1、第五章第五章 行政组织的结构与体制行政组织的结构与体制w 任何组织都有一定的结构，都体现为一定的体制。有效的行政组织结构是组织存在和发展的基本条件。行政组织结构的科学与否，直接影响到这一组织能否高效地运转和工作。w 行政组织结构通过具体的行政体制来体现。第一节第一节 行政组织的结构和功能行政组织的结构和功能 一、行政组织结构一、行政组织结构（一）含义（一）含义 w 结构，原本是生物学和建筑学中的概念，是指物质各要素的排列组合形式。w 组织结构也就是组织内部各要素之间分工合作、相互协调的方式，它体现了组织中各要素之间的关系。w 组织的结构方式影响着组织的性质，不同结构方式的组织具有不同的性质（金
2、刚石和石墨）。w 行政组织结构行政组织结构，是指行政组织各要素的排列组合方式。 组织结构是否合理关系到组织运转的效率。行政管理活动中的官僚主义现象，如机构臃肿、职责不清、办事效率低下等等都与组织的结构情况密切相关。w 行政目标行政目标行政组织结构的基础。行政组织结构的基础。行政组织活动的目标是通过对社会事务实施公共管理与提供公共服务，使社会呈现有秩序、可持续发展的稳定状态。 行政组织目标是不断变化的要求行政组织结构也要做出相应的调整。超前、滞后超前、滞后w 职位职位行政组织结构的基本单元。行政组织结构的基本单元。行政职位是行政组织结构行政职位是行政组织结构的基本元素，是行政组织结构网络中的联结
3、点和支撑点。行政的基本元素，是行政组织结构网络中的联结点和支撑点。行政职位的统属和横向关系联结着行政组织的纵向结构和横向结构，职位的统属和横向关系联结着行政组织的纵向结构和横向结构，没有行政职位，也就没有行政组织。没有行政职位，也就没有行政组织。w 行政职位行政职位是行政组织根据工作目标的需要而确定的具有一定权是行政组织根据工作目标的需要而确定的具有一定权力和相应责任的工作岗位，也就是说职位是指具有一定力和相应责任的工作岗位，也就是说职位是指具有一定职务、职务、职责和职权职责和职权的工作岗位，的工作岗位，职务职务是指规定担任的工作和所应完成是指规定担任的工作和所应完成的工作任务；的工作任务；职
4、责职责是指担任一定职务的人所应承担的工作责任；是指担任一定职务的人所应承担的工作责任；职权职权则是国家根据职务和职责依照法律赋予职位的某种权力，则是国家根据职务和职责依照法律赋予职位的某种权力，以保证能够履行其工作职责，顺利完成工作任务。以保证能够履行其工作职责，顺利完成工作任务。w 可见，职位是由职务、职责和职权三要素所构成的整体，行政可见，职位是由职务、职责和职权三要素所构成的整体，行政职位的设置及其联结方式直接表现为行政组织的职位的设置及其联结方式直接表现为行政组织的权力分配方式权力分配方式。w 行政职位的有机排列组合形成一个行政工作单位。w 行政工作单位的有机排列组合形成一个行政工作部
5、门。w 行政工作部门的有机排列组合形成一级政府组织系统。w 各级政府之间的有机排列组合形成一个国家的政府系统。（二）行政组织结构的特点（二）行政组织结构的特点与其他社会组织相比，具有以下与其他社会组织相比，具有以下特点特点：1 1、稳定性。、稳定性。是指行政组织结构在一定时期处于某种状态。行政是指行政组织结构在一定时期处于某种状态。行政组织行使的是国家行政权，稳定性是其组织结构的核心。组织行使的是国家行政权，稳定性是其组织结构的核心。2 2、层次性。、层次性。层次是指组织系统中为了便于行政管理，采取层级层次是指组织系统中为了便于行政管理，采取层级控制体制，从纵向上划分为若干管理层级，一级管一级
6、，管理控制体制，从纵向上划分为若干管理层级，一级管一级，管理范围逐渐缩小，下级对上级负责。层次性的优点在于上下衔接，范围逐渐缩小，下级对上级负责。层次性的优点在于上下衔接，统一指挥，一致行动，便于管理。统一指挥，一致行动，便于管理。3 3、开放性。、开放性。行政组织的管理对象是整个社会公共事务，因此就行政组织的管理对象是整个社会公共事务，因此就需要不断地与外界进行信息交换，随着环境的变化来不断调整需要不断地与外界进行信息交换，随着环境的变化来不断调整组织的结构。行政组织结构的开放性是行政组织适应环境的前组织的结构。行政组织结构的开放性是行政组织适应环境的前提。提。4 4、体系性。、体系性。行政
7、组织行使的国家行政权是不可分割的整体。金行政组织行使的国家行政权是不可分割的整体。金字塔形的行政组织结构构成了一个纵横交织、具有隶属和制约字塔形的行政组织结构构成了一个纵横交织、具有隶属和制约关系的权责分配体系。关系的权责分配体系。二、行政组织结构的功能二、行政组织结构的功能（一）整合功能。合理的组织结构具有很强的整合功能，能够使组织中的每一个工作职位、单位、部门、一级政府，甚至整个国家行政系统设置合理，恰到好处，能够充分发挥组织中个体和群体的智慧和力量，顺利实现组织的目标。1+1大于2。（二）沟通功能。良好的行政组织能使沟通渠道畅通无阻，保证行政管理活动的顺利进行。（三）效率功能。良好的行政
8、组织能够合理配置和充分利用组织的各种资源，不断提高行政效率，以最小的投入获得最大的社会效益。三、行政组织的结构与功能之间的关系三、行政组织的结构与功能之间的关系相互制约。（一）结构决定功能（一）结构决定功能。行政组织有什么样的结构就必然表现出相应的功能。行政组织的结构规定制约着行政组织功能的性质和水平，限制着行政组织功能的范围和大小。同时，结构一旦改变，功能也就随之发生变化。（二）功能反作用于结构。（二）功能反作用于结构。首先，功能优化促进结构优化。其次，功能退化促进结构退化或消失。 总之，相对稳定的结构要支配控制功能的大小、范围、性质和水平，相对活跃的功能，在环境影响下的变异又反过来影响结构
9、，引起结构的变化，甚至突破原有行政组织结构的束缚。二者的对立统一是行政组织发展的动力。四、合理的行政组织结构的标准四、合理的行政组织结构的标准 合理的行政组织是以行政职能为核心，在数量上和质量上都恰到好处的一个有机的、充满活力的整体，是行政组织充分发挥其效能的基础。合理的行政组织结构的标准有以下几条：（一）任务与组织的设置平衡（一）任务与组织的设置平衡 行政组织内每个职位、单位、部门以及任何一级政府的设置都是行使行政组织职能和任务所必需的。任务与组织设置相平衡，使事事有人做，人人有事做，达成人与事的最佳结合。（二）各部门、人员设置合理（二）各部门、人员设置合理 按照组织内各单位、部门、人员间的
10、工作衔接关系和工作量的比例关系合理设置各部门和人员，使整个行政工作的流程能互相衔接、协调发展，杜绝因漏设或工作量轻重不均而发生工作流程中断或梗塞的现象，保证整个行政工作的顺利完成。（三）分工明确、合作良好（三）分工明确、合作良好 职能分工是行政组织结构的实质所在。（四）适应环境，具有弹性（四）适应环境，具有弹性 能够适应环境的变化，具有适应性、应变性，能及时的随着环境的变化而调整自己。第二节第二节 行政组织结构的类型行政组织结构的类型一、行政组织结构的类型一、行政组织结构的类型根据权力或职能的分配方式，行政组织结构主要有下列几种类型：（一）直线式结构（一）直线式结构 是一种垂直领导的结构形式。
11、在这种结构中，职位、职权、职责从组织的最高层到最低层沿直线垂直分布，形成等级系列，通过自上而下的负责关系，将一切权力集中在行政组织的最高层，形成以指挥服从为基本特征的统一的上下级关系。省长县长县长乡长乡长乡长乡长优点优点： 1 1、线条清楚，权限、责任明确，上下级间的权责关、线条清楚，权限、责任明确，上下级间的权责关系易于确定，指挥与命令统一，隶属关系清晰，政令系易于确定，指挥与命令统一，隶属关系清晰，政令统一；统一； 2 2、行动迅速，办事效率高。、行动迅速，办事效率高。缺点缺点：缺乏专业化的管理分工，上级人员工作繁重，常：缺乏专业化的管理分工，上级人员工作繁重，常陷于日常行政事务，不利于集
12、中精力思考研究重大问陷于日常行政事务，不利于集中精力思考研究重大问题。因此，这种结构常常由于行政首长个人的能力不题。因此，这种结构常常由于行政首长个人的能力不足而表现出很大的局限性。足而表现出很大的局限性。 因此，这种结构一般适用于规模较小、活动内容因此，这种结构一般适用于规模较小、活动内容比较简单的行政组织。比较简单的行政组织。（二）职能式结构（二）职能式结构也被称为参谋式结构。是在行政主管的领导下，按专业分工设置若也被称为参谋式结构。是在行政主管的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各职能部门直接对行政首长负责，并在其业务范干职能部门，各职能部门直接对行政首长负责，并在其业务范围内对下级有
13、指挥、协调、监督的权力。围内对下级有指挥、协调、监督的权力。省长厅厅县长乡长局局科科与直线式行政组织结构相比，这种结构的优点优点：实行了专业分工，减轻了行政首长的工作负担，使其能集中精力处理本组织中较重大的问题，适应了现代行政管理活动复杂化的需要。缺点：缺点：容易造成多头领导或多重领导，出现令出多门、指示冲突或互相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调的困难，造成管理上的混乱。（三）直线（三）直线职能式结构职能式结构这种结构是以直线式组织结构为主，在行政首长之下设立相应的职这种结构是以直线式组织结构为主，在行政首长之下设立相应的职能部门，实行行政首长统一领导与专业化管理相结合的结构形能部门，
14、实行行政首长统一领导与专业化管理相结合的结构形式。式。省长厅厅县长县长局局乡长乡长科科局局乡长乡长 这种结构中，原有的直线集权系统是基础，各行政首长有独立的指挥权。职能系统对各级首长只有建议权，没有决策权，也没有对下级机关的命令权和指挥权。不过在其职能范围内有一定的决策权和监督权。 这是一种较为复杂的结构形式，它既吸收直线式和职能式两种结构的优点，也综合了两种结构的缺点。缺点是各职能部门之间的横线联系较差，容易产生脱节或冲突，使管理工作陷入混乱。 不过相比来说，这种结构具有更多的优点，目前各国政府基本上采用这种结构形式。（四）矩阵式结构（四）矩阵式结构这种组织结构往往是为了实现特殊目标或执行特
15、定业务从不同的组这种组织结构往往是为了实现特殊目标或执行特定业务从不同的组织机构中选派人员而组成的临时性组织。它将管理部门分为织机构中选派人员而组成的临时性组织。它将管理部门分为两两种种：一种是传统的职能部门，其目的是要实现组织的长期目标，：一种是传统的职能部门，其目的是要实现组织的长期目标，具有相对的稳定性；另一种是为完成某项专门任务，由各职能具有相对的稳定性；另一种是为完成某项专门任务，由各职能部门派人联合组成的各种专门任务小组。这种小组通常指定专部门派人联合组成的各种专门任务小组。这种小组通常指定专人领导，组织成员既接受项目负责人的指挥，又接受职能部门人领导，组织成员既接受项目负责人的指
16、挥，又接受职能部门的指挥。在任务完成后，该小组的成员便回到各自原来的职能的指挥。在任务完成后，该小组的成员便回到各自原来的职能部门。因此，这种组织具有较大的灵活性。部门。因此，这种组织具有较大的灵活性。成员省长厅厅厅项目项目成员成员成员成员成员优点：优点：1 1、可以将各职能部门的专业人员集中起来，集思广益，高、可以将各职能部门的专业人员集中起来，集思广益，高效地完成某项任务，既能提高相互协调的灵活性，又能加强组效地完成某项任务，既能提高相互协调的灵活性，又能加强组织的相对稳定性和整体性；织的相对稳定性和整体性； 2 2、在不打乱原来垂直系统的领导的条件下，能使多项专门、在不打乱原来垂直系统的
17、领导的条件下，能使多项专门任务在一个组织中得到平衡协调的完成。既能避免各部门的重任务在一个组织中得到平衡协调的完成。既能避免各部门的重复劳动，又能减少成本开支，还能充分发挥各职能部门的作用，复劳动，又能减少成本开支，还能充分发挥各职能部门的作用，使主管领导摆脱日常事务，有更多的时间和精力去考虑全局性使主管领导摆脱日常事务，有更多的时间和精力去考虑全局性的问题。的问题。缺点：缺点：由于同时接收来自两个方向的指挥，当两个上级意见不一致由于同时接收来自两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从，产生指挥和协调方面时，会使工作人员左右为难，无所适从，产生指挥和协调方面的问题
18、。的问题。 w （五）事业部式结构（五）事业部式结构w 又称分权式组织结构。最大特征在于分权化。w 它按照产品、地区、市场或顾客将组织划分为若干个相对独立的单位，称为事业部。w 各事业部根据最高管理层指定的方针、政策和下达的任务、指标，全权指挥所管辖单位和部门的生产经营活动，并对最高管理层全面负责。在人事、财务、组织机构设置方面有较大的自主权。w 优点：优点：最高管理者可以把主要精力放在研究和制定组织发展的战略方面；事业部可以根据环境的变化来处理工作，使整个管理具有弹性、灵活性和适应性；独立性较强，可以摆脱请示汇报、公文旅行、浪费时间的陋习，提高效率；更容易调动积极性。w 缺点：缺点：强调分权
19、，削弱了组织的统一；强调独立，缺乏整体观念和各部门之间的协作；各事业部都有自己的职能部门，有可能导致机构重叠、管理人员增多、人浮于事、管理费用增大等问题。二、行政组织的纵向结构与横向结构二、行政组织的纵向结构与横向结构 任何一个较大型的组织，出于提高工作效率的需要，必然要在组织内部进行垂直分工和水平分工。 组织的垂直分工涉及到管理层次问题，形成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到控制幅度问题，形成组织的横向结构。两者交叉结合成组织的整体结构。 （一）行政组织的纵向结构（一）行政组织的纵向结构 层级划分。层级越高，管辖的范围就越大，其职责和权力也层级划分。层级越高，管辖的范围就越大，其职责和权力
20、也就越大，但组织的数量则越少；层级越低，管辖的范围越小，就越大，但组织的数量则越少；层级越低，管辖的范围越小，相应的职责和权力也越小，但组织的数量越多。相应的职责和权力也越小，但组织的数量越多。 层次的多少要根据组织劳动分工的需要，也取决于行政组织层次的多少要根据组织劳动分工的需要，也取决于行政组织的职能分配与行政管理的需要。设置过多，容易造成信息渠道的职能分配与行政管理的需要。设置过多，容易造成信息渠道的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚主义，增加协调和的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚主义，增加协调和控制的困难。过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，影控制的困难。过少则会造成分工不
21、明确，责任和权力不清，影响组织成员的积极性。响组织成员的积极性。（二）行政组织的横向结构（二）行政组织的横向结构行政组织的横向分工有以下几种类型：1、按照行政业务性质分工。是指根据行政管理的业务性质的不同来组成行政组织单位。财政部和外交部。这是行政组织平行分布化的基本方式。 这些部门之间的地位是平等的，各自的行政目标、业务范围和权力责任都自成体系，相互之间没有隶属和服从的关系。 2、按地区分工。如全国划分为若干个省、直辖市和自治区；省划分为若干个市、县；县划分为若干镇、乡。3、按行政管理的不同环节分工。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节。根据这些管理的不同环节划分为决策部门、
22、执行部门、信息部门和监督部门等。4、按管理对象分工。通过确定相应的服务对象设立专门机构加强管理，如国务院侨务办公室负责有关归国华侨的问题。（三）（三）管理层次和管理幅度的关系管理层次和管理幅度的关系 组织的纵向结构形成管理层次。体现着决策者与执行者之间的距离。 组织的横向结构形成管理幅度。体现着一个单位或一位行政首长能有效管理的下层单位或人数。 就一个特定的行政组织而言，管理层次和管理幅度成反比关系，管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度就窄；反过来，管理层次少，则每一层行政机构的管理幅度就宽。管理层次多管理幅度窄的行政组织城尖形结构；反之，则成扁平型结构。尖型结构扁平型结构尖型结构的优点尖型
23、结构的优点：事权集中，分工明确，控制有力，沟通渠道多，协调能力强，决策、指挥和行动比较迅速，是一种集权型的结构。缺点缺点：信息传递时间长，严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性。扁平型结构的优点扁平型结构的优点：上级管理人员少，信息沟通速度快，控制较松，是一种分权的结构，有利于发挥和调动下级的工作积极性和创造性。缺点缺点：由于控制较少，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱。w 在现实生活中，一个行政组织的结构往往不是纯粹的尖形或扁平型的，而是综合型的，往往是行政组织中有些层次的机构管理幅度大，有些层次的机构管理幅度小。管理层次和管理幅度的关系对组织是至关重要的，因此管理层次和管理幅度的关系对组织
24、是至关重要的，因此在考虑组织结构时，应当把管理层次和管理幅度作为在考虑组织结构时，应当把管理层次和管理幅度作为一个重要问题来考虑。一个重要问题来考虑。影响管理层次与管理幅度间关系的主要因素影响管理层次与管理幅度间关系的主要因素有：有：第一，第一，行政组织工作任务的性质制约着管理幅度与管理行政组织工作任务的性质制约着管理幅度与管理层次。工作任务越复杂，差别越大，需要协调的就越层次。工作任务越复杂，差别越大，需要协调的就越高，管理幅度应该越小，管理层次应该越大，反之亦高，管理幅度应该越小，管理层次应该越大，反之亦然。然。第二，第二，要根据工作种类的接近程度而定，工作种类越接要根据工作种类的接近程度
25、而定，工作种类越接近，越应该采用宽幅少层的结构，反过来亦然。近，越应该采用宽幅少层的结构，反过来亦然。第三，第三，要根据行政组织成员的知识水平和思想水平。对要根据行政组织成员的知识水平和思想水平。对知识程度高、责任感强的成员应该采取扁平型结构。知识程度高、责任感强的成员应该采取扁平型结构。反之则采取尖形结构。反之则采取尖形结构。第四，第四，领导者的水平和能力直接制约着管理幅度和管理领导者的水平和能力直接制约着管理幅度和管理层次。管理幅度的宽窄与领导者的水平和能力成正比，层次。管理幅度的宽窄与领导者的水平和能力成正比，管理层次的多少与领导者的水平和能力成反比。管理层次的多少与领导者的水平和能力成
26、反比。 第五，第五，从管理手段来看，办公的现代化、自动化必然从管理手段来看，办公的现代化、自动化必然会提高工作效率和管理者的管理能力，从而扩大管理会提高工作效率和管理者的管理能力，从而扩大管理幅度的的有效范围，有利于管理层次的减少。幅度的的有效范围，有利于管理层次的减少。第三节第三节 行政组织体制行政组织体制 行政组织体制是行政组织结构的体现，是指行政组织内各个层级、各个部门间权力关系的制度化。行政组织体制的种类有四种划分方式：一、首长制、委员会制与混合制一、首长制、委员会制与混合制根据行政组织最高决策权归属人数的多少，行政组织体制可分为首长制，委员会制与混合制。（一）首长制。（一）首长制。
27、也称为独任制，是指行政组织的最高决策权和责任归属于行政首长一人的行政组织体制。行政首长对行政组织的各项事务拥有最终决定权，一人决定一切重大措施，其他领导人都只是首长的幕僚，只有建议权而无决策权。这其实是一种最古老的组织体制。早在原始社会的母系氏族时期，这其实是一种最古老的组织体制。早在原始社会的母系氏族时期，一个母系之首就是首长制的首脑。奴隶社会和封建社会，君主一个母系之首就是首长制的首脑。奴隶社会和封建社会，君主和皇帝享有着至高无上的权力，首长制非常盛行。到了资本主和皇帝享有着至高无上的权力，首长制非常盛行。到了资本主义社会和社会主义社会，首长制得到了进一步的发展。美国的义社会和社会主义社会
28、，首长制得到了进一步的发展。美国的总统制是最典型的首长制。总统具有总揽一切内政、外交、军总统制是最典型的首长制。总统具有总揽一切内政、外交、军事等重大事务的决策权，政府的其他工作人员只能向总统提出事等重大事务的决策权，政府的其他工作人员只能向总统提出建议，而没有最后的决定权。建议，而没有最后的决定权。 w 一次，美国总统林肯召集一次，美国总统林肯召集7 7位部长开会讨论问题，七位部长都反位部长开会讨论问题，七位部长都反对林肯的意见，林肯最后宣布说：对林肯的意见，林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，提七人反对，一人赞成，提议通过议通过”。首长制的优缺点：首长制的优缺点： 优点：优点：1、事权集
29、中、责任明确，可减少冲突与摩擦。2、指挥灵敏，易于当机立断，行动迅速，可争取时效，便于执行。3、易于保守秘密。 缺点：缺点：1、每一个人的知识、智慧、才能、洞察力、判断力有限，如果囿于个人主见，对问题的考虑则难以全面周详。2、以个人的精力和体力有限，难以日理万机，包揽一切。3、首长一人独揽大权，容易产生专制和滥用权力、个人崇拜等弊端。4、无人牵制监督，易于营私舞弊，任意启用私人。（二）委员会制 也称为合议制，是指行政组织的最高行政决策权力和责任赋予委员会集体承担的行政组织体制。其基本特征是行政组织的最终决策是由两人以上的、地位平等的委员组成的委员会作出，一切决定由委员会按照“少数服从多数”的原
30、则集体讨论决定。 它产生于罗马时代，最典型的是瑞士联邦委员会，一切行政事务都有瑞士联邦最高行政机关行政委员会集体讨论决定。主席由委员们轮流担任，是名义上的国家元首，负责召集行政委员会会议，但不拥有对重大事务的最终决定权。建国初期，我国的最高行政机关政务院实行委员制。委员会制的优缺点：委员会制的优缺点：优点：优点：1、能够集思广益，容纳各方面的意见，获得社会的有力支持。2、互相牵制监督，不容易营私舞弊。3、分工合作，减轻负担，考虑问题周详。缺点：缺点：1、责任不明确，事权不专一，容易产生争功诿过的弊端。2、力量不集中，行动迟缓，效率低下，容易贻误时机。3、委员之间地位相同，难以彼此协调。4、难以
31、保守秘密。（三）混合制（三）混合制 又称为委员首长并立制，是指行政组织的事权部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长决定的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长。重大问题的决策由委员会集体商讨决定，具体问题的决策权由行政首长单独行事。 从理论上来说，混合制可以兼有首长制和混合制的优点，避免两者的缺点，但如果运用不当的活，又可能同时发生首长制和委员会制的弊端。再者，混合制中首长的个人素质和知识能力水平会在很大程度上影响该组织是趋向于首长制还是趋向于委员会制。二、集权制、分权制与均权制二、集权制、分权制与均权制根据中央与地方行政组织相互间权力分配关系
32、的不同，可分为集权制、分权制和均权制三种组织体制。（一）集权制（一）集权制是指行政权力集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能依照上级机关的指示或法令办事的组织体制。法国是实行集权制较为典型的国家。w 优点优点：1、政令归一，上级命令能够得到较好的贯彻，指挥有力。2、容易集中力量，有利于大型建设项目的推行和完成综合型的治理工作。3、有利于防止和反对地方独立王国的出现。w 缺点：缺点：1、权力过分集中，下级完全依赖于上级，不利于下级人员工作责任心以及工作能力的培养。2、容易导致中央机关和个人的专制独裁。3、下级机构一切奉命行使，损害地方组织的工作积极性，不利于因地制宜处理地方事务，影响工
33、作效率的提高。4、无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求，妨碍了地方政府行政方式的创新。（二）分权制（二）分权制是指中央组织完全赋予地方组织以管理自己事务的权力，地方组织无须听命于中央组织，中央组织也不加干预的一种行政组织体制。基本特征是地方政府受中央政府的控制较小，地方政府在其管辖范围内有较大的自主权，可以完全根据地方的需要管理地方事务。优点优点：1、可以防止中央或上级的专横与个人的独裁，可以激发民主精神。2、有利于激发下级人员的工作热情，发挥主观能动性。3、地方政府可以因地制宜地处理地方事务，避免“一刀切”造成的失误。4、可以有效满足地方对公共物品的差异性需求。缺点：缺点：1 1、过
34、度分权容易形成地方的本位主义，各自为政，甚至会导致国家的分裂。2、过度分权会导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。3、过度分权会导致中央的政策、法律难以有效贯彻。（三）均权制（三）均权制 是指中央与地方行政组织的权力保持平衡，既不偏于集权，也不偏于分权的组织体制。其基本特征是折衷于集权与分权之间，就事权的性质进行合理的划分，凡是适宜于中央管辖的事务归中央组织管，凡适宜于地方官辖的事务归地方组织管。这种体制可以发挥集权制和分权制的优点，消除两者的缺点，既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，发挥地方的积极性和主动性。从理论上讲从理论上讲，这是一种较为理想的组织体制。孙中山先生曾
35、经说过：，这是一种较为理想的组织体制。孙中山先生曾经说过：“政治里头有两个力量，一个是自由的力量，一个是维持秩序政治里头有两个力量，一个是自由的力量，一个是维持秩序的力量。政治中的这两个力量，正如物理学里头有离心力和向的力量。政治中的这两个力量，正如物理学里头有离心力和向心力一样，政治里头的自由太过，变成了无政府，束缚太过，心力一样，政治里头的自由太过，变成了无政府，束缚太过，变成了专制。自由同专制这两个力量，不要各走极端，像物体变成了专制。自由同专制这两个力量，不要各走极端，像物体的离心力和向心力互相保持平衡一样的离心力和向心力互相保持平衡一样”。因此，。因此，“权之分配，权之分配，中央者数
36、之中央也，权之宜属于地方者属于地方中央者数之中央也，权之宜属于地方者属于地方”，“凡事务凡事务有全国一致之性质者划归中央，有因地制宜之性质者划归地方，有全国一致之性质者划归中央，有因地制宜之性质者划归地方，不偏于中央集权或地方分权不偏于中央集权或地方分权”。但在实践中但在实践中这一体制实施起来比较困难，主要的这一体制实施起来比较困难，主要的难点难点是如何做到是如何做到“均权均权”，中央和地方组织管辖到什么程度才算均权，这很难，中央和地方组织管辖到什么程度才算均权，这很难把握。如果均权不当，反而会集中二者的把握。如果均权不当，反而会集中二者的缺点缺点，既不利于中央，既不利于中央对地方的宏观控制，
37、又不利于地方因地制宜与积极性的发挥。对地方的宏观控制，又不利于地方因地制宜与积极性的发挥。三、三、完整制与分离制完整制与分离制 根据同一层级各组织或同一组织各单位所隶属的领导的不同，行政组织体制可区分为完整制与分离制。 这只是对地方政府而言，中央政府不存在这个问题。（一）完整制（一）完整制完整制是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织完整制是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。其首脑机关领导的一种行政组织体制。其基本特征基本特征是指挥、控制是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，本层级地方政府的首脑机关对该权集中于本层级的行政组织，本层级地方
38、政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。层级的所有工作部门实行一元化领导。凡是采用分权制的国家，大多采用完整制，其高级地方政府的行凡是采用分权制的国家，大多采用完整制，其高级地方政府的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导。政部门一般均属同级政府首脑机关领导。前南斯拉夫前南斯拉夫是采用完是采用完整制的典型国家。那时的南斯拉夫实行的是联邦制度，其联邦整制的典型国家。那时的南斯拉夫实行的是联邦制度，其联邦与共和国和自治省之间是合作、协调关系，而非上下级关系。与共和国和自治省之间是合作、协调关系，而非上下级关系。南斯拉夫联邦的各共和国、自治省等高级地方政府机构（严格南斯拉夫联邦的各共和国、
39、自治省等高级地方政府机构（严格说，它不是一般意义的地方政府），有权决定本区一切重大事说，它不是一般意义的地方政府），有权决定本区一切重大事务，而不受联邦政府机构的任何干预。务，而不受联邦政府机构的任何干预。美国州政府的美国州政府的各行政部各行政部门，也实行的是完整制的领导关系，州级各行政部门只属州政门，也实行的是完整制的领导关系，州级各行政部门只属州政府领导，不受联邦即中央政府各部门的领导。府领导，不受联邦即中央政府各部门的领导。 优点：优点：第一，在同一级政府内权责集中、指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿。第二，在同一级政府统一领导下，各部门相互合作、协同配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避
40、免单位间的工作重复。缺点：缺点：第一，权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权。第二，易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。（二）分离制（二）分离制 分离制是指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个或两个以上行政组织领导的行政组织体制。其基本特征是地方政府中的各行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。因此分离制是实行二元领导的组织体制。 我国行政组织体制基本上属于分离制，我国很多行政机关均实行“双重领导”或“双重负责”制。在分离制的双重领导体制中，有的部门实行以地方政府领导为主，有的实行以上级同类部门领导为主。如监
41、察部，即以部门领导为主。在上级部门领导为辅的体制中，有的只有业务指导关系，如气象局之类的技术性单位。优点：优点：第一，领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专断。第二，实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。缺点：缺点：第一，权力分散，易导致多头指挥、政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥失灵。第二，政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所用。（三）完整制与分离制的正确运用（三）完整制与分离制的正确运用完整制与分离制各有利弊。主要应根据国家结构形式完整制与分离制各有利弊。主要应根据国家结构形式单一制或单一制或联邦制的不同而加以灵活运用。联邦
42、制的不同而加以灵活运用。凡联邦制国家，在联邦成员单位（有的叫共和国，有的叫州或自治凡联邦制国家，在联邦成员单位（有的叫共和国，有的叫州或自治省）这一级政府内，实行完整制，该级政府各部门只受本级政省）这一级政府内，实行完整制，该级政府各部门只受本级政府领导，不受联邦政府领导；但在成员以下的地方政府，仍实府领导，不受联邦政府领导；但在成员以下的地方政府，仍实行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导。领导。在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分
43、离制，既受同级政府领导，又受上级政府的同一类部均实行分离制，既受同级政府领导，又受上级政府的同一类部门领导；凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门一般门领导；凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门一般只受同级政府领导，基本上不受中央政府同一类部门领导。一只受同级政府领导，基本上不受中央政府同一类部门领导。一般而言，在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用般而言，在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用完整制。完整制。我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制个行政部门均实行
44、双重领导体制分离制，既受同级政府领分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。这种领导体制是和我国当时的计导，又受上级同类部门领导。这种领导体制是和我国当时的计划经济体制相适应的，对我国当时的社会主义建设事业起了很划经济体制相适应的，对我国当时的社会主义建设事业起了很重要的推动作用。重要的推动作用。自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微观事务，就只属地方政府领导，勿需分工，凡属纯地方性
45、的微观事务，就只属地方政府领导，勿需向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；而向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府不得涉及，不存在对这些事务的双重领导问题。只有需中央与不得涉及，不存在对这些事务的双重领导问题。只有需中央与地方共同管理的事务部门，则应实行分离制，既归本级政府首地方共同管理的事务部门，则应实行分离制，既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。至于地方政府之间脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此
46、类推，视不同情况分别采取分离制的部门领导体制问题，按此类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。唯此才能适应社会主义市场经济的需要，从而才有或完整制。唯此才能适应社会主义市场经济的需要，从而才有利于提高行政效率。利于提高行政效率。第四节第四节 行政组织结构的设计行政组织结构的设计 一一、行政组织设计的含义和原则、行政组织设计的含义和原则 行政组织的结构是通过组织设计者的思维活动设计出来的，往往反映了设计者对客观条件的理解和认识，反映了环境对组织的需求和制约，也是适应环境的产物。 行政组织设计是行政组织结构理论中的一个重要内容。因为行政组织的高效有序运作有赖于合理良好的组织结构设计，行政组织结构的
47、调整和变革也必须以科学合理的组织结构设计为前提。所以，无论是对于新组织的建立，还是现有组织的调整或变革，组织设计的意义和作用都是十分突出的。（一）行政组织结构设计的概念（一）行政组织结构设计的概念 行政组织结构的设计是指组织管理者根据组织的内外环境因素，规划、选择、建立一种适合本组织自身特点、结构优良、功能齐全、运转灵活的组织结构的过程或活动。行政组织结构设计具有以下特点：具有以下特点：w 1、组织结构设计是组织管理者一种有意识、有目的的管理活动，是组织管理者的职能之一。w 2、组织结构设计的依据是组织内部因素和外部的环境。w 3、组织结构设计是对组织结构的规划和选择。w 4、组织结构设计的目
48、的是为了建立适合组织存在的特定条件的结构，使组织结构的设置更加合理、运转更加灵活，从而提高组织的效益。二、行政组织结构设计与管理的一般原则二、行政组织结构设计与管理的一般原则1 1、法制原则。、法制原则。行政组织的设计和建立必须符合国家法律。行政组织是依法行使行政权、管理社会公共事务的组织，它必须依据宪法、政府组织法和其他有关法律设置；行政组织设置的数量、性质、职权、隶属关系、行为规范等都必须由有关法律予以规定；行政组织的设立和撤销必须符合法律规定。2 2、便于决策原则。、便于决策原则。正确、高效的决策是成功的基础。为达到这个目的，在设计时应注意：便于资讯的收集和管理；便于意见沟通和行动协调；
49、建立咨询制度（重视专家的咨询作用是现代管理的特点）。3 3、效率原则。、效率原则。为提高效率，为提高效率，需注意以下几个方面需注意以下几个方面：重视专业分工。重视专业分工。通常效率与专业化的程度成正比。（不通常效率与专业化的程度成正比。（不同的专业需要运用不同的专业知识，而且人们所具有同的专业需要运用不同的专业知识，而且人们所具有的知识是有限的，因此应当依据组织成员所掌握的知的知识是有限的，因此应当依据组织成员所掌握的知识进行专业分工，做到专才专用。）识进行专业分工，做到专才专用。）注意管理幅度适度。注意管理幅度适度。把它控制在一个适度的范围内。把它控制在一个适度的范围内。4 4、顾及平衡、协
50、调发展、顾及平衡、协调发展所谓平衡，是指组织系统中诸要素之间以及组织与环境之间形成的协调、和谐、有序及适应的关系。几个方面的平衡几个方面的平衡：分工与合作平衡分工与合作平衡（分工着眼于专业，专业分工过细容易使员工减少整体观念。合作着眼于整体，过分重视合作会减少单位间的竞争。应在二者之间求得平衡）；权力与责任平衡权力与责任平衡（有责无权则无法尽责，有权无责则滥用权力）；个体与整体平衡个体与整体平衡（组织目标与个人目标间的差异）；贡献与报酬平衡贡献与报酬平衡（员工积极性与组织费用问题）。 5 5、以人为本、人性管理、以人为本、人性管理重视人性，实行“人本管理”是现代管理发展的趋势。从行政组织设计的
