1、 第四章 环境保护法的基本制度我国环境保护法的基本制度主要有：（1）环境保护规划制度；（2）环境影响评价制度；（3）“三同时”制度；（4）环境目标责任制和考核评价制度；（5）现场检查制度；（6）重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度；（7）生态红线制度；（8）生态保护补偿制度；（9）征收排污费制度；（10）排污许可证制度；（11）突发事件应急预案制度；（12）环境信息公开制度；（13）环境公益诉讼制度第一节第一节 环境保护法的基本制度一、环境保护法的基本制度的概念 环境保护法的基本制度，是指为实现环境保护法的目的和任务，依据环境保护法的基本原则制定的，调整某一类或者某一方面环境保护社会关系的
2、，具有重大意义和起主要作用的法律规范的统称。 环境保护法的基本制度基本特征： 具体性 系统性 稳定性二、环境保护法的基本制度意义：1、实现环境保护法目的、任务的重要保障2、有效防治环境污染和生态破坏的重要举措3、实现协调发展原则的有效手段需要关注的问题：环境保护法的基本制度具体体现环境保护法的基本原则我国环境保护法基本制度存在的缺陷和不足第二节 环境保护规划制度一、环境保护规划制度的概念和意义（一）环境保护规划简称环境规划，是根据国家或者一定地区的环境状况和经济社会发展的需要，对一定时期和一定范围内环境的保护和改善活动所做的总体部署和安排。环境保护规划的基本特征：综合性 整体性 区域性 动态性
3、 约束性环境规划制度，是指有关环境规划目标、任务、指标体系、编制原则和程序以及规划实施的保障措施等所做规定的总称。（二）环境保护规划制度的意义1、是协调环境保护与经济社会发展的重要手段2、为环境保护纳入国家经济和社会发展规划提供了保障3、是开展环境保护工作的重要依据二 环境保护规划的类型1、从时间上来划分，可分为：短期规划、中期规划、长期规划；2、从范围上来划分，可分：全国性环境保护规划，地区性环境保护规划，区域、流域环境保护规划；3、从环境要素上来划分，可分为：大气环境保护规划，水质环境保护规划，噪声环境保护规划，等等；4、从内容上来划分，可分为：污染控制规划、生态保护规划和其他专项环境规划
4、；5、从行政区划类型上来划分，可分为：国家环境保护规划，省、自治区、直辖市环境保护规划，区、县环境保护规划。三、环境规划原则1、以人为本、和谐发展原则2、协调发展、互惠共赢原则3、预防为主、综合治理原则4、污染防治与生态保护并重原则5、依靠科技进步保护环境原则第三节 环境影响评价制度2005年中国的“环评风暴”事件 2005年1月18日，国家环境保护总局在京宣布：责令立即停建包括金沙江溪洛渡水电站在内的13个省市的30个违法开工项目，并处以最高20万元的处罚。其中包括：中国长江三峡工程开发总公司负责建设的三峡地下电站项目；三峡工程电源电站项目；金沙江溪洛渡水电站项目等。这30个项目都没有依法经
5、过环保部门批准，在环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开始建设的，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程。此举一度轰动全国，被新闻媒体誉为“环评风暴”。 然而，作为与国家环境保护总局在国务院政府部门中同样具有正部级头衔的中国长江三峡工程开发总公司对于国家环境保护总局的决定不以为然。当国家环境保护总局的决定作出后不到l周的时间内，只有22个项目按规定停建，而包括中国长江三峡工程开发总公司负责兴建的3个工程项目在内的8个项目没有执行停建的决定。 2005年1月24日，国家环境保护总局公布了对8个拒不执行停建决定的企业发出的“行政处罚事先告知书”和“限期改正通知书”。对此，国家环境保护总
6、局环境监察局进而作出表示：若中国长江三峡工程开发总公司等拒不执行决定的话，国家环境保护总局将提请司法机关予以强制执行。 这一决定就连国务院总理温家宝都感到吃惊。在1月下旬召开的国务院全体组成人员会议上，温家宝总理在讨论政府工作报告时表示，“环境保护总局现在也动真格了，查处了一批违规上马的项目，非常好!” 正是由于国务院总理此时的表态，才使得中国长江三峡工程开发总公司的态度有所转变。1月26日，国家环境保护总局与国家发改委联合发出关于加强水电建设环境保护工作的通知，要求在水电开发规划、建设、运行和管理中严格执行环境影响评价制度，确保水能资源的可持续利用。一 环境影响评价的概念 环境影响评价(En
7、vironment Impact Assessment，英文缩写EIA)，又称环境质量预断评价，是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或正式实施前，就其可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，为项目决策提供科学的依据。 我国环境影响评价法(2002年10月28日通过)第2条：“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价制度广义狭义对开发建设者的具体建设项目的环境影响评价对政府宏观决策活动(主要是
8、法规、政策、计划等)的环境影响评价环境影响评价的特点： 预测性、客观性、综合性、强制性（二）环境影响评价制度的意义1、促进环境保护与经济社会协调发展的有效途径2、贯彻预防为主原则，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响3、是宏观调控的重要手段二 环境影响评价制度的发展美国 世界上第一个把环境影响评价制度在国家环境政策法中肯定下来的国家瑞典 制定以环境影响评价为中心的环境保护法日本 1972年开始把环境影响评价作为重要政策来实施 1976年提出把环境影响评价制度列为国家专门法律英国 1970年开始探讨环境影响评价制度新西兰 1973年内阁会议通过了“环境保护与改善步骤”捷克 20世纪70年
9、代中期进行全国环境质量评价工作1969年，美国国家环境政策法（The National Environmental Policy Act 1969 ，NEPA）把环境影响评价制度作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度，第102条规定“联邦政府的一切机构在对人类环境质量有重大影响的每一项建设报告和其他重大联邦行为中，均应由负责官员提出一份包括拟议定的行为将会对环境产生的影响的详细说明。”我国1、初步尝试阶段（19721976）从官厅水库水质调查工作开始到成都区域会议为止2、广泛探索阶段（19771979）从成都区域环境会议开始到南京区域环境学术讨论会为止3、全面发展阶段（19791981）从
10、南京区域环境学术讨论会开始到第一次全国环境质量评价学术讨论会为止4、环境影响评价阶段1978年，中共中央在批转国务院关于环境保护工作汇报要点的报告中首次提出了进行环境影响评价工作的意向1979年环境保护法（试行） 确立了环评制度1981年基本建设项目环境保护管理办法1986年建设项目环保管理办法具体规定了该制度1986年建设项目环评证书管理办法（试行），对从事环评工作的单位予以规定（2005年修订，并更名为建设项目环评资质管理办法）1989年环境保护法 再次确立环评制度第6条：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须
11、提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。 ”1993年关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见，要求确立环评机制，提高环评质量1996年国务院关于环境保护若干问题的决定，扩大了环评范围，将“重大决策”纳入环境影响论证1998年建设项目环境保护管理条例，完善了环评报告书的申报、批准程序、指出规划环评2002年环境影响评价法颁布，2003年10月1日开始实施2006年环评公众参与暂行办法2009年规划环境影响评价条例三 环境影响评价制度的主
12、要内容环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称。（一）环境影响评价的适用范围规划环境影响评价建设项目环境影响评价综合性规划专项规划国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划；放射性固体废物处置场所选址规划等。环境有影响的项目建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份
13、制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。 建设项目环境保护管理条例(1998年)（三）环境影响评价的分类管理综合性规划的有关环境影响的篇章或者说明专项规划的环境影响报告书建设项目的环境影响报告书建设项目环境影响报告表建设项目环境影响登记表可能造成重大环境影响可能造成轻度环境影响的对环境影响较小，不需要进行环境影响评价的综合规划所需编制的环境影响篇章或者说明文书是由组织编制综合性规划的行政机关依法向规划审批机关提交的对规划进行环境影响评价的书面文件第7条第2款对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估（四）环境影响评价文件的形式和内容1、规划环评制度的主要内容提出
14、预防或者减轻不良环境影响的对策和措施综合指导规划：在规划编制过程中同步组织环境影响评价，并编写该规划有关环境影响的篇章或说明，不必另外单独编写规划的环境影响报告书。专项规划所需编制的环境影响报告书是由组织编制专项规划的行政机关依法向规划审批机关提交的对规划进行环境影响评价的书面文件第10条实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估预防或者减轻不良环境影响的对策和措施环境影响评价的结论专项规划：应当在该专项规划草案上报审批前组织进行环评，并向审批机关提出环境影响报告书26（五）环境影响评价的审批程序 （预审、审批、重新审核）（1）预审建设项目有行业主管部门的，其环评文件先由行业主管部门审查海
15、岸工程建设项目，要先经海洋行政主管部门审核（2）审批申请阶段（报批） 一般情况下，建设单位在建设项目可行性阶段报批 铁路交通：经环保部门同意，在初步设计完成前报批 不需可行性研究的，在项目开工前报批 需办理营业执照的，在办理营业执照前报批 经批准后发生重大变化的项目，应重新报批审批期限 环境影响评价报告书：接到环评文件之日起60日内 环境影响评价报告表：接到环评文件之日起30日内 环境影响评价登记表：接到环评文件之日起15日内审批机关 国家环保总局的权限 核设施、绝密工程、军工项目 跨省级行政区域的项目 国务院审批或者国务院授权有关部门审批的项目 总投资在2亿以上的水利、铁路、民用机场等项目
16、其他建设项目的审批，由省级人民政府规定 跨区项目，环保部门对结论有争议的由共同的上级环保部门审批审批费用：免费（3）重新审核环评文件经批准后超过5年才开工建设的，报原审机关重新审核原审机关在收到环评文件之日起10日审批建设项目环境影响评价的后评价及跟踪检查（1）后评价 建设单位：项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环评文件审批部门和建设项目审批部门备案。（主动的） 环保部门：环保部门发现建设单位的项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，应组织环境影响的后评价；也可以责成建设单位进行环境影响的
17、后评价，采取改正措施。（被动的）建设项目环境影响评价的后评价及跟踪检查（2）跟踪检查 环保部门：对项目投产或使用后产生的环境影响跟踪检查 目的：对环境污染破坏查明原因、分清责任 责任 环评文件编制不实的，上级机关给编制机构的责任人员给予行政处罚 审批部门工作人员失职、渎职的，由上级机关给予行政处分环评制度在单行法中的规定：水污染防治法第17条： 新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。大气污染防治法第11条： 新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能
18、产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施，并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。 环境噪声污染防治法第13条： 新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。 环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。33固体废物污染环境防治法第13条： 建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 34环评制度中涉及的
19、主体：项目审批机关（如：发改委）建设项目的单位环评文件制作机关环评文件审批机关（环保局） 关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知（2005.10.12）36环评乱象：1、环评经费受制于建设单位；2、环境机构站在建设单位角度乱评价；3、环评机构本身与建设单位属于同一系统；4、地方环保部门为建设单位指定环评机构从中牟利；5、行政干预环评审批。3、环评资格证书管理制度（环评机构） 建设项目环评资质管理办法（环保部2005.8.15颁布，2006.1.1实行）环评机构是指接受委托为建设项目环评提供技术服务的机构。设立 由国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后认定，并颁发资质证书等级 甲级：可承担各级
20、环保主管部门负责审批的建设项目环评文件的编制工作 乙级：可承担省级以下环保主管部门负责审批的建设项目环评文件的编制工作环评机构的选择 公开招标，任何单位和个人不得为建设单位指定环评机构 环评机构不得与负责审批的环保部门或者其他部门存在利益关系 公开数据显示，截至2013年1月29日，全国共有环评机构1170家，其中甲级机构189家、乙级机构981家。 从2011年8月起，环保部在全国组织开展了为期3年的以“资质、人员、质量”为重点的环评机构专项执法检查。2012年411月，环保部在全国范围内抽查了191家甲级机构和310家重点乙级机构。在这次检查中，88家环评机构被查出问题，并给予了取消资质、
21、通报批评等处理意见。 在这被指存在问题的88家机构中，不乏直属于国家部门的机构。比如，直属于环保部的中国环境科学研究院被发现项目承接不规范等多个问题，而北京大学、南开大学等多所高校，交通运输部环境保护中心等多个部委下属院所，以及多家央企下属单位，都被发现不同程度的问题并被点名批评。 针对“环评乱象”的对策建议：1、在项目建设单位与环评机构之间引入中立机构；2、环评过程信息更加公开、透明；2013.11 建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行） 关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知2014.3 关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见未报批环评文件发生重大情况未重新报批未报请重新审
22、核责令停止建设、限期补办手续可以处5-20万罚款，对直接责任人给予行政处分环保部门逾期擅自开工的环评文件未经批准、环评文件未经重新审核批准擅自开工的审批部门擅自批准项目应环评而未环评环评文件未经批准环保部门责令停止建设；可处5-20万罚款，对直接责任人给予行政处分上级行政机关监察机关责任人：行政处分；构成犯罪的，追究刑事责任环评法第31条第1款环评法第31条第2款环评法第32条环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 环评机构不负责任或者弄虚作假，致使环评文件失实的 行政责任 降
23、低资质等级或吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款 刑事责任 构成犯罪的，依法追究刑事责任“出具证明文件重大失实罪” 秦皇岛西部生活区垃圾焚烧发电项目距离潘官营村村口道路不足1000米，厂址1公里以内有数千人居住，5公里范围内汇聚了20多个集中居民区，近8万人口。当初使这一项目得以上马的重要依据，是一份由中国气象科学研究院于2009年3月做出的长达数百页的环评报告。 公众参与部分注明，“通过建设项目环评信息公告、发放调查表、召开公众参与等形式，调查结果表明，100%公众支持本项目的建设和选址。”环评报告后还附上了100份公众意见调查表，人员涉及潘官营、南桃园、小营以及水洋坨4个村，
24、这些调查表的“填写者”几乎全都表达了赞同建设焚烧厂的意见。 但调查表涉及几个村的不少村民不认同报告的结论。部分村民将调查表进行核实发现，村委会证明“查无此人”的共计15人；调查表填写时已经死亡的1人；离开村子多年、常年在外的14人；因故意伤害他人已潜逃8年的1人；同一名字重复填写两份调查表的1人；1人在镇政府工作，1人未找到，共有2人未核实。剩余的65份调查表与在村里的实际村民名字相符，但这65位村民都写证词并按手印表示“此前未见过该调查表，调查表不是本人所写，且不同意在该地建设垃圾焚烧项目。” 环评信息第一次公示时间是2009年1月5日至16日，第二次为2月20日至3月5日，但多户村民表示从
25、未看到过此公示。 2009年5月19日，该项目获得了河北省环保厅的环评批文。2011年3月，河北省环保厅责令项目建设单位浙江伟明公司立即停止垃圾焚烧厂建设，并要求该公司和评价单位气科院重新组织环评公众参与调查。5月27日，鉴于以上两单位未按要求重新组织环评公众参与调查，河北省环保厅撤销了项目环境影响评价报告书的批复。 河北省环保厅宣教中心的一位负责人说，当时他们接到群众举报，该环评项目公众参与部分涉嫌造假，而经调查，此环评报告中确实存在弄虚作假的问题，因此作出了上述决定。 秦皇岛西部生活区垃圾焚烧发电项目 建设单位：伟明环保能源有限公司 某砷制品厂委托环境科学研究所制作了建设项目环境影响评价报
26、告表。该表的结论是：1. 该评价区域的水环境中各污染因子均未超标；2.由该污染源分析可知，该工程二氧化砷的排放浓度未超标，废水和固体废物如果严格处理，对周围环境影响不会很大。此报告经环保局审批批复同意。不久，与砷制品厂相邻村庄的村民因饮用河水普遍出现了砷中毒的症状。经政府组织调查，发现是砷制品厂的生产线存在重大环境污染缺陷所致。于是村民开始向砷制品厂索赔。砷制品厂认为，生产线的缺陷主要原因在于环境科学研究所的环评报告书结论未明确指出，故损害应由环境科学研究所来承担赔偿责任。问：环境科学研究所是否应当为其环评结果的错误承担民事赔偿责任？环境影响评价法第33条：“接受委托为建设项目环境影响评价提供
27、技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”环境保护法修订案草案第六十条规定：接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中弄虚作假，致使环境影响评价报告书严重失实，对建设项目造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律规定予以处罚外，还应当与项目建设单位承担连带责任。 （六）环境影响评价中的公众参与 是指除开发单位及审查环境影响评价机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当
28、地居民等，依照法定程序活或一定方式参与到环境影响报告书的制作、审查、监督等阶段的活动。方式 调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会（适合专家参与）、听证会（适合所有公众参与）参与阶段建设单位在报批项目环评报告书之前受工程影响或怀疑受到影响的群众受影响的群众感兴趣的团体政协、人大、公会、妇联及受工程影响的企业、NGO等新闻媒体相关的报纸、网络、电视、广播、杂志等专家学者环境学、社会经济学、医学、工程学、政治学、生态学、地质学、地理学等专家学者公众参与原则 公开、平等、广泛、便利要求 对依法应征求公众意见的建设项目，建设单位或其委托的环境影响评价机构应当在环评文件中编制公众参与篇章，否则，环保
29、部门不予受理。环评信息公开的三个阶段环评开始之前：建设单位公告建设项目名称、概要等信息环评进行阶段：建设单位公告环境影响范围、程度、预防措施。征求意见期限不少于10日环评审批阶段：环保部门应公告已经受理的环评文件简要信息、审批结果第三十条 听证会按下列程序进行： （一）听证会主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人； （二）建设单位的代表对建设项目概况作介绍和说明； （三）环境影响评价机构的代表对建设项目环境影响报告书做说明； （四）听证会公众代表对建设项目环境影响报告书提出问题和意见； （五）建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和说明； （六）
30、听证会公众代表和建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表进行辩论； （七）听证会公众代表做最后陈述； （八）主持人宣布听证结束。案例：深圳西部通道侧接线工程事件深圳到香港是中国最繁忙的客运通道之一。这个通道连接着作为亚洲航运中心的香港，以及作为全球制造业中心之一的广东珠三角地区；香港每年近2000万个标箱货物，其中约16，也就是300多万箱，每天由三四万辆货柜车，穿梭深圳和香港两地来完成。深圳和香港两地只在腰部联结，东西两翼分别是深圳湾和大鹏湾。从东到西分别有沙头角、文锦渡、罗湖、皇岗等4个最主要的陆路口岸，其中以罗湖和皇岗两个规模最大，罗湖以客运为主，皇岗以货运为主，这两个口岸都处于深圳城
31、市的东部地区。而且已经处于饱和状态。深港两地在深圳西部建设西部通道 。其中的深圳侧接线工程为深港过境货车专用通道，84%为货车，以集装箱拖车为主。全长约5.32公里，沿线经过的社区多达十几个，涉及二十多万居民。 侧接线工程最初的方案是全高架桥，遭到强烈反对，经多次改良，最后方案为全封闭下沉式道路和部分高架桥组合方案。有一个长度为361米的敞开口及一段高架桥。2003年8月，方案公布。敞开口及高架桥附近的居民对工程的环境污染十分不满，使得这项总投资20多亿的重大市政工程，迟迟不能开工。而沿线居民则开始了一场近两年时间的维权运动 。公众维权的策略和路径选择：对环境影响评价报告的技术合理性和合法性进
32、行检视 ，与政府在决策的技术依据和法律依据上展开较量。采取司法救济手段。以司法手段为辅助性手段，增加与政府谈判的筹码。借助互联网的力量进行宣传和组织活动。对环境影响评价报告的技术合理性的质疑居民依靠自己的专业知识和专家的支持，鲜有地对环境影响评价的技术合理性进行多方面挑战。涉及计算公式、评估方法、环评技术导则的遵守、方案的选取、环评的主要参数、评审专家的组织等 ，表明居民的维权能力大大提高。对环境影响评价报告的合法性的质疑审批机构的合法性 环评技术机构与环评审批机构存在利益关系； 工程属于国家批准的西部通道工程的一部分，应由国家环保局审批。公众参与程序的合法性 本项目的公众意见征集是由环评单位
33、向50名居民发放调查问卷的方式完成 ，不具有代表性； 绝大多数被调查居民持反对意见，但是有关部门置之不理，对公众意见处理不当 ； 公众通过各种途径要求有关部门提供信息资料，但是没有得到合理的答复，侵害了公众的知情权 。政府的回应从消极到积极，从被动到主动。反映了公民维权活动对政府执政方式和执政理念的改进的影响。值得肯定之处：在后期，政府的一系列回应：一在互联网上开始与市民对话；二对居民提出的法律问题进行系统整理及答复；三发布了一系列信息；四根据居民的意见对设计方案进行了一定的调整。但是仍然可以看到，政府面对公民权利意识提高，维权能力加强的准备和应对能力及手段仍然落后。公众参与的缺陷居民先后采取
34、了几个司法行动、包括行政复议和诉讼，但是基本上以失败而告终，这里暴露出现行立法的许多问题：1 1、公众参与权利主体范围模糊（1）有关单位和专家是否属于“公众”的范围，他们的参与能否替代公众参与；（2）如何界定“有关”，是指有利害关系，还是有处于项目所在地这个地缘关系，还是指有相关专业知识，或者对项目有兴趣；（3）公众参与人员是否完全由组织者确定，其代表性如何保障。如深圳西部通道侧接线工程一案中受影响人群有十几万，但是环境影响评价单位只向50名公众派发调查问卷，就完成了公众意见调查程序，此举受到沿线居民的广泛质疑。但是广东省环保局在复议决定书中认为；“建议单位在报批环境影响报告书前采取发放调查表
35、问卷的方式征求了公众的意见，并在报审时附具了对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明。建设单位的上述行为符合环评法第21条的规定。”2、公众参与制度权利义务内容不清 对公众参与过程的信息公开没有具体要求。深圳西部通道侧接线工程一案公众在向广东省环保局提交的复议申请书中提出“被申请人侵犯申请人的合法权益。申请人多次要求查看环境影响评价报告及设计方案，但是被申请人以居民没有权力查看为理由拒绝申请人的合法要求”。 而复议决定书却认为“法律法规未规定对建设项目环境影响评价文件进行审批的行政机关应当向公众公开做出审批所依据的环境影响评价文件。被申请人在该方面不存在违法，没有侵犯申请人的合法权益。”3
36、、公众参与的法律地位不明 公众参与的定位有公众意见收集、公众评议和公众审查等，有的国家采取其中的一种，有的国家采取其中的多种。主要以公众意见收集和信息沟通为目的的公众参与，政府只与公众分享信息；实行公众评议和公众审查的，政府在不同程度与公众分享决策权。我国的法律没有规定公众意见的法律地位，实践中，评价单位往往采取的是最浅层公众参与模式，将其定位为意见收集和信息交流 。公众意见对决策的影响力无法判定。4、公众参与的法律责任和法律救济欠缺 如果义务人行为有瑕疵的，公众虽然可向有关部门投诉，但是起诉则会由于法律规定的不健全而缺乏依据。如深圳西部通道侧接线工程，环评单位只向50名居民做了问卷调查，而且
37、问卷只设计了8个简单的问题。沿线居民虽然对这次公众调查非常不满，但是法律并未对公众调查的人数、方式和范围等进行规定，居民无法从他们最不满意的方面找到提起法律救济的理由，只能走曲线救济的路线，但也难以达到目的。我国环境影响评价制度存在的问题及对策1、存在的问题环境影响评价范围狭窄，对政策、法规、战略性的行为缺乏必要的环评 环境压力和经济发展方式相互联系（如垦荒、大力发展乡镇企业）环评执行率有待提高 省级项目的环评执行率普遍较高，但存在漏报漏批、补办手续的现象，有的造成了严重影响后才亡羊补牢。“先上车后买票”。 县区级项目的环评执行率普遍较低，乡镇企业、个体手工作坊就更差。越权审批，扰乱正常审批程
38、序，影响政府形象 扰乱了正常管理秩序，造成中小型项目处于无序状态 影响企业项目审批进度，使企业受损，影响政府形象 损害环评制度的权威和严肃性地方政府干预严重，环保部门怕得罪人，把关不严环保机构不健全，人员不足且素质有待提高环境影响报告书质量不高，环保措施的指导性、实用性不强立法不完善 公众参与机制不健全，规定不明确，缺乏保障措施，难以发挥公众参与的作用。 环保报告书的评价方案单一，对于可供选择方案的环境影响没有法律上的约束力。 可供选择的方案也称为替代方案，是指除了建设活动以外的其他可供选择的方案，也即同样能够实现建设行动目的的方案。 法律责任力度不够，缺乏必要的司法保障 处罚程度轻 对违法审
39、批提起行政赔偿诉讼的法律依据不足，一般法院不予受理 法院对行政机关、建设单位的监督缺乏法律依据补充材料：美国环评违法处罚机制对环评制度的违法行为的审查是通过司法判例实现的，法院可对违反国家环境政策法的有关单位发布强制令（禁止开发行为）、法律宣告（明确责任、义务）、命令状（强迫行政机关编制报告书）。联邦法院和公众、环保团体有对环保制度实施的监督权 联邦法院：有责任监督、审查行政机关执行环评的情况，有权强制行政机关执行环评相关制度 公众、环保团体：当行政机关、有关单位违反环评制度时，可以起诉。（美国行政程序法：任何蒙受行政行为损害的人都可以对作出行为的行政机关提起司法审查诉讼。）2、解决对策扩大环
40、评范围 借鉴美国、俄罗斯等国的经验，将抽象行政行为纳入环评轨道加强分类指导，严格审批权限，把好审批关，遇到行政干预时注意： 坚持原则 注意化解矛盾与工商等有关部门配合，防止绕过环评拿执照的现象建立专门的环评审批机构 如设立环境影响评价审查委员会，与政府相对独立，避免政府干预建立有效的公众参与机制 知情机制 环境立法参与 环境行政参与 环境司法参与进一步完善配套立法，增强可操作性案例 据中国环境报报道，在2000年南京市环保部门接到的17500件环境投诉中，有相当一部分投诉在处理时让环保执法人员左右为难。 某钢铁铸造厂位于南京市迈皋桥工业区，上世纪70年代就在此落户。目前，由于这一地区毗邻市区，
41、许多地块儿逐渐成为开发商们炙手可热的“宝地”。随着居民的陆续入住，针对钢铁铸造厂的污染投诉铺天盖地。该厂已经花费了上千万的资金进行环保设备的改进并于2000年达标排放，但是仍然难以让周围居民满意。等到执法人员调查清楚所有情况却颇感为难。由于居民区紧贴着钢铁铸造厂建造，即便该厂的污染排放全部达到标准，小区居民依然难以享受优美的环境。 要想彻底解决环境污染问题，办法只有一个，那就是该企业搬迁。如果因此让企业搬迁，无疑把企业逼上绝路。因为，动辄上亿的搬迁资金谈何容易，五六千万的生产损失从何而来? 这样让环保、居民、工厂三方为难的事情在中国环保事业已经开创30年后的今天依然屡见不鲜。那么，为什么根本不
42、适合人居住的地方一座座高楼平地而起?环保专家一语道破：规划出错、环评标准对房地产开发太“偏心”。 我国有关法律法规规定，所有的建设项目开发前都要对周围可能造成的环境影响进行评价，以确定该项目能否施行，这就是环评。但是不同建设项目环评的标准相差甚远，如5000平方米房地产开发属对环境影响很小的建设项目，而黑色金属冶炼及压延加工业属可能对环境造成重大影响的项目。据此，前者可以不经过环评，只需填报环境影响登记表，而后者不仅要编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响也要进行全面详细的评价，要求颇为苛刻。 专家分析说：照这样的环评标准，如果在一个居民小区周围建一个铸造厂几乎难于登天，而如果
43、在一个铸造厂周边建设居民楼则易如反掌，甚至小区冲进工业区建设也并非难事。正是因为这个原因，许多对已经达标排放的企业仍然不断投诉的人90都是企业建成之后周边新建小区的居住者。 显而易见的污染为何在购房前如此难以察觉? 开发商瞒天过海手法是：利用工业污染通常是间歇性的特点，“精明”的开发商总是挑选污染较弱的时段请居民看房，要不干脆谎称污染企业即将搬迁，如此骗得许多急于购房者轻信上当。另外，政府部门通常最后会以“人”为本，“公家”的企业向居民让步污染搬迁，但国家或集体的投资可能无法得到合理的收益，企业的合法利益得不到保障与保护。因为，漫长的搬迁过程，庞大的搬迁资金，即使等到污染企业搬走的那一天，居民
44、已久受折磨了。 有识之士呼吁：对房地产开发的环评标准“提档升级”已刻不容缓。回顾： 1、该建设项目的环境影响评价的内容是什么? 2、环境影响评价的程序是什么? 第四节“三同时”制度环境保护法第26条第1款规定：“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。” （一）适用范围1、基本建设项目（新建、改建、扩建）2、技术改造项目3、区域开发项目4、自然资源开发项目5、其他对环境可能造成损害的建设项目（二）要求同时设计、同时施工、同时投产使用1、设计阶段建设单位在建
45、设项目投入施工前，必须向环境保护行政主管部门提交初步设计中的环保篇章（与环评的程序基本重叠）2、施工阶段建设单位或施工单位应将防止污染项目与主体工程同时施工。3、试运行（试生产）阶段项目需要试运行的，应向行业主管部门和环保行政主管部门申请报告。环保部门自接到申请报告文件之日起30日内做出审查决定：（1）对于环保设施已经建成，防污措施落实的，同意试运行；（2）环保设施和防污措施未按规定落实的，不同意试运行。4、竣工验收阶段项目竣工后，建设单位应当按照规定履行验收程序，经批准后，方可正式投入生产或使用。（建设项目环境保护管理条例、建设项目竣工环境保护验收管理办法）验收程序：（1）试生产项目，自试运
46、行之日起3个月内向其行业主管部门和环境保护性质主管部门提交验收申请（附加运行监测报告）。环保部门在30日内完成验收，并给予批复或签署意见。（2）试生产项目，试运行3个月仍不具备验收条件的，应当向环保部门申请延缓验收，并说明理由。其中，试生产期限最长为1年，核建设项目为2年。对试生产超过1年（核设施建设项目为2年）仍未申请环保设施竣工验收的，可认定为试生产结束投入正式生产。验收条件（建设项目竣工环境保护验收管理办法第16条）（1）环保审查资料和手续（2）环保设施和措施（3）环保设施安装质量要求（4）环保设施正常运转条件（5）污染物排放条件（6）生态保护措施落实情况（7）环境监测要求（8）环境敏感
47、点监测和清洁生产的落实情况（9）排污削减措施落实情况分期建设、分期投入生产的建设项目，环保设施分期验收。环保设施经验收合格方能投入使用，且未经环保部门同意，该设施不得停止运营。已建成投入生产、使用的环保设施，确有必要拆除、闲置的，应经环保部门同意。（三）意义1、“三同时”制度是我国环境管理中独创性的制度， 与环评制度相辅相成，共同成为实现预防为主原则的重要途径。2、是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要保证。3、是防治环境质量继续恶化的一种有效措施。思考：三同时制度与环评制度的关系？相同点：体现预防为主原则的环境保护法律制度区别：环评制度主要是决策阶段的管理；三同时制度是项目实施阶段的管理联系
48、：环评制度为三同时提出了防治对策，三同时制度是环评制度的继续。凡需要进行环境影响评价的建设项目，在其环境影响评价报告中都有防治环境污染和破坏的方案，“三同时”制度是对这些方案的具体落实。（四）法律责任1、试生产项目（1）环保设施没有与主体工程同时试运行的：责令限期改正，逾期不改，责令停止试生产，可处5万以下罚款。（2）超过3个月未申请竣工验收的：责令限期补办验收手续，逾期不办的，责令停止试生产，可以处5万以下罚款。2、环保设施未建成或未达要求（含未经验收或验收不合格），主体工程即正式投产或使用的责令停止生产或使用，可并处10万以下罚款罚款的具体数额依照环保单性法的规定水污染防治法：5-50万以
49、下大气污染防治法：1-10万海洋环境保护法：2-10万水法：5-10万（未建立节水设施的）固体废物污染防治法：10万以下3、擅自拆除、闲置污染物处理设施，致使污染物超过排放标准的责令重新安装使用，并处罚款（环境保护法第37条）恢复正常使用、限期重新安装，并处罚款（水污染防治法第73条）责令改正，并处罚款（噪声污染防治法第50条）责令停止违法行为，限期改正，并处罚款（固体废物污染防治法和大气污染防治法）案例 为落实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，加大环境违法的查处力度，从源头防止环境污染及生态破坏，国家环境保护总局在2006年对“十五”期间由环保总局审批的2453个建设项目的建设进展
50、及执行“三同时”情况进行了核查。 在进行第一阶段检查时发现，有8个项目存在违规问题：山西吕梁焦化厂车年产60万吨机焦项目（一期工程）未申请环保验收，该企业二期工程的两台机焦炉未经环评审批已基本建成；山东沾化电厂热电联产扩建工程至今未申请环保验收，脱硫设施未于主体设备同步建成投运；四川江油电厂2 x 300MW扩建工程脱硫装置与主题发电设施未能同步建成；山东海化股份有限公司2.4万吨年三聚氰胺工程未经环保验收擅自投运，自备电厂锅炉二氧化硫排放浓度超标；唐山发电场技术改造项目（1x 300MW）和二期改造项目（1x300MW）工程、浙江甬金公路工程、青岛银川公路冀鲁界至石家庄段工程至今未申请环保验
