1、公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 听证制度听证制度 自然公正原则自然公正原则 行政法官模式行政法官模式当事人主义当事人主义 职权主义职权主义 职能分离原则职能分离原则政策合法化政策合法化 传统型权威传统型权威 魅力型权威魅力型权威法理型权威法理型权威 政策法律化政策法律化 政策与法律的关系政策与法律的关系 一方面要求把避免政策的多变性，上升到一方面要求把避免政策的多变性，上升到法律层面上；另一方面又要看到法律的滞法律层面上；另一方面又要看到法律的滞后性，以政策合法性维度赋予政策很高的后性，以政策合法性维度赋予政策很高的地位。这也有一次彰显了行政权与
2、立法权地位。这也有一次彰显了行政权与立法权之间永恒的张力。之间永恒的张力。 第一节第一节 公共政策的规划公共政策的规划u一、公共政策规划应注意的问题一、公共政策规划应注意的问题u1、公共政策的规划、公共政策的规划程序程序u案例：古巴导弹危机政策目标的确定政策方案的设计政策方案的预测u 2、公共政策的规划公共政策的规划局限性与误区局限性与误区 理想的未来理想的未来 目标目标 规划的未来规划的未来 自然发展的未来自然发展的未来 规划缺口规划缺口 时间时间u3、公共政策的规划、公共政策的规划局限性与误区局限性与误区政策规划万能论政策规划万能论政策规划无效论（社会环境变迁）政策规划无效论（社会环境变迁
3、）政策规划形式论（政策目标与组织能力的差距）政策规划形式论（政策目标与组织能力的差距）政策规划规避论（政治筹码）政策规划规避论（政治筹码）二、公共政策系统的构成 公共政策系统由信息系统、智囊系统、决信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统断系统及监控系统构成。 这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。 1 1、信息系统、信息系统 信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。 （1）信息系统的职责）信息系统的职责 信息系统的职责主要有
4、： 有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料。 有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈。 研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。 （2)信息系统的构成信息系统的构成 公共政策的信息系统由信息流程体系信息流程体系和信息信息组织体系组织体系两大部分构成。其中信息流程体系包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。 信息组织体系，从我国的情况看，主要有四种类型：专业性的社会统计系统；政策执行机构和监督检查
5、机构的信息反馈系统；政策智囊机构设置的信息系统；政策中枢机构设立的信息系统。 2、智囊系统、智囊系统 （1）智囊系统在公共政策中的作用 参与公共决策，提高决策的科学性； 为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路； 对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。 （2 2）智囊系统的构成）智囊系统的构成 根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构政府和政党组织体系之内的官方智囊机构，和非官方的政策研究机构非官方的政策研究机构两个部分。 前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责； 后者主要有三类：由政府资助和管理的专门研究机构；各种独立的、民间
6、的研究机构；大学。它们在体制上不隶属于政府。 3 3、决断系统、决断系统 公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。 公共政策的决断系统是整个公共政策体制的公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。核心和中枢系统。 在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选方案的目标方案的目标，指导政策方案的实施活动，但信息、智囊等其它系统或机构却
7、不能取代决断系统的地位。 （1）决断系统的特征：）决断系统的特征： 权威性；主导性；组织性。 （2）决断系统在公共政策及其运行中的作用）决断系统在公共政策及其运行中的作用 界定政策问题；确定政策目标；设计政策方案；选择政策方案。 （3）决断系统的活动应遵循反映政策客观规）决断系统的活动应遵循反映政策客观规律的原则律的原则 果断原则；创新原则；系统原则；择优原则。4、监控系统、监控系统（1）监控系统的组成 监控系统是指政策系统之外的人员和机构，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。 实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。西方资本主义国家政府组织体制主要是根据西方资
8、本主义国家政府组织体制主要是根据“三权分立与三权分立与制衡制衡”原则建立的，机构之间的权力制衡关系就是公共政原则建立的，机构之间的权力制衡关系就是公共政策的法定权力的监控关系。策的法定权力的监控关系。 中国实行内、外内、外两大监控体系。 内部监控体系是内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，即政党、人大、政府之间的递次监控关系；此外还有内设监控机构，如中国共产党的纪检委、人民政府的监察部门。 外部监控体系外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。我国是社会主义国家，人民当家作主，人民群众是最有效也是最有力的监控力量。第二节 政策合法性论证需要明晰的几个概念 （一） 政策
9、(policy) （二） 合法(legality) （三） 合法性(validitylegitimacy) （四） 合法化(legitimating) （五） 政策合法化(policy legitimating): 有关这几个概念的几点理解 1 1、围绕政策合法化将这五个概念联系、围绕政策合法化将这五个概念联系起来的可简单理解为：合法的政策，是政起来的可简单理解为：合法的政策，是政策经过了合法化过程而具有合法性，也就策经过了合法化过程而具有合法性，也就是实现了政策合法化。是实现了政策合法化。 2 2、在政治学领域中，、在政治学领域中，“Legitimacy”Legitimacy”一词，译为一词
10、，译为“正当性正当性”似乎较似乎较“合法性合法性”这一通常译法更为合理一些，因为就汉语这一通常译法更为合理一些，因为就汉语而言，而言，“正当正当”二字较不易引起歧义。二字较不易引起歧义。 3 3、在当代汉语语境中，、在当代汉语语境中，“合法性合法性”与与“合法合法”具具有相似性，在政治实践和政治研究中有时也出现混淆。有相似性，在政治实践和政治研究中有时也出现混淆。在大多数人的意识中，一项政治行为，只要符合于法在大多数人的意识中，一项政治行为，只要符合于法律条文的规定（更多的情况下，只是符合党的政策规律条文的规定（更多的情况下，只是符合党的政策规定），就具有了定），就具有了“合法性合法性”，即，
11、即LegitimacyLegitimacy。 4 4、有激进学者如萨托利曾进一步阐释过有激进学者如萨托利曾进一步阐释过“法治法治”与与“立法者统治立法者统治”的概念，他们认为，在立法者统治的概念，他们认为，在立法者统治下，下，“法律形式法律形式”被等同于真正的法律，即那种实际被等同于真正的法律，即那种实际上应同时具有上应同时具有“形式形式”的规范和的规范和“内容内容”（正义的价（正义的价值与特质）的东西被视为形而上的法律问题而不予考值与特质）的东西被视为形而上的法律问题而不予考虑。虑。 5、我们认为理解政策合法化这一概念较为明晰的解释是Thomas R.Dye(戴伊)在理解公共政策中把政策合法
12、化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。 我国大陆和台湾学者对政策合法化较为典型的定义我国大陆和台湾学者对政策合法化较为典型的定义有：有： （1 1）政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升）政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程（张金马）。为法律或获得合法地位的过程（张金马）。 （2 2）政策合法化的过程是使各种拟议中的政策方案获）政策合法化的过程是使各种拟议中的政策方案获得合法地位、具有社会权威性和约束性的过程，包括得合法地位、具有社会权威性和约束性的过程，包括政策法律化、法规化、社会化三个方面（彭和平
13、）。政策法律化、法规化、社会化三个方面（彭和平）。 （3 3）政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法）政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程（陈振明）。过、批准、签署和颁布政策的行为过程（陈振明）。三、政策合法化的地位与作用 （一）政策执行的前提 （二）决策民主化、科学化和法制化的具体体现 （三）依法治国的需要 四、政策合法化的参与者、主体及主体权限 （一）参与者（一）参与者 i. i. 民意代表民意代表 ii. ii. 政党政党 iii. iii. 行政人员行
14、政人员 iv. iv. 利益团体利益团体 v. v. 司法机关司法机关 vi. vi. 专家学者专家学者 vii. vii. 大众传播媒体大众传播媒体 viii viii 利害关系人利害关系人（二）主体及主体的权限 1 1、主体：政策合法化的主体是有权使政策方案获得、主体：政策合法化的主体是有权使政策方案获得合法地位的国家机关。政策合法化的主体具有宏观上的广合法地位的国家机关。政策合法化的主体具有宏观上的广泛性和微观上的特定性。泛性和微观上的特定性。 2 2、主体的权限：政策合法化的主体不同，法律规定主体的权限：政策合法化的主体不同，法律规定的权限不同。主体必须在各自的法定权限内使相应的政策的
15、权限不同。主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。这就是说，主体要有合法依据，要注意政策方案合法化。这就是说，主体要有合法依据，要注意政策所设计事项、地域、措施和手段等的职权限制。所设计事项、地域、措施和手段等的职权限制。 3 3、注意政策与法律的冲突和法律滞后的问题。如有、注意政策与法律的冲突和法律滞后的问题。如有关指责关指责中国中国2020年改革政策的年改革政策的“合法性合法性”违法可能正是基于违法可能正是基于这种考虑。这种考虑。 五、政策合法化的程序 政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。的步骤、次序和方式。 （一）
16、相对性。政策制定过程中的逐级审定、审（一）相对性。政策制定过程中的逐级审定、审查、审议、批准等环节的存在，使得政策合法化查、审议、批准等环节的存在，使得政策合法化与政策规划有时难以截然分开。正如林德布罗姆与政策规划有时难以截然分开。正如林德布罗姆所说，政策过程的各个阶段常常是重叠的。所说，政策过程的各个阶段常常是重叠的。 （二）行政机关的政策合法化过程（二）行政机关的政策合法化过程 （三）立法机关或权力机关的政策合法化过程和（三）立法机关或权力机关的政策合法化过程和政策法律化（政策立法）政策法律化（政策立法） 公共政策的合法化公共政策的合法化u一定的政治系统的统治的正当性一定的政治系统的统治的
17、正当性 法定的权力法定的权力 传统的权力传统的权力 超凡的权力超凡的权力u政策制定程序的规范性政策制定程序的规范性 行政程序（禀议制、合议制、禀议合议结合制）行政程序（禀议制、合议制、禀议合议结合制） 法律程序（稳定的、宏观性的、成功的政策）法律程序（稳定的、宏观性的、成功的政策）公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1、政治系统的合法化是公共政策合法化的前提； 2、政策的合法性还需要依照一定的合法性程序； 3、公众对于政策的认可和默许、接受与遵行，是政策合法化的必要条件。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 合法的决策主体合法的政策程序合法的政策内容政策合法性公共政策概论 公共管理核心课
18、程系列教材 政策法律化政策法律化 所谓政策法律化（也称政策立法）是从狭义的公共政策概念出发，国家有关机构把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的政策性内容上升为国家的法律法规，赋予这些政策内容相应的法律效力和国家强制力的保障。比较内容政策合法化政策法律化主体不同有权使政策获得合法地位的国家机关享有立法权的国家机关内涵不同合法立法从政策过程来讲属于政策制定的范畴处于政策执行阶段公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 政策法律化的形式要求政策法律化的形式要求 1、政策法律化是一种立法活动，需要遵循立法程、政策法律化是一种立法活动，需要遵循立法程序。序。 2、其立法主体一是
19、享有国家立法权的立法机关；、其立法主体一是享有国家立法权的立法机关； 二是享有委托立法权的行政机关。二是享有委托立法权的行政机关。 3、公共政策向法律转化过程中，必须进行从非规、公共政策向法律转化过程中，必须进行从非规范到规范的形式转变。范到规范的形式转变。 法律的局限性制约政策法律化法律的局限性制约政策法律化 泛法治主义的批判泛法治主义的批判 在政治学研究中 ，权力权力和权威权威是两个概念 。 对于一个政治共同体 （political community）来说，权力是必需的，因为它是建立和维持秩序的必要手段。 但是，构建一个良好的社会，仅仅依靠权力是不够的。 马克思主义经典理论认为，国家是暴
20、力机器，但是，我们切不可以为，国家仅仅依切不可以为，国家仅仅依靠暴力就可以维持一种持久稳定的秩序。靠暴力就可以维持一种持久稳定的秩序。 一种统治能够得以维持，一种制度能够得以延续，还取决于这种统治或制度必须具还取决于这种统治或制度必须具备合法性或正统性备合法性或正统性。即使是使用暴力，也要使用得合理合法。 如果说政治权力回答了 “政治秩序如何可能政治秩序如何可能 ”的问题，那么，政治合法性（ political legitimacy ）所关注的就是“政治秩序如何持久政治秩序如何持久”的问题：即，在权力或暴力之外，政治服从的基础是什么？政治服从的基础是什么？如何让权力变成权威？如何让社会成员不是
21、如何让权力变成权威？如何让社会成员不是仅仅因为害怕刺刀和坦克而服从政府命令，而是仅仅因为害怕刺刀和坦克而服从政府命令，而是出于对政府行为的认可和服从义务来自觉遵守政出于对政府行为的认可和服从义务来自觉遵守政府的规则？府的规则？ 通俗地将，政治合法性就是政府凭借非暴力手段政治合法性就是政府凭借非暴力手段使被统治者自愿地接受其统治的能力。使被统治者自愿地接受其统治的能力。 古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持 。 纵观世界各国政府 ，不同的政府具有不同的合法性模式。 有的国家把合法性建立在 “传统传统”和和“习惯习惯”的基础上，有的国家把合法性建立在个别领导人的个人威信个人威信上，有的
22、国家则把合法性建立在经济或社会发展的 “业绩业绩”之上，还有的国家把合法性建立在自由民主的理论和实践的基础自由民主的理论和实践的基础之上。 根据一般的学术理解 ，政治合法性被理解为统治者与被统治者的关系统治者与被统治者的关系 ，政治合法性研究的是公民产生对国家或政府的政治忠公民产生对国家或政府的政治忠诚从而将政府权威视为正当的道德条件诚从而将政府权威视为正当的道德条件（the moral conditions）。 一、政治合法性的意义 “合法性 ”即指正当性，或正统性。它的英文概念是Legitimacy ，其含义就是合理性或公正性。 在英语表述中，合法性（ legitimacy ）与legal
23、ity（合法）和authority （权威）密切相关，但又不能等同。legality更多地是一个法律概念 ，它是指公民对法律的服从态度它是指公民对法律的服从态度 ，而不管，而不管这个法律的制定是不是正义这个法律的制定是不是正义（即不讨论它是“好法”还是“坏法”）。 换句话说，法律意义上的合法并不必然保证政府受人尊重 ，公民也不一定承认服从政府是出于义务。 中国古代法家所强调的 “法治”观念，实际上就属于这个范畴。 而政治意义上的合法性强调的是人们是不政治意义上的合法性强调的是人们是不是能够把法律当成合理的东西加以接受。是能够把法律当成合理的东西加以接受。 例如，实施种族隔离政策时期的南非，占人
24、口多数的黑人并不会认为具有种族隔离性质的法律具有合法性，尽管它的制定和通过时符合当时国家宪法的。 相反，一些非法行为，如为了实现某一目标而举行的和平示威，有时候却具有合法性，至少一部分人认为是正当的 . 政治的legitimacy（合法性）与法律的legality（合法）具有不同的含义和使用语境。 政治意义的合法性与权威也有密切的联系。 具有了合法性也就具有了行为的正统性或正当性，具有了合法性也就具有了行为的正统性或正当性，因而因而 ，也就等于拥有了权威。，也就等于拥有了权威。 所以，有人也把合法性合法性简单地理解为 “赋予命令以权威的特性 ”，即，使命令具有权威性使命令具有权威性。据此，合法
25、性概念也被理解为将权力转化为权威 。 但是，合法性也不简单等同于权威 。 在使用合法性合法性概念的时候 ，我们一般是针对整个政府或政治体系 ; 而使用权威权威概念的时候 ，一般针对的是政府中某一个具体的职位 、机构或领导人 。 因此，合法性涉及的是政权和制度（合法性涉及的是政权和制度（regime）问）问题，而权威一般涉及的是机构或个人题，而权威一般涉及的是机构或个人 （official）。 所谓政治合法性政治合法性 ，就是政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性（the right to rule on the basis of recognize principles）。
26、简单而言，就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的 。 当大多数民众认为政府实施统治（包括使用武力威胁）是正当的，也就是政府具有合法性的时候，民众对政府的统治会自觉服从，即使出现抵触，也不会危机根本统治。 在这种情况下，该政权是稳固的，该政权统治下的政治秩序一般也是比较稳定的。政府的个别过错或政策的某些事物，不会导致整个政治体系的崩溃 。 相反，当大多数民众认为某一政府实施统治是不正当的，比如，认为该政府建立在强盗逻辑和黑帮政治（包括篡权 、政变、暗杀、强迫民意、武力修宪、贿选上台、家族操控、暴力执政等）的基础上，该政府就不具有合法性 。在这种情况下，民众在暴力压制下被迫服从，
27、但是，一有机会就会发泄不满，形成大规模的抗议运动；而且，政府的任何一个失误都有可能导致政府的垮台和整个政治体系的全面危机 。 政治合法性是政治统治的正当性和合理性 ，它可以通过民众对政权的认可和拥护程度民众对政权的认可和拥护程度表现出来 。 但是，政治合法性的基础和要素非常广泛，换句话说，一个政权赢得民众支持和认可的因素很多一个政权赢得民众支持和认可的因素很多，有的是因为根本制度合理根本制度合理，有的是因为某个政治政治领袖受人拥戴领袖受人拥戴，有的是因为某种意识形态受到偏某种意识形态受到偏爱爱，有的是因为某一届政府受到欢迎某一届政府受到欢迎（比较而言），有的则是因为某一政策使民众受益某一政策使
28、民众受益。 从长远发展和政权持久延续的角度看，对于维护政治统治来说，因为制度合理而受到民众认可，显然比因为某个领袖、某个政策和某届政府受人民欢迎更加根本，也比意识形态的感召更加切实。 领袖的寿命是短暂的，政策的时效是有限的，政府也是要换届的，意识形态也是会过时的，但是，合理的制度却是永存的合理的制度却是永存的。 在制度缺乏合理性的情况下，政治领袖个人魅力的逝去，政策效益的降低，意识形态说服力的消退，都可能危及整个政权的统治。相反，在合理制度被民众广泛认可的基础上，所有这些变化，充其量只能导致某个领袖或某一届政府的下台。 基于以上分析， 我们可以用两种指标两种指标来考察政治合法性：（ 1）公民对
29、政权的认可和支持率公民对政权的认可和支持率，它可以通过民意调查显示出来； （ 2）公民认可和支持政权的持久性公民认可和支持政权的持久性，它可以通过分析公民支持政权的原因而判断出来。 一般而言，如果公民对政权的认可和支持来自合理的制度设计，或者反过来说，民众对政府的不满与制度本身无关，那么我们就可以判断该政权的合法性具有持久性； 如果民众对政权的认可和支持来自短期的可变因素（如主要是因为某个人、某项政策或一时的意识形态导向等），那我们就可以判断该政权的合法性存在一定问题，可能将来由于这些可变因素的改变而导致政权危机。政治合法性对于现实政治生活具有重要意义。政治合法性对于现实政治生活具有重要意义。
30、 首先，它关系到政治秩序和政治统治持久性持久性的问题 ：社会秩序的稳定性 、政局的稳定性、政权的稳定性。 从理论上说 ，缺乏政治合法性或者政治合法性资源严重不足的政府 ，往往是完全或主要依靠暴力 （强制力）来维持统治的政府来维持统治，由于得不到民众的认可 ，所以社会秩序不稳定 ，民众抗议政府的某种作为或不作为 ，可能直接危及政权的存在 ；高压所实现的稳定成为一种表面现象 ，社会犹如随时爆发的火山 ，政府危机四伏 ，穷于应付 。 在这样的政权下 ，政府内部一般实行强人统治强人统治，统治集团内部的斗争 ，成员的分化变动 ，特别是政治强人个人命运的变化都会成为政局变动的决定性因素 。 当政府出现全面
31、危机时 ，一般也很难靠政府换届或变更领袖来解决问题，危机的最终结果往往是该政府所赖以存在危机的最终结果往往是该政府所赖以存在的整个政治体系被彻底否定的整个政治体系被彻底否定。 比方说，不仅该政府或强人统治被推翻 ，而且，该政权和制度被否定，该政府所依赖的 “宪法”和法律也被废止，整个社会秩序重新构建。整个社会秩序重新构建。 其次，政治合法性意味着政权或制度（regime）的合理性。 从积极意义上来说，建立政权的合法性基础非常重要。它意味着立足长治久安来构建政府制度的权威立足长治久安来构建政府制度的权威，而不是某一届政府或一个执政者的个人权威。 它提醒我们，必须致力于制度的合理化建设，将政必须致
32、力于制度的合理化建设，将政治体系和政治秩序建立在无可置疑的公认的原则之治体系和政治秩序建立在无可置疑的公认的原则之上上。二、政治合法性的理论渊源 把合法性作为一种社会学现象来加以研究的首推马克斯韦伯。 他划分了三种类型的政治合法性基础： （1）历史的或传统权威的模式 （traditional authority ），（2）个人魅力模式（charismatic authority ）和（3）正式的法理模式（Legal-rational authority ）。 根据韦伯的观点，现代社会主要以法理性权威为特点，其合法性基础来自人们对正式的合理合法的制度的尊重。 新马克思主义者（ Neo-Marxi
33、sm）理论进一步发展了韦伯的思想，他们关注的问题是，现代资本现代资本主义社会为什么没有发生像马克思所预言的社会主义社会为什么没有发生像马克思所预言的社会革命？革命？ 他们的研究结论是，资本主义社会形成了一种机资本主义社会形成了一种机制，通过扩大民主和社会改革制，通过扩大民主和社会改革 ，形成了，形成了“同意同意”（consent）或社会公认的原则）或社会公认的原则 ，从而抑制了阶级，从而抑制了阶级对抗对抗 。 三、政治合法性的基础 传统权威型：传统权威型：传统权威型的政治合法性建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上 。 这种形式的政治统治之所以被人接受，是因为历史沿袭，从来如此。先辈定下的规矩
34、，早先形成的秩序，今天自然也应该得到遵守。 传统习惯不需要得到证明， “服从我，因为我所服从我，因为我所代表的秩序是传统沿袭下来的代表的秩序是传统沿袭下来的 ”。 传统权威最明显的例子就是部落统治、家长制下的小群体统治以及村落中的老人政治。它往往与权力或特权的世袭制有密切关系。古代的世袭君主制以及现代世界幸存的王朝统治（如沙特、科威特和摩洛哥）也属此例。 现代的君主立宪制国家（如英国、比利时和荷兰）虽然不能归结为传统权威型，但它们政治文化中的传统因素依然在发挥作用。 个人魅力型：个人魅力型：个人魅力型的政治合法性建立在某个人的非凡个性和超凡感召力 （个人魅力）的基础上。 个人魅力型权威表现为政
35、治领袖作为英雄和 “圣人”引导和召唤追随者的能力。 这种类型的政治统治建立在领袖个人权威的基础上， “服从我，因为我能带领大家走向光明服从我，因为我能带领大家走向光明 ”。 尽管现代政治生活中个人魅力依然起着重要作用，政治领袖如戴高乐 、肯尼迪和撒切尔也都尽力通过个人能力激发政治忠诚 、扩大其权威，但是，他们的政权统治并不能被视为个人魅力型统治，因为他们的权威主要还是来自于正式制度下的权力职位。 惟有像拿破仑、墨索里尼、希特勒、霍梅尼、卡扎菲等人的政权才被视为个人魅力型统治。个人个人魅力型权威往往出现在社会危机和剧变时期，并魅力型权威往往出现在社会危机和剧变时期，并通过对领袖的个人崇拜得到强化
36、通过对领袖的个人崇拜得到强化。 但是，假如一个社会的秩序主要建立在个人威信的基础上，那么，往往有两个后果难以避免：往往有两个后果难以避免： （1）因为领袖权威并不是建立在正式的规则和程序的基础上，所以，个人权威几乎无所限制；领袖被看成是救世主，他的权威不可置疑，大众只有跟随和服从； （2）政权过于依赖个人权威，其统治秩序的期限很难超过奠基人的自然寿命。 所以，完全依靠领袖个人权威所建立的政权往往是短命的，短命的，除非权威领袖能够将自己的个人权威转化为一种持久的制度或职位的权威。 法理性：法理性：法理型权威建立在一系列清晰而明确的规则和制度的基础上 。 根据韦伯的观点 ，法理性权威是现代国家典型
37、的权威形式。 总统的权威、总理的权威以及政府机关的权威最终都是由正式的宪法的规定所赋予的。这些规定同时也限制了这些官员和机构的行为 。 在这种权威形式下 ，“服从我，因为我的权力是根据法服从我，因为我的权力是根据法定程序产生的定程序产生的 ”。 法理型权威最好的例子是现代官僚制 ，在这种制度下，人们服从法律不是出于恐惧 ，不是因为风俗传统 ，也不是由于对某一个人的忠诚 ，而是因为觉得法律和秩序是一因为觉得法律和秩序是一个理性的社会所必要的个理性的社会所必要的 。 人们承认的是法律的权威，而不仅仅是执法者的权力。 法理型权威优于其他两种权威形式的地方是， 它的权威寄托它的权威寄托在规则、程序和制
38、度之上，而不是寄托在个人之上。在规则、程序和制度之上，而不是寄托在个人之上。 所以，它较少被滥用，也不容易引起严重的不正义。如果某一个官员的行为超出了自己的权限，人们可以拒绝服从。 法理型权威实行的是有限政府有限政府（limited government ）的统治，而且通过合理的分工来促进效率 。 它的不足在于，随着官僚组织形式的扩张，社会环境的去个性化 （depersonalization ）和非人性化（in-humanization）是其高效率所付出的必然代价。 权力要转化为权威，必须具备三个条件： 1.权力的实施必须依照已经确立的规则权力的实施必须依照已经确立的规则 ，不管这种规则是，不
39、管这种规则是正式的合法的安排正式的合法的安排 ，还是非正式的惯例或习俗；，还是非正式的惯例或习俗； 2.这些规则必须在统治者和被统治者共同的价值观念下被这些规则必须在统治者和被统治者共同的价值观念下被双方认为是合理的；双方认为是合理的； 3.被统治者的同意必须得到证明或显示：被统治者的同意必须得到证明或显示： （1）通过选举或竞争体系来形成和显示民众的同意；）通过选举或竞争体系来形成和显示民众的同意； （2）通过宪法或法律规则，让民众明确感到他们将如何）通过宪法或法律规则，让民众明确感到他们将如何被统治。被统治。 第三节 详解“十二五”规划制定过程 中国的发展成功取决于发展规划的成功，而发展规
40、划的成中国的发展成功取决于发展规划的成功，而发展规划的成功取决于决策机制的成功。功取决于决策机制的成功。 2007年党的十七大报告就明确提出“完善国家规划体系”。可以说，制定制定“十二五十二五”规划纲要规划纲要的过程就是一个不的过程就是一个不断完善国家规划体系的过程，中国五年计划编制已经形成断完善国家规划体系的过程，中国五年计划编制已经形成了行之有效的公共决策机制。了行之有效的公共决策机制。 尽管这一体系不够完善，还有不尽人意之处，但是从历史角度讲，可以说是建国以来最好的一个五年规划。它继承它继承了以往历次规划的优点，同时也集成创新；从国际视角看，了以往历次规划的优点，同时也集成创新；从国际视
41、角看，中国的五年规划编制是世界上持续时间最长、涉及人口最中国的五年规划编制是世界上持续时间最长、涉及人口最多、政策覆盖范围最广的公共政策学习过程。多、政策覆盖范围最广的公共政策学习过程。 应当说，制定五年规划的决策过程，是最具中国特色的公共决策过程，充分体现了民主与集中、分散与统一的有机结合。 五年规划的编制过程本身就是“制度化、规范化、程序化”和决策“科学性、民主性”的过程。 从制度形式上看，是一个从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民民主、集中；再民主、再集中主、再集中”的过程的过程 ；从各方表达意见上看，是；从各方表达意见上看，是一个一个“发散、收敛；再发散、再收敛发散、收敛；再发散、
42、再收敛”的过程；的过程；从各方参与角度看，是一个从各方参与角度看，是一个“参与、共识；再参参与、共识；再参与、再共识与、再共识”；从形成纲要文本来看，是一个；从形成纲要文本来看，是一个“讨论、修改；再讨论、再修改讨论、修改；再讨论、再修改”的过程。的过程。 这种决策过程是一个典型的政策循环：政策循环：前一轮为后一前一轮为后一轮奠定基础，每经过一轮，不同意见表达的民主程度和形轮奠定基础，每经过一轮，不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入更高阶段，规划文本的质量成政策共识的集中程度都进入更高阶段，规划文本的质量也上一个新的台阶，显示了极好的学习机制和极强的适应也上一个新的台阶，显示了
43、极好的学习机制和极强的适应能力。能力。 通过多次反复的民主集中过程，使得五年规划通过多次反复的民主集中过程，使得五年规划既反映既反映了国家战略意图，又充分表达了人民群众的利益诉求；既了国家战略意图，又充分表达了人民群众的利益诉求；既反映了中央的战略决策，也充分体现了地方的个性发展需反映了中央的战略决策，也充分体现了地方的个性发展需求。它使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、求。它使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识，最后成为一个经形成政治共识、政策
44、共识以及社会共识，最后成为一个经过法律程序的正式的五年规划纲要。过法律程序的正式的五年规划纲要。详解“十二五”规划制定过程 中国的“十二五”规划编制过程是一个公共政策决策过程，它反映了在中国特有的政治体系内所发生的一系列政治行为或过程，不同的机构和参与者之间相互作用的过程，也是一个逐步制度化、规范化和程序化的过程。 公共政策决策过程包括设定议程、使政设定议程、使政策合法化、执行政策、评估政策。策合法化、执行政策、评估政策。 不同的国家有不同的制度安排和决策过程，因而就会有不同的决策结果和效果。公共公共政策决策的过程本身比决策结果更重要。政策决策的过程本身比决策结果更重要。 “十二五”规划的制定
45、过程，大体可以分为以下相互连接的11个步骤： 第一步骤为中期评估（第一步骤为中期评估（2008年年3月至月至2008年年12月）。月）。 国务院赋予国家发展和改革委员会国家发展和改革委员会的主要职能之一，是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划。2008年3月，国家发展和改革委员会组织开展“十一五”规划中期评估。中期评估是国家“十一五”规划纲要第48章首次明文规定的重要程序，是一个充分民主的过程。 评估过程首先包括三类主体的评估：各三类主体的评估：各部委组织对本部门的部委组织对本部门的“十一五十一五”专项规划专项规划实施情况进行评估；地方各级（主要是省实施情况进行评估；地方
46、各级（主要是省级）政府也都对本级政府的级）政府也都对本级政府的“十一五十一五”规规划实施情况评估；第三方独立评估。划实施情况评估；第三方独立评估。 其中，第三方独立评估是新增加的程序，国务院发展研究中心、清华大学国情研究国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处中心和世界银行驻华办事处三家机构分别以各自的视角和独立的分析提交了评估报告，包括客观的批评意见，同时各自提出下一步实施规划的政策建议，作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考，充分体现公共政策实施评估的专业化、国际化以及独立性和客观性。 这不仅在中国是首次，而且在国际上也是首次。 同时，国家发展和改革委员会还
47、广泛听取意见广泛听取意见，深入基层进行实地调研，通过问卷调查、召开座谈会等形式广泛征求意见，并向全国人民代表大会财经委员会作专题汇报，及时接受指导。 在充分民主的基础上，由国家发展和改革委员会集中各方意见，起草“十一五十一五”规划实施情况中规划实施情况中期评估报告期评估报告，并于2008年12月24日由国家发展和改革委员会主任张平向十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议报告，同时附上三家独立评估报告摘要。 这反映中国五年规划独特的学习机制：独特的学习机制：前一个五年规划实施过半，进行他方和自我评价，及时发现突出问题，及时提出解决办法，及时改进纲要编制，也为制定下一个五年规划做了铺垫。 第二
48、步骤为前期研究（第二步骤为前期研究（2008年底至年底至2009年底）。年底）。 这包括进行基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。 在中期评估的基础上，2008年底至2009年初，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有60个单位的选题入选，加上直接委托研究，发改委系统内部研究，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。 上述研究成果直接为起草上述研究成果直接为起草“十二五十二五”规划规划纲要纲要服务，相当于服务，相当于“自下而上自下而上”驱动的政策制驱动的政策制定模型。这是世
49、界最大规模的公共政策定模型。这是世界最大规模的公共政策“集体研集体研究究”、“密集研究密集研究”和和“竞争研究竞争研究”，国家，国家“花花钱钱”购买购买“公共决策知识公共决策知识”。 对于同一重大题目，国家发展和改革委员会对于同一重大题目，国家发展和改革委员会采取委托多家研究的方式，以便广纳善言，集思采取委托多家研究的方式，以便广纳善言，集思广益。广益。例如其中最重要的选题“十二五”规划总体思路和目标研究，共委托了国家信息中心、国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心政学院、清华大学国情研究中心四家进行独立研
50、究，于2009年910月提交报告。 在此基础上，国家发改委吸收各方研究成果起草“十二五”规划基本思路，在形成基本思路初稿以后，国家发展和改革委员会开始征求专家意见、各部门意见。 根据各方的修改意见，国家发展和改革国家发展和改革委员会委员会对基本思路进行修改完善。 第三步骤为形成第三步骤为形成“十二五十二五”规划的规划的基本思路基本思路（2009年年12月至月至2010年年2月）月）。 根据前期研究成果，国家发改委起草了基本思路意见稿，在征求各方面（指各地区、各部门及专家）意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委们详细讨论基本思路，达成政治共识后，向各方通报，以统一认识，进行进行政治动员政
