1、第九章 财政管理一 政府预算 二 传统的财政管理三 财政管理改革 四 对财政改革的批评 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府的任何活动都需要资金以推动其运转；实际上，政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。资金的使用决定了政府活动的性质和范围，也决定了在争取财政支持的政治竞争中的成功与失败。政府的预算过程实质上是公共部门之间激烈竞争和较量的过程。 财政管理改革已经成为整个公共管理改革的关键之一。而政府预算是财政管理的最重部分，也是官僚制组织活动的中心。 在财政管理诸如英国1982年的财政管理议案(FMl)和澳大利亚的财政管理改进计划(FMIP)等更宽泛的预算策略之
2、中，目前财政管理与人事管理、绩效管理已紧密地联系在一起 。引引 言言一、政府预算n在最一般的解释中，预算就是致力于将财政资源转换成人类有目的的活动。 瓦尔达沃夫斯基 (Wildavsky，1979) n按照某些目的来分配资金政府可以通过预算这种方式来改变社会状态。n政府以某种方式来调和非常多样化和颇具竞争性的政治要求之间的资金分配。 一、政府预算n政府预算即一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置国家资源配置。n政府预算制度起始于抑制统治者对被统
3、治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。一、政府预算经济职能经济职能财政职能财政职能预算的职能预算的职能配置配置分配分配稳定稳定对政府和公共部门的对政府和公共部门的总支出进行评估总支出进行评估对政府处理财政事务对政府处理财政事务进行核算和控制进行核算和控制一、政府预算n预算的职能 q经济职能n涉及政府是怎样通过预算来影响整个经济。 q财政职能n预算的财政职能类似于会计职能。政府需要为其全部活动制定资产负债表。这一职能包括： n第一，在预算
4、部门内部对政府和公共部门的总支出进行评估。（纯粹的会计职能，用以对收支作出评估 ）n第二，作为立法机关对政府处理财政事务进行核算和控制的工具。（核算制度的重要组成部分 ） 政府预算的经济职能n政府试图通过预算来决定经济生活中公共活动的水平，对收入和福利进行合理的分配，对经济活动的总体水平进行某种控制，等等。 q配置q分配q稳定 政府预算的经济职能n配置q配置政策涉及公共部门和私营部门的相应规模。换言之，预算一方面体现了政府活动的总体水平，另一方面也规定了哪些活动由公共部门而不是由私营部门执行。q政府的支出和税收政策都影响到资源在私营部门中的配置和分配。 政府预算的经济职能n分配q分配政策意味着
5、政府试图对公民之间财富和收人的不平等进行某种程度的矫正。 q虽然分配政策的重要部分是提供社会福利，包括对某些公民阶层的转移性支出 ，但是其他所有的预算决策都会产生一些分配性的结果。 政府预算的经济职能n稳定q稳定政策是指政府通过预算政策来提高整体经济水平。这可能是政府预算最困难的经济职能。 q政府所有的支出和税收决策都对私营部门产生了影响，所以通过对这些政策及其总体水平进行调整，就可以间接地对整个经济产生影响。 q随着凯恩斯主义经济学的出现，政府明确地承担起促进充分就业、稳定价格、经济增长和收支平衡等方面的责任。 q现在“新古典主义”的观点是强调精简政府，平衡预算主张让市场力量来寻求适宜的经济
6、均衡。 政府预算的财政职能n预算是协调政府账目之所在，也是为公众评审列举收支项目之所在。n预算编制的主要步骤是：q制定起草预算；q授权立法机关正式批准；q执行预算实施；q评估预算执行得如何。n预算涉及立法，任何政府支出和税收方案都必须严格地以法律为基础。 政府预算的财政职能n西方不同国家预算与立法机构之间存在着差异： q在英国和其他议会制国家中，政府牢牢控制着财政资源；政府能够控制全部四个阶段，并几乎完全控制前三个阶段。q在美国，立法、行政和司法的分立，意味着虽然总统可以提出一项预算，但是国会并非必须接受其中的任何部分。国会也能够提出自己的预算方案。二、传统的财政管理n传统财政管理的形式q传统
7、财政管理的通常形式是传统的预算，又称线性项目或投入预算。这种预算以一年为限，它仅包括行政过程中的投入，在既定预算中进行分配的资金总额通常将表明从上一年批准的支出中逐年递增的变化。n传统预算的主要特点q第一，将资金配置在行政任务的主要投入上，包括人员、设备、邮递方面的费用以及部门运营所用的临时性项目的资金。 q第二，预算包括上一财政年度收入和支出的比较。q第三，是一种渐进性预算，仅仅以上一年度的预算记录为基础。预算体现了一系列在上一年度基础上的不断增长，而这通常可以说明通货膨胀的原因。 二、传统的财政管理n传统预算的优点q是一个限制经过投票表决的拨款总量支出和项目支出的理想机制。q如果为了宏观经
8、济目的不得不在年中削减综合预算，那么它提供了某种程度的灵活性。q是一个很好的控制机制，因为它可以很容易地看到资金是否用在了已投票通过的项目上。 q这一制度非常适合一年一度的预算周期，并从中要求行政机构将它们的实际支出与所分配到的数额加以比较，进而评估下一年度那些项目和附加项目所需的资金。 q传统预算使预算应得更加容易且便于管理，相对于每一个项目都必须从头开始证明其正当性，根据历史基础的论证要更容易一些。二、传统的财政管理n传统预算的问题q这种追溯性的控制本身对提高管理效率毫无意义。管理者可能过分关注于表明他们“正确地”花钱或精确地花费了所分配到的资金，而不考虑他们的支出是否有效率或是否实现了其
9、目标。 q表现在：n第一，从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上做了什么，以及它们做得好不好，因为它强调投入而非产出。在投入的费用和目标的实现之间不存在必然的联系 。n第二，线性项目预算是非常短期的，一般只持续一年的时间。这意味着长期的预算项目趋于持续不变而且缺乏任何细节上的考虑。 n第三，预算中详细说明的支出项目是非常严格的，因为管理者把资源从一种支出转向另一种支出时几乎没有灵活性，可能带来不必要的浪费。n第四，传统预算中的信息匮乏意味着政治官员进行重大变革的能力是有限的，政治官员和公众没有令人满意的方式来判断纳税人的钱是否用在预期项目上，或者是否得到有效的使用。 三、财政管理改革n由于
10、传统预算的缺陷，因此需要对其进行改革，则这种需求主要来自政府，政府认为传统预算的方法不能为决策目标提供充分的信息。n经济合作与发展组织认为预算改革是管理导向型的，它关注组织的所作所为和组织的产出，而且关注保持组织对绩效承担责任的方法。更广泛的是，这些发展旨在给管理者以预算的和其他方面的激励，使他们意识到成本和绩效并对之负责，更愿意且更能够将资源从少产的活动转移到更加多产的活动中去。 三、财政管理改革n（一）美国早期的财政改革历程q1、美国的胡佛委员会时期(Hoover Commission，1949)，在军队中开始提倡绩效预算，但失败。q2、1961年，综合性的“计划一项目一预算”(PPB)系
11、统被引进美国国防部，并在1965年被约翰逊总统推广到其他联邦机构，但到1971年，它消失了。q3、美国农业部在1962年引入了“零基预算”(Zero-base budgeting ，ZBB)。它的基本观念是，假定未来的支出与过去的支出之间不应有任何联系，因此各部门或机构必须每一年都要证明其所有预算的合理性。1977年被推广，1981年被抛弃。其失败的原因在于：制造大量文件来证明全部预算的正当性方面浪费行政时间以及消减规划引发的实际政治问题。 三、财政管理改革近期的财政改革近期的财政改革预算改革预算改革签约外包签约外包会计改革会计改革预算权力的下放预算权力的下放三、财政管理改革n近期的财政改革q
12、1、预算改革n（1）当今改革的特点（经济合作与发展组织的观点）q管理导向型。关注组织的所作所为和组织的产出，而且关注保持组织对绩效承担责任的方法。q旨在给管理者以预算的和其他方面的激励，使他们意识到成本和绩效并对之负责，更愿意且更能够将资源从少产的活动转移到更加多产的活动中去。三、财政管理改革n近期的财政改革q1、预算改革n（2）从线性预算到项目预算q是一种主要应用于政府部门的将规划一计划预算结合在一起的系统控制方法。q项目预算旨在直接将资金更多地用于实际政策目标的实现或产出上。在项目预算之下，政府活动被分配到项目、子项目、活动和组成部分这样的等级结构中去。三、财政管理改革n近期的财政改革q1
13、、预算改革q项目预算的优点第一，它可以更好地配置资源。政治领导人在某种程度上可以重新主张其对预算的控制。 第二，增强对未来的计划。项目成本可提前几年推算，这样能够对实现政府目标的实施成本给予一个更清晰的评价。 第三，能够预期更好的管理实践 。它是从目标与成就的比较中产生的。第四，预算是公开性的文件，政府应该对纳税人在预算中投入的资金负责。 第五，项目报表所提供的信息将项目目标和绩效与所用资源连接起来，从而改善政府与公众之间的联系。三、财政管理改革n近期的财政改革q1、预算改革n（3）财政管理方式的变革q表现。从详细的规定和服从型管理转变为更多地运用管理者在达成目标过程中的裁量权和创新精神。q实
14、现方法。通过以适当的政策来降低中央对投入的控制，从而下放资金支配权，为管理部门和机构提供更大的灵活性，并发展出一系列能够提高绩效的激励手段。n（4）另一个重要的预算变革：涉及准备实施详细的预算评估，以超越通常为期一年的预算评估。如澳大利亚的预先评估。三、财政管理改革n近期的财政改革q2、会计改革n实行权责发生制会计制度q（1）权责会计包含着更加综合的资产价值。它的主要目标是比较一个报告期限内所产生的经济成本总额和所增加的经济收益总额。三、财政管理改革n近期的财政改革q2、会计改革n实行权责发生制会计制度q（2）权责发生制会计的特点第一，它可以了解政府财政运作的全部状况，为财政投入和政策结果提供
15、一个有意义的比较。 第二，权责会计要求记下单位运行的全部成本，而且管理者需要对成本承担责任。第三，更加频繁地应用审计，通过绩效审计可以关注项目或机构是否履行了有益的职责 。三、财政管理改革n近期的财政改革q2、会计改革n实行权责发生制会计制度q（3）运用条件（经济合作与发展组织的观点）第一，管理者在决定是否要负担成本的时候必须具有真正的选择权，而且他们承担的成本必须对他们可用的财政资源产生影响。 第二，成本影响了机构的可用资源。如果一个机构为贬值承担责任，那么这个成本就减少了其他运作可利用的资源 。三、财政管理改革n近期的财政改革q3、预算权力的下放n与前面改革相伴随的是，政府已逐渐地将预算权
16、力下放给部门管理人员q将预算权力与管理权力结合起来。q4、签约外包n政府提供服务的签约外包也是一项财政改革。订立合同是项目预算拓展和绩效测定的细化要求，而且一般认为签约外包可以节约成本。四、对财政改革的批评n1、对预算改革的批评q自20世纪60年代和美国的项目规划与预算系统(PPB)实施以来，项目预算就已经遭到了批评。 n（1）项目预算试图将理性强加给一个根本上是非理性(或高度政治化)的过程之上。 瓦尔达沃夫斯基 (Wildavsky，1979) n（2）政治环境问题。格雷等人研究了英国财政管理议案FMI)的执行情况，而且看到了它执行过程中某些理想的破灭，这“反映出公共部门组织既是行政实体又是
17、政治实体”(Gray ，199l)n（3）预算的完全理性要求列出所有可供选择的支出方案，并列举每一种方案的利弊，然后选择出最佳的优先方案并提供相应的资金。但实际上，政府根本做不到。n（4）在实践中，以绩效为基础的预算可能比它看起来受到更多的局限。过去和未来的绩效只是影响预算制定的一个方面。q由于以上这些现实存在的问题，预算改革并没有想象中的那么完美。 四、对财政改革的批评n2、对会计改革的批评q（1）波利特和鲍克特认为，“在各种不同的服务和环境中运用权责会计制度并不是同等易行的，而且改革可以造成有悖常情的激励和利益。” (Pollitt and Bouckaert，2000) 。 q（2）卡林
18、和格思里也认为权责会计改革“不只是中立的、技术性的、无利害关系的活动”，它们可以将组织引入管理主义的方向，也可以将其引入以市场为基础的活动之中，而且可以改变组织内部和组织之间的权力配置。(Carlin and Guthrie，200l) q（3）会计改革最大的困难在于执行。采用权责会计制度会提供更大的透明度，并使结果和投入等更好地联系起来，但将制度整合在一起的任务则存在很多困难，特别是执行问题。 四、对财政改革的批评n3、对签约外包的批评q（1）私人承包商需要把利润率添加到服务提供的成本中去，导致签约外包和民营化可能比内部提供服务成本更高，对签约外包和民营化的需求也许会因此而终结。q（2）在民
19、营化或签约外包过程中存在相当多承诺，但是承诺的方式过于理想化。q（3）签约外包导致公共管理者将承受额外的负担，那就是要保证合同条款的履行以确保产生绩效。签约外包会精简官僚制组织的规模，但是确保履行合同和对合同进行监督可能要求公务员具有更高的技能。 q（4）由于一些政治上和技术上问题需要解决，履行合同并不是简单易行的。 政府财政管理在本质上是政治的，财政改革希望通过提供更多更好的信息来加强政治过程。 财政管理改革经过几年的发展已经取得了一些成效。在一些国家，财政管理已经实现了转型，从提供很少信息和暗箱操作的传统体系转变为在理论上能够提供精确的数据来辅助决策者的体系。 当然，财政改革并非十全十美。 因此，还需要在实践和改革中进一步完善。结 论
