设形式。如何从制度上解决这一问题，确实值得深入研究。 （三）决策应有科学程序（三）决策应有科学程序。 科学的决策程序也是防止决策失误的有力保障。现在我们的公共政策决策过程一是在程序上还存在很多不够科学的方面，二是即使有的程序设计虽然比较科学，但在执行上并未严格遵循，致使这些程序名有实无，无法发挥作用。 例如公共政策听证会制度，到底如何设置、如何实行，
8、才能让这一制度形式真正发挥有效作用，需要很好研究。 （四）决策应有全程透明（四）决策应有全程透明。每项公共政策都涉及全社会的利益关系和利益格局的直接或间接调整，对每个社会成员都可能在不同时期发生直接或间接作用，因此，不仅决策圈内的每个成员都应当享有平等、充分的知情权，公众也应当享有对决策全过程和全部细节的随时知情权，大众媒体也应当有对决策全过程及其任何细节的公开报道权。 实际上，越是经过获得公众普遍参与和普遍监督的决策过程所最终制定出台的公共政策，越能最大限度减少直接的决策失误，也能最大限度防范政策出台后的执行变异。 （五）决策应有充分辩论（五）决策应有充分辩论。 政策论证是防范政策决策失误的
9、一个关键环节。政策论证如果不深透，就起不到防范政策决策失误的作用。在西方国家，政策论证过程往往都是不同利益、不同立场的各方充分评论、公开辩论的过程，不仅决策圈有评论权和辩论权，公众也有对决策全过程的随时评论权和辩论权，媒体也有对各方评论、辩论的公开传播权。辩论是一种真正的深入论证形式，没有充分辩论的论证过程，往往是肤浅的、片面的甚至是虚假的论证过程。我国现在很缺乏对公共政策的决策前公开辩论，往往都是只许“事后诸葛亮”登台唱戏，不许“事前诸葛亮”出谋划策。这种规矩不改变，很难扭转决策失误频出的状况。 广州市政府重大行政决策程序规定广州市政府重大行政决策程序规定决策听证会应当按照以下要求进行：决策
10、听证会应当按照以下要求进行：（一）听证会由听证主持人、听证人、听证陈述人、听证代表组成；听证主持人由政府领导、政府办公厅（室）或政府法制机构担任，听证人为与重大行政决策事项相关的政府职能部门、机构，听证陈述人为决策拟制部门； （二）听证代表由听证主持人根据听证事项的内容和影响范围确定，其中利害关系人代表不得少于三分之二；现职公务员不得被选为听证代表； （三）听证会应当公开举行，听证主持人应当至少在听证会举行前二十个工作日公布听证会时间、地点、内容，接受公众报名； （四）决策征求意见稿和决策拟制说明应当至少在听证会举行前五日送达听证代表； （五）听证会应当制作听证笔录和听证报告；听证笔录和听证报
11、告应当作为重大行政决策的主要依据。 法律、法规和规章对重大行政决策事项的听证程序另有规定的，从其规定。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 听证制度听证制度听证或聆讯制度起源于英美，其传统可以追溯到英国自然法古老的自然公正原则。当事人非经听取意见不受人身和财产的处罚。它要求任何权力必须公正行使，无论法官判案还是行政裁决，只要对当事人做出不利的决定，必须听取当事人的意见，不能主观片面地认定事实，剥夺当事人的辩护权利。“听取当事人意见”在法律规范方面就体现为“听证程序”。 中华人民共和国行政许可法第46条规定：涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。 从我国听证制度的
12、状况来看，听证主要是指政府听证主要是指政府机构在做出涉及公众权益的公共决策时，听取利机构在做出涉及公众权益的公共决策时，听取利益各方和社会各个方面以及有关专家的意见，以益各方和社会各个方面以及有关专家的意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序。实现良好治理的一种必要的规范性程序。 公众政治参与公众政治参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。它的具体形式很多,不仅涉及直接选举接选举和全民公决全民公决,还应包括公共决策听证会及其公共决策听证会及其他一些形式他一些形式。 其中,公共决策中的听证制度(Public hearing system)是现代民主社会普遍推行的用于保证各方用于保证各
13、方利益主体平等参与公共决策过程利益主体平等参与公共决策过程, ,最终实现决策民最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计种重要制度设计。 目前在中国,听证主要有三大类,一为行政处罚听一为行政处罚听证证(1996年建立),二是价格决策听证二是价格决策听证(1997年底建立),三是立法听证三是立法听证(2000年3月建立)。 三者虽然都可以归为决策听证,但具有突出的公共决策意义的听证应该是后两种,因为就一次性决策来说,第一种涉及的仅仅是单一或少数利益主体,而后两种所涉及的利益主体往往很多而后两种所涉及的利益主体往往很多。其中价格
14、听证应该属于行政决策听证,具体说来,它应该属于行政决策过程中政策方案规划阶段的听证制度。 现代公共决策体制下听证制度的必要性 (一)经济学上的必要性 听证制度,尤其是价格听证制度的实施主要是通过对许多有关经济问题的讨论和争论。通过这些的讨论, 加深了经济活动要按市场供求规律办事的认识;并且听证会还能在自然垄断商品价格和一些重要的公用事业价格、公益性服务价格的制定上,将价格调整的受益者和价格调整的承受者等利益相关人同时引入价格决策程序,通过质疑、答辩、听证、争论,形成有益的制约关系进而成熟为一种制约机制。因而,它能从一个侧面形成对自然垄断行业的垄断行为进行限制。 (二二)政治学上的必要性政治学上
15、的必要性 1、现代民主内在逻辑离不开听证制度、现代民主内在逻辑离不开听证制度 现代化在政治层面上指的是民主化, 即从传统社会向现代社会转型过程中,政治的形式和内容从非民主走向民主,特别是从专制走向民主的过程。但是,现代民主制度从根本上说,是代议民主制度,即人民选举出自己的代表,由这些相对专业的代表集中地从事立法活动。 听证制度,一方面能较大的程度上克服了上述代议民主制度的缺陷;另一方面,更亟需用听证制度来构建现代民主,以提高我国公民的政治素质和增强公民参与意识,并进一步加速我国社会民主化进程。 2、对公共决策权力的制约离不开听证制度、对公共决策权力的制约离不开听证制度 在对权力进行制约问题上,
16、孟德斯鸠提出了“以权力制约权力”动态制约的基本命题。这一命题转化为二种机制:其一,在国家权力内部建立国家权力的相互制约机制,即分权制衡机制。其二,以公民共同体的公共权力对国家权力的制约,形成来自国家权力外部的对国家权力的制约,即通常说的“以权利制约权力”。 听证制度则是一种公民共同体的公共权力对国家权力的制约即“以权利制约权力以权利制约权力”。这样一方面,保障了公民知情权,实现了“以权利制约权力”;另一方面,又使得决策者制定的公共决策能反映广大公民的真实希望与要求。 3、公共决策的科学化、民主化、法制化离不开听、公共决策的科学化、民主化、法制化离不开听证制度证制度 听证制度就是要使政府决策实行
17、一种公开、透明、民主以及法制化和规范化的方式或渠道。这种制度通过引入消费者及相关的专家学者代表以及人大、政协等监督部门代表的参与讨论与听证,既可以在一定程度上弥补由于市场信息分散而使管制者信息严重不足的问题,缓和信息不对称的矛盾,又可以形成一种民主与舆论的监督和制约。从而有利于减少政府管制决策的效率漏损,推进决策科学化、民主化和法制化。 听证制度在我国的建立体现了行政民主化的要求，其现实意义显而易见：其现实意义显而易见： 1、听证制度的实施使公民参政权得以体现，使公民的诉求能够有渠道表达，由此会进一步激发公民的民主权利意识，弱化对行政权力的疏远和恐惧； 2、听证制度的实施有助于行政机构提高行政
18、效率； 3、听证制度的实施有利于树立“阳光行政”的理念； 4、听证制度的实施有利于社会的和谐进步。 听证存在的问题：听证存在的问题： 1、听证结果缺少约束力，导致听证流于形式； 2、听证范围过窄，影响听证效力； 3、相关规定过于笼统，缺乏可操作性； 4、行政听证过程中信息严重不对称，导致听证代表很难充分恰当表述意见； 5、立法听证中透明度不高，影响参与积极性； 6、主持人选任存在缺陷，独立性受到质疑； 7、听证代表选人制度不明确，影响代表作用的发挥； 8、听证缺乏监督机制，容易造成责任缺失； 9、救济缺乏物质保障，导致有权利而无救济。 对策建议对策建议: （以价格听证为例） 首先首先,要全面定
19、位听证会的目标要求。要全面定位听证会的目标要求。 听证制度应包括6项目标:民主性、公开性、民主性、公开性、公正性、科学性、规范性和效率性。公正性、科学性、规范性和效率性。 这6个目标对于听证制度的有效推行都是缺一不可、彼此之间还相辅相成。 理想的听证制度应该有助于综合而平衡地达成上述6个目标。 其次其次, ,要高度重视听证的具体制度建设。要高度重视听证的具体制度建设。 目前,全国性的听证制度没有出台,各地方必须首先重视制度建设,尽可能地对于听证活动的诸多具体制度、程序做出具体的规定,以便在听证过程中有明确的规范可以遵循。 第三第三,要切实实现听证的透明性。要切实实现听证的透明性。 透明性是众多
20、问题中最为突出的问题。只有解决了这个问题,目前实施听证制度中存在的很多其他问题才能迎刃而解。 为此,无论哪一层级和何种问题类型的听证会,一般都不应该以种种借口秘密举行,而应该在开会之前的一定时间内通过媒体向全社会公布定调价方案和有关材料,让公民通过各种途径有直接或间接表达意见的机会; 明确规定听证代表在接到定调价方案后应进行一定范围的社会调查,以保证他们在听证会上的发言并非代表他们自身,而真正代表其背后的利益群体; 听证会的举行应允许一定数量的普通公民旁听,重大的听证会甚至可以通过电视、广播和互联网络作现场直播; 申请定调价方必须向社会和听证代表提供可信的经营成本与效益报告以及其他相关测算资料
21、和背景资料,为此,应借助信誉度很高的相关社会中介组织以及政府的审计等部门加强对定调价申请方提交的有关资料的独立化审核。 只有真正按上述思路解决了听证会的公开性问题,才有利于实现听证会的民主性、科学性、规范性、公正性和效率性。 第四第四,要规范代表的产生方式。要规范代表的产生方式。 首先应明确规定听证代表的基本素质要求首先应明确规定听证代表的基本素质要求, ,其次考虑代其次考虑代表的广泛性表的广泛性, ,尤其是要按照定调价项目所涉及的利益主尤其是要按照定调价项目所涉及的利益主体的全面性来分配代表名额体的全面性来分配代表名额, ,以保证听证会的公正性。以保证听证会的公正性。 同时同时, ,与定调价
22、项目真正相关的专家数量应该占有相当与定调价项目真正相关的专家数量应该占有相当的比例等。的比例等。代表的产生问题可以采取先在一定的领域或范围内随机抽样后再综合考虑素质标准来选定,也可让有关方面按照代表的素质要求民主选举产生。 也就是说,代表的产生应充分体现民主性、公正性和科代表的产生应充分体现民主性、公正性和科学决策等要求。学决策等要求。 第五第五,要保证听证会代表的意见能受到价格要保证听证会代表的意见能受到价格部门的高度重视。部门的高度重视。 尽管听证程序仅仅是听取意见,并不是最终的决策程序,其无需表决,但是如果大多数(1/2或2/3以上)代表对某一定调价项目反对意见强烈,物价决策部门还是应该
23、重视代表的意见,不可强行匆忙决策,而应要求有关方面继续研究,以后再行听证和决策。 最后最后,应逐步扩大听证制度的应用范围。应逐步扩大听证制度的应用范围。 这主要包括两个方面这主要包括两个方面, ,一个方面是扩大它在整个政一个方面是扩大它在整个政策过程中的应用范围。策过程中的应用范围。目前的政策听证主要集中于政策方案的规划阶段,以后应逐步在政策执行、实施效应评估等阶段也引进这一制度。 另一方面是应在现有价格会的基础上另一方面是应在现有价格会的基础上, ,逐步在其他逐步在其他领域的重大公共行政决策中也推行听证会制度。领域的重大公共行政决策中也推行听证会制度。例如重大的工程建设决策、重大的人事任免决策等等。 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1座谈会：由于座谈会形式在我国为民众所广泛熟悉，因此采用座谈会形式听取公民对行政立法的意见可能是行政立法的首选程序。2论证会：论证会，即邀请有关专家对行政立法草案内容的必要性、可行性和科学性进行研究论证，做出评估。3信函与电子邮件：这种听取意见程序可以提高行政立法的效率，同时也便于公民对行政立法草案发表意见。
