1、 第四章第四章 政策议程的设置政策议程的设置o 要掌握的重要问题：要掌握的重要问题：o 一、理解社会问题一、理解社会问题o 二、政策议程设置的过程及其影响因素二、政策议程设置的过程及其影响因素o 三、中国公共政策制定的六种模型三、中国公共政策制定的六种模型o任何社会在其运行过程中都会产生这样或那样的社会关系失调，并由此带来不同类型的社会问题。o社会问题是怎样产生的？哪些因素起重要作用？o为什么有些社会情况在一个时期能被接受，后来又不能被接受，并被视为社会问题呢？o 研究社会问题的重要意义有以下几点：研究社会问题的重要意义有以下几点：o 及时发现社会问题；及时发现社会问题；o 正确诊断社会问题；
2、正确诊断社会问题；o 客观描述社会问题；客观描述社会问题；o 科学解释社会问题；科学解释社会问题；o 有效解决社会问题；有效解决社会问题；o 正确对待社会问题；正确对待社会问题；o 科学预测社会问题；科学预测社会问题；公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 5.1.1社会问题的病理分析社会问题的病理分析 o 1、区分健康与疾病。、区分健康与疾病。即先要选择做正确的事，然后再考虑怎样正确的做事。o 2、区分症状与疾病。、区分症状与疾病。症状不等于疾病且不同的疾病可能具有同样的症状。o 3、诊断中的难点、诊断中的难点：（1）多因素影响；o（2）同症异病；（3）流行性疾病的诊断；o 4、预防比治疗更
3、有效。、预防比治疗更有效。什么是社会问题？什么是社会问题？ 一个社会必然存在种种不合理的社会现象。 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。 对社会问题的主观认定方面经常存在很大的分歧。比如：对待贫穷的三种态度。 观点认识上的统一有时是很难的，但是，社会上那些真正有影响的人物才能在社会问题的认定过程中发挥非常重要的作用。 另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响
4、。 这些意识形态的东西左右着人们对一些问题的根本看法。随着社会的发展和各方面条件的变化，人们的价值观、信仰和态度也会有所改变，所以定义社会问题的概念自然会发生一定的变化。 “要钱不要命要钱不要命”到“要钱也要命要钱也要命”，再到“要命不要钱要命不要钱”公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 过失性社会问题： 这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。社会问题社会问题的类型的类型结构性社会问题： 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。o 1、过失性社会问题o 有两点需要注意：有两点需要注意：o 一是一些社会规范允许一定的行为偏差，即一些社会规范的边界有一定的伸
5、缩余地；o 二是“偏差”这一概念具有相对性，在某种情况下被认定是社会规范的过失行为，而在另一种情况下可能被认为是可以接受的行为。o 过失和偏差往往是相对而言的，并没有绝对的标准，需要放在特定的社会环境中去考察。o 2、结构性社会问题o 结构性社会问题设计社会生活的许多方面，其中最突出的就是各种各样的不平等现象。o o 此外，由价值观引发的结构性社会问题也不在少数。如，家庭问题、劳动问题、人口问题、环境问题。o 政府的主要功能及其公共政策的主导作用就在于有效的解决社会所面临的诸多问题，所以社会问题的社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是公共政策过程客观存在及其主观认定被普遍认为是公共政策过程
6、的始点的始点。o 政府作为社会的公共权力机构，主要是针对社会问题进行决策的。但并非所有的问题都需要政府解决。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 5.1.3社会冲突理论对社会问题成因的三种观点社会冲突理论对社会问题成因的三种观点o 1、价值冲突理论o 2、群体冲突理论o 3、阶级冲突理论o 问题：问题：o 议程提出应该考虑哪些因素？议程提出应该考虑哪些因素？o 如何保证议程提出的合理性？如何保证议程提出的合理性？第二节第二节 政策议程的过程政策议程的过程 一、政策议程的概念一、政策议程的概念 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的
7、过程。策领域的过程。 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规划和方案的动或环节所构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。过程中起始阶段的功能活动。 将一个政策问题提到政府机构的议程将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。政策之上是解决该问题的关键一步。政策议程的形成过程，也就是问题有望获议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程。政策议程实际上也就得解决的过程。政
8、策议程实际上也就是政治组织，尤其是党政机关确定政是政治组织，尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。策问题的轻重缓急。o 科布和艾尔德区分了两种基本的议程，科布和艾尔德区分了两种基本的议程，o 即系统系程即系统系程(或公众议程或公众议程)和政府系程和政府系程(或正式或正式议程议程)o 这也是政策议程的两个主要阶段。这也是政策议程的两个主要阶段。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公众议程： 公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。公众议程公众议程与与政府议程政府议程政府议程： 政府议程是指某些社会问题已引起
9、决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。o 二、公共政策议程的类型或过程二、公共政策议程的类型或过程 o 1、系统议程（第一阶段）、系统议程（第一阶段） o 定义：定义： 公众对社会某一现象、事件或问题公众对社会某一现象、事件或问题的广泛议论，并形成关于社会应有态度、政的广泛议论，并形成关于社会应有态度、政府可行对策的议程。府可行对策的议程。系统议程或称之为系统议程或称之为“公众议程公众议程”o 系统议程本质上属于公众的讨论议程。系统议程本质上属于公众的讨论议程。 o 三个条件：三个条件：o 1）对特定问题的广泛议论；）对特定问题的广泛
10、议论；o 2）大多数人认为有采取行动的必要；）大多数人认为有采取行动的必要；o 3）公众对于政府应负行动责任的认识。）公众对于政府应负行动责任的认识。 o 举例：举例：SARS事件。事件。 o 2、正式议程或称之为、正式议程或称之为“政府议程政府议程”（第二（第二阶段）阶段）o 定义：定义： 政府（官员）对社会公共问题的关政府（官员）对社会公共问题的关注和讨论被称为正式议程。注和讨论被称为正式议程。 o 政府议程是行动的程序，是决策机关和人员政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。活动过程。 o 政府议程的再分
11、类：政府议程的再分类：o 界定议程界定议程规划议程规划议程磋商议程磋商议程循循环议程环议程 琼斯在琼斯在公共政策研究导论公共政策研究导论中从政策活动中从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：的功能方面将政策议程分为如下四类： (1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；可而提出的问题确认议程； (2)能从确定问题进展到发现解决办法的提能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；案议程； (3)协议或讨价还价的议程，使提案得到支协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；持并能积极和严肃地发展； (4)持续议程，使问题得到持续
12、的检验。持续议程，使问题得到持续的检验。 u 政府议程建立的基本条件政府议程建立的基本条件 1）有创始者提出问题（利益调整者、环境保）有创始者提出问题（利益调整者、环境保护者、开拓创新者、公共利益保护者）护者、开拓创新者、公共利益保护者） 2）有一定的社会支持力量（精神和物质）有一定的社会支持力量（精神和物质） 3）清除建立过程中的障碍（社会偏见和现行）清除建立过程中的障碍（社会偏见和现行程序）程序）两种议程的关系o 3、比较：两种议程的关系、比较：两种议程的关系 o （1）要素不同）要素不同o前者：由抽象的项目组成，可以不提出政前者：由抽象的项目组成，可以不提出政策方案或解决办法。策方案或解
13、决办法。o后者：要解决的项目特定而具体，界定政后者：要解决的项目特定而具体，界定政策问题并试图解决。策问题并试图解决。两种议程的关系o 2）过程不同。）过程不同。o 进入系统议程的问题未必能够进入政府进入系统议程的问题未必能够进入政府议程，而进入政府议程的也未必经过系统议议程，而进入政府议程的也未必经过系统议程。程。 o 尽管公众议程的问题并不一定都进入政府议尽管公众议程的问题并不一定都进入政府议程，但公众议程所形成的强大推动力对政府程，但公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立具有决定性的影响；议程的建立具有决定性的影响；o 有些时候有些社会问题也可能越过公众议程有些时候有些社会问题也可能
14、越过公众议程直接进入政府议程，因为决策者有时能够主直接进入政府议程，因为决策者有时能够主动发现问题，并把它们列入自己的议事日程。动发现问题，并把它们列入自己的议事日程。公众议程与政府议程关系图示：公众议程与政府议程关系图示：新闻媒介分析社会个人议论社会团体议论国际有关议论政府机构议事专业人员分析政府官员表态公众议程政府议程形成形成问题产生库博和艾德尔公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1.实质性议程实质性议程实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、最具潜在和爆炸性特征的公共政策问题。这些议题的重要性和复杂性使其不可避免地带有分裂的特征。它们通常会在公众中、决策者中以及二者之间引起争议，从而
15、存在导致重大冲突的可能性。2象征性议程象征性议程在政策议程中，不仅存在占主导地位的实质性问题，而且存在大量需要解决的象征性问题，它们同样分享了政治的聚光灯。象征性议题注重的是价值而不是资源。p 象征性问题多集中在价值问题上而不是在权象征性问题多集中在价值问题上而不是在权力或资源的分配上。力或资源的分配上。p 实质性问题，象征性回应。实质性问题，象征性回应。p 如何看待象征性问题？如何看待象征性问题？三、影响议程设定的因素（设定议程的途三、影响议程设定的因素（设定议程的途径）径）o 触发机制的影响因素触发机制的影响因素o 触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于三个影响因素的互动：范围、强
16、度和时间。o （1）范围：受触发机制影响的人员数量和地区规模；o （2）强度：公众的态度反映；o （3）时间：触发机制产生的时间瞬间机制和持续机制。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 内在触发机制： 自然灾害； 经济灾难； 技术突破； 生态变迁； 社会变迁。政策议程政策议程的的触发机制触发机制外在触发机制： 战争行动； 地区与国际冲突； 经济对抗； 新式武器与力量失衡。o 1、安德森（、安德森（公共政策公共政策）的观点：）的观点：o 政治领导人政治领导人o 某种危机某种危机/引人注目的事件引人注目的事件o 抗议活动（包括使用暴力手段）抗议活动（包括使用暴力手段）o 大众传媒大众传媒o 2、
17、琼斯的观点：、琼斯的观点：o 政治运动；政治运动；o 对大量人员造成威胁的事件；对大量人员造成威胁的事件；o 大规模的宣传；大规模的宣传；o 个人的努力；个人的努力；o 先前政策的应用先前政策的应用3、科布和埃尔德的观点、科布和埃尔德的观点o （一）政策议程的内在触发机制（一）政策议程的内在触发机制o 1）自然灾害）自然灾害o 2）经济灾难）经济灾难o 3）技术突破）技术突破o 4）生态变迁）生态变迁o 5）社会变迁）社会变迁o （二）政策议程的外在触发机制（二）政策议程的外在触发机制o 1）战争行为；）战争行为；o 2）地区与国际冲突；）地区与国际冲突；o 3）经济对抗；）经济对抗；o 4）
18、新式武器与力量失衡）新式武器与力量失衡4、影响政策议程设立的因素（金顿、影响政策议程设立的因素（金顿 John W. Kingdon）u（1）问题（）问题（problem）本身：）本身：公共问题如何通过适当方法，让政府官员知道公共问题如何通过适当方法，让政府官员知道问题的存在？用何种方式将问题的存在？用何种方式将“情况情况”界定为问界定为问题？能否使政府官员借由社会指标的变动、焦题？能否使政府官员借由社会指标的变动、焦点事件（点事件（focusing events）的发生、及日常工作）的发生、及日常工作正式或非正式的反馈结果而认知问题的存在？正式或非正式的反馈结果而认知问题的存在？问题是否被认
19、为相当迫切？问题是否被认为相当迫切？o （2）政治因素）政治因素 (politics):o 政治流向（政治流向（political stream）如何？）如何？o 包括国家的政治气氛如何？包括国家的政治气氛如何？o 全国选举结果如何？全国选举结果如何？o 执政党轮流情形？执政党轮流情形？o 政党竞争态势如何？政党竞争态势如何？o （3）高曝光率的参与者）高曝光率的参与者 (visible participant):o 公共问题是否受到媒体及公众人物的垂青？公共问题是否受到媒体及公众人物的垂青？包括行政首长、民意代表、政党领袖、候选包括行政首长、民意代表、政党领袖、候选人。人。o （4）事件本身
20、情况）事件本身情况o 范围：多少人受影响？范围：多少人受影响？o 察觉：多少人察觉到事件的后果？察觉：多少人察觉到事件的后果？o 界定：被察觉的后果是否被界定为问题？由界定：被察觉的后果是否被界定为问题？由谁界定？是否不同的问题由不同的人来界定？谁界定？是否不同的问题由不同的人来界定？o 强度：受问题影响者的影响有多强？强度：受问题影响者的影响有多强？o （5）标的团体的组织情况：广度、组织、）标的团体的组织情况：广度、组织、领导领导o （6）门路接近（）门路接近（access）的情况：）的情况： 代表、代表、设身处地、支持设身处地、支持u（7）政策过程情况）政策过程情况结构：政策参与者与问题
21、当事人之间的关系如何？结构：政策参与者与问题当事人之间的关系如何？是层级节制？民主式？还是讨价还价式？是层级节制？民主式？还是讨价还价式？回应：回应： 对当事人如何回应？在传统上作如何回应？对当事人如何回应？在传统上作如何回应？ 领导：领导者是如何选出来的？他们的权力有多领导：领导者是如何选出来的？他们的权力有多大？进取心有多强？大？进取心有多强？o 小结：影响公共问题列入政策议程的主要因小结：影响公共问题列入政策议程的主要因素：素：o 1、问题本身和特性如何？问题严重性如何？、问题本身和特性如何？问题严重性如何？问题受注意的程度如何？问题受注意的程度如何？o 2、受问题影响者的组织情况如何？
22、是团结、受问题影响者的组织情况如何？是团结有力？还是一盘散沙？有力？还是一盘散沙？o 3、团体领导者如何产生？有没有权利？领、团体领导者如何产生？有没有权利？领导是否具有代表性？导是否具有代表性？o 4、问题由何类人员提出？提出者是否为高、问题由何类人员提出？提出者是否为高曝光率的政治人物？曝光率的政治人物？u 5、问题提出者有否门路接近决策单位或决策、问题提出者有否门路接近决策单位或决策者？与决策单位或决策者的关系是否良好？者？与决策单位或决策者的关系是否良好？u 6、行政人员对于该问题是否会设身处地考虑？、行政人员对于该问题是否会设身处地考虑？是否愿意接纳并加以处理？是否愿意接纳并加以处理
23、？u 7、受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望？、受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望？u 8、行政机关及行政人员对该问题所持的态度、行政机关及行政人员对该问题所持的态度是消极抵制还是积极接纳？是消极抵制还是积极接纳？u 9、政治、经济、社会、文化等各种环境因素、政治、经济、社会、文化等各种环境因素的配合情况？的配合情况？o 科尔和埃尔德认为影响公众议程的因素有：科尔和埃尔德认为影响公众议程的因素有：o (1)特殊性程度特殊性程度一个问题的定义越模糊，一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大。这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大。o (2)社会重要性程度社会重要性程度一个
24、问题被认为社一个问题被认为社会意义越大，这个问题达到更广泛的公众的会意义越大，这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大。可能性就越大。o (3)关联期的长短关联期的长短一个问题被认为长期一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题达到更广泛的公众的关联性越大，这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大。的可能性就越大。o (4)问题的复杂程度问题的复杂程度一个问题被认为越一个问题被认为越不具有技术性，这个问题达到更广泛的公众不具有技术性，这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大的可能性就越大o (5)先例的明确程度先例的明确程度一个问题被认为越一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题达到更广泛的公缺少明确
25、的先例，这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大。众的可能性就越大。小案例：小案例： 如何在安全的前提下，保持世博高效运如何在安全的前提下，保持世博高效运转的政策议程？您能提出哪些合理的政策议转的政策议程？您能提出哪些合理的政策议程？（这是一个政府议程的案例）程？（这是一个政府议程的案例）o 政府的态度：政府的态度： o 1、俞正声说，总体上，为解决人流均衡问、俞正声说，总体上，为解决人流均衡问题，上海不是更多地限制参观者的自由度，题，上海不是更多地限制参观者的自由度，而是采取引导的方式，使参观者自主决定。而是采取引导的方式，使参观者自主决定。 o 2、排队需有耐心，国内贵宾限制在最低程、排队需
26、有耐心，国内贵宾限制在最低程度度o 3、宁可牺牲点精彩，也要尽可能减少对群、宁可牺牲点精彩，也要尽可能减少对群众生活的影响众生活的影响o 4、对市民奉献深表感谢，上海干部一律不、对市民奉献深表感谢，上海干部一律不享受贵宾礼遇享受贵宾礼遇o 用用5种引导方式均衡大客流种引导方式均衡大客流o 1、票务引导，即通过票务结构设计，调节、票务引导，即通过票务结构设计，调节游客参观的时间和速度。游客参观的时间和速度。o 2、政策引导，即利用散客票与团体票之间、政策引导，即利用散客票与团体票之间的差价来引导，鼓励参观者多采用团体票的的差价来引导，鼓励参观者多采用团体票的方式入场。方式入场。o 3、活动引导。
27、园区里有很多活动，世博会、活动引导。园区里有很多活动，世博会主办方鼓励精彩的活动、名人名团尽量避开主办方鼓励精彩的活动、名人名团尽量避开预计的高峰日和双休日。预计的高峰日和双休日。o 4、宣传引导，就是依靠信息指导参观者。、宣传引导，就是依靠信息指导参观者。每天早间、晚间将发布动态信息，运行过程每天早间、晚间将发布动态信息，运行过程中随时发布信息，包括入住酒店的人数、园中随时发布信息，包括入住酒店的人数、园区客流量等。区客流量等。o 5、预约引导。除旅行社预约外，对一些热门场馆、预约引导。除旅行社预约外，对一些热门场馆也可以采取预约方式，但这是参展者的权利，要由也可以采取预约方式，但这是参展者
28、的权利，要由他们自己决定。他们自己决定。o 在世博园区内，中国国家馆和主题馆需要预约参观，在世博园区内，中国国家馆和主题馆需要预约参观，进园以后进行预约。进园以后进行预约。o 有的馆预约与排队相结合，采取了比较灵活的方式；有的馆预约与排队相结合，采取了比较灵活的方式；一些国外场馆是否需预约，还没有敲定。一些国外场馆是否需预约，还没有敲定。 o 小结：小结：o 多主体联动多主体联动o 分步骤解决分步骤解决o 保持思维前卫保持思维前卫现代政治观念的转变，创现代政治观念的转变，创意才有可能性意才有可能性四、中国政策议程中的影响因素四、中国政策议程中的影响因素o 1）政治领袖）政治领袖重要因素重要因素
29、o 中国政治体制决定了政治领袖具有突出重要中国政治体制决定了政治领袖具有突出重要的地位，无论是的地位，无论是SARS事件还是新近出现的事件还是新近出现的矿难事件。矿难事件。o 2）政治组织）政治组织基本条件基本条件o 3）代议制）代议制基本途径基本途径o 4）选举制度）选举制度与代议制配套的基本途径与代议制配套的基本途径o 5）行政人员）行政人员o 6）利益团体）利益团体o 7）专家学者）专家学者o 8）公众）公众系统议程的发起者（略）系统议程的发起者（略）o 9）大众传媒）大众传媒与公众互动的传播者与公众互动的传播者o 10）危机和突发事件）危机和突发事件五、政策议程建立的障碍五、政策议程建
30、立的障碍 第三节第三节 公共政策议程模型公共政策议程模型一、建立政策议程的策略一、建立政策议程的策略 1. 1. 社会中部分团体或者个体主动，政府只是有社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。限介入。不少团体会从各自的利益出发，力图谋求不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。一旦团体的利益在社会中所期望获得的平衡位置。一旦团体的利益受到威胁，他们就会千方百计地要求政府采取行动受到威胁，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。这会影响政府对此关注的程度，保护他们的利益。这会影响政府对此关注的程度，也会影响政府采取行动的方式。也会影响政府采取行动的方式。
31、2. 2. 政府主动介入发现和解决问题，社会中的团政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。体或个人只是有限介入。 政府作为管理社会公共生活的权威，有更多的机政府作为管理社会公共生活的权威，有更多的机会洞察民意，了解社会各方面的动态，更可能从社会洞察民意，了解社会各方面的动态，更可能从社会的整体利益出发推动社会矛盾的解决。个人的介会的整体利益出发推动社会矛盾的解决。个人的介入活动，其能力总是十分有限的，甚至是很弱小的。入活动，其能力总是十分有限的，甚至是很弱小的。o 3. 3. 政府及社会团体与个人都主动介入。政府及社会团体与个人都主动介入。o 把社会公共问题变为政策问题，列
32、入议事日程，把社会公共问题变为政策问题，列入议事日程，大多数情况下是政府与社会团体和私人共同作大多数情况下是政府与社会团体和私人共同作用的结果。用的结果。o 4. 4. 政府与私人、团体都不主动介入。政府与私人、团体都不主动介入。o 这种类型从理论上说似乎是存在的，但在实践这种类型从理论上说似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。中几乎不多见。 在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改一段时间后，可能会发生变化。当新事件
33、发生并改变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者的眼变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样。这说明了问中的地位就会改变；在公众中也一样。这说明了问题焦点随时间变化的方式。题焦点随时间变化的方式。二、教材上对公共政策议程模型的归纳二、教材上对公共政策议程模型的归纳1、外在提出模型、外在提出模型 o 1）执政党和政府系统以外的个人或团体提）执政党和政府系统以外的个人或团体提出了政策问题；出了政策问题；o 2）它表达或提出了某个要求；）它表达或提出了某个要求；o 3）企图把问题扩散到社会上其他的团体之）企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得系统议程的
34、地位；中，使该问题获得系统议程的地位；o 4）对决策系统施加影响，使问题进入正式）对决策系统施加影响，使问题进入正式议程议程公共政策议程模型o 2、动员模型、动员模型o 定义：领袖自己提出政治问题，并将之列入定义：领袖自己提出政治问题，并将之列入政策议程的过程。政策议程的过程。o 特征：政治领袖建立政策议程的动因特征：政治领袖建立政策议程的动因寻寻求社会大众的理解和支持。求社会大众的理解和支持。o 实质：政府如何将正式议程反推扩散成公众实质：政府如何将正式议程反推扩散成公众议程。议程。公共政策议程模型o 3、内在提出模型、内在提出模型o 内容：内容：o 1）执政党和政府系统发起政策建议或政策）
35、执政党和政府系统发起政策建议或政策方案方案o 2）问题扩散的对象限于与该团体相关的组）问题扩散的对象限于与该团体相关的组织织o 3）问题扩散的目的是形成足够的压力，促）问题扩散的目的是形成足够的压力，促使政策制定者将问题列入正式议程。使政策制定者将问题列入正式议程。三、中国政策议程设置的六种模式三、中国政策议程设置的六种模式 议程提出者议程提出者决策者决策者智囊团智囊团民间社会民间社会 低低关门模式关门模式内参模式内参模式上书模式上书模式 高高动员模式动员模式借力模式借力模式外压模式外压模式o （一）关门模式（一）关门模式o 这是最传统的议程设置模式。这是最传统的议程设置模式。o 1 1、只有
36、正式议程，没有公共议程；、只有正式议程，没有公共议程；o 2 2、议程的提出者是决策者自身，他们在决、议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有或者认为没有必要争取大定议事日程时没有或者认为没有必要争取大众的支持。众的支持。o案例：在物价闯关这个历史事件中，议程设置完全没有民众的案例：在物价闯关这个历史事件中，议程设置完全没有民众的参与，而是由中央政治局开会确定的。决策者下决心快速推动参与，而是由中央政治局开会确定的。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众定会明白决策者的苦衷，承
37、受通货膨胀带一厢情愿地假设民众定会明白决策者的苦衷，承受通货膨胀带来的利益损失，结果，来的利益损失，结果，19881988年全年，居民消费物价指数飙升年全年，居民消费物价指数飙升188%188%，造成民众普遍不满，为次年出现的政治风波埋下了，造成民众普遍不满，为次年出现的政治风波埋下了伏笔。时后，邓小平马上认识到，伏笔。时后，邓小平马上认识到，“我们现在的问题是通货膨我们现在的问题是通货膨胀，物价上涨得太快，给国家和人民带来了困难胀，物价上涨得太快，给国家和人民带来了困难”。他从这个。他从这个事件中吸取一个深刻的教训，事件中吸取一个深刻的教训，“制定一切政策，要从实际出发。制定一切政策，要从实
38、际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。如果发现错误，要赶快纠只要注意这一点，就不会犯大错误。如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避正，不要掩饰，不要回避”。此后，直到。此后，直到9090年代初起中国悄然年代初起中国悄然迈过物价大关，决策层对物价问题一直慎之又慎，回到了如履迈过物价大关，决策层对物价问题一直慎之又慎，回到了如履薄冰的心境。薄冰的心境。o 美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手段归纳为三大类。手段归纳为三大类。o 1 1、靠压服（权威），即在暴力威胁下，民众不、靠压服（权威），即在暴力威胁下，民众不得不服从；得不服从；o
39、2 2、靠收买（市场），即以恩惠来换取民众的服、靠收买（市场），即以恩惠来换取民众的服从；从；o 3 3、靠说服（话语权），即通过教育动员，让民、靠说服（话语权），即通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉的行动。觉的行动。o 个人观点：靠制度建构所形成的深度心理认同个人观点：靠制度建构所形成的深度心理认同（法治与民主）（法治与民主）o （二）动员模式：（二）动员模式：o 1 1、与关门模式一样，动员模式里的议程也是由、与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；决策者提出的；o 2 2、与关门模式不同的是，在动员模式里，定下
40、、与关门模式不同的是，在动员模式里，定下一项议程后，决策者千方百计设法引起民众对一项议程后，决策者千方百计设法引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，是该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，是一个先有正式议程、后有公共议程的过程。一个先有正式议程、后有公共议程的过程。在什么情况下决策者会放弃关门模式而采取在什么情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？动员模式呢？o 首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。门模式的正当性遭到普遍的质疑。o 其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍
41、、自觉的合作。普遍、自觉的合作。o 再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。o 在这三种情况下，决策者大概希望用某种动在这三种情况下，决策者大概希望用某种动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍，但他们同时又不希望和不放心民众主动碍，但他们同时又不希望和不放心民众主动参与议程设置。参与议程设置。o （三）内参模式（三）内参模式o 在内参模式，议程不是由决策者提出的，而在内参模式，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊们通过各种正规和不正规的
42、管形色色的智囊们通过各种正规和不正规的管道向决策者提出建议，希望自己的建议能被道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策的正式议程。列入决策的正式议程。o 1、他们往往不会努力争取民众的支持，因、他们往往不会努力争取民众的支持，因为他们更看重决策者的赏识；为他们更看重决策者的赏识；o 2、他们有时甚至不希望所讨论的问题变成、他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公共议程，因为他们担心自己的议程可能会公共议程，因为他们担心自己的议程可能会招致民众的反对，最终导致决策者的否决。招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们
43、与决策者的互动。有智囊们与决策者的互动。o 改革开放以后，内参模式更为常见，究其原改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。了深刻的变化。o 毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决。这就要求对靠提高决策者自身能力来解决。这
44、就要求对决策机制加以改造。决策机制加以改造。o 例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体。正是在这个时以知识互补的决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想体系。体系。o （四）借力模式：（四）借力模式：o 在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。议是否会得到决策者
45、的青睐。o 借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。力，扫除决策者接受自己建议的障碍。o 无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；而接影响决策者，而不是采取迂回的方式；而且，不到万不得已，政府智囊们也不希望因且，不到万不得已，政府智囊们也不希望因诉诸舆论而得罪当权者。诉诸舆论而得罪当权者。o 那么，他们为什么会偶尔出此那么，他们为什么会偶尔出此“下策下策”呢？呢？恐怕最主要的原因
46、是智囊们深信自己的建议恐怕最主要的原因是智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。的声音。o （五）上书模式：（五）上书模式：o 1、这里的、这里的“上书上书”是指给各级决策者写信，是指给各级决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体利益提出政策建议，不包括为个人或小群体利益申诉之类的行为。申诉之类的行为。o 2、上书模式与内参模式十分相似，都是由向、上书模式与内参模式十分相似，都是由向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或份。在内参模式里，建言人是政府
47、的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。的政府智囊。o 不过，建言人也非彼时一介平民，他们往往不过，建言人也非彼时一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。是具有知识优势、社会地位的人。o 只有这种人才拥有某种只有这种人才拥有某种“话语权话语权”，才了解，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。海，毫无反响。o 一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，
48、更难送到决策者跟前。无书那里就被挡住，更难送到决策者跟前。无论古今中外，由平民百姓一纸上书影响议程论古今中外，由平民百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。设置的案例简直是凤毛麟角。o 随着社会自由度的加大，社会地位不同、立随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。因此，上书今后可能变成影响中国议程模式因此，上书今后可能变成影响中国议程模式的主要模式之一。的主要模式之一。o （六）外压模式：（六）外压模式：o 1、与上书模式一样，在外压模式里，议程变化、与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外
49、。的动力来自政府架构之外。o 2、它与上书模式不同之处不在于、它与上书模式不同之处不在于“外外”，而在，而在于于“压压”。在上书模式里，议程的提出者希望。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。o 那么潜在的压力是
50、如何转化为现实的压力呢？那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：四个领域的变化发挥了关键性作用：o 利益相关者的施压利益相关者的施压o 非政府组织的卷入非政府组织的卷入o 大众传媒的转型大众传媒的转型o 互联网的兴起。互联网的兴起。o 出现具有公共性、开放性、交互性、多元性瞬时性出现具有公共性、开放性、交互性、多元性瞬时性的网络媒体后，公共议程的设置逻辑也开始发生变的网络媒体后，公共议程的设置逻辑也开始发生变化。化。o 在传统媒体时代，议程说到底是屈指可数的传媒机在传统媒体时代，议程说到底是屈指可数的传媒机构设置的；而政府通过控制传媒机构来影响议程设构设置的；而
