1、部门预算编制与改革山东财经大学 财政税务学院邱文琦第一部分 部门预算概述一、部门预算的含义一、部门预算的含义 部门预算是由政府各部门编部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。门所有收入和支出的预算。1.1.部门预算由本部门所属各单位预算和部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成；本部门机关经费预算组成；2.2.各部门编制本部门预算、决算草案，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行；组织和监督本部门预算的执行；3.3.定期向本级政府财政部门报告预算的定期向本级
2、政府财政部门报告预算的执行情况；执行情况；4.4.编制部门预算的编制部门预算的“部门部门”在资质上应在资质上应该限定那些与财政直接发生经费领该限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。拨关系的一级预算单位。二、实行部门预算的必要性二、实行部门预算的必要性 ( (一一) )传统按功能编制预算存在的弊端传统按功能编制预算存在的弊端1.1.部门没有一本完整的预算。部门没有一本完整的预算。2.2.预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部有效的监督机制。有效的监督机制。3.3.预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准。预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准。4.
3、4.预算资金分配权分散。预算资金分配权分散。5.5.预算约束软化。预算约束软化。( (二二) )部门预算具有内在的优点部门预算具有内在的优点1.1.克服代编预算的方式。克服代编预算的方式。2.2.统一预算分配权。统一预算分配权。3.3.建立了相互制衡的管理机制。建立了相互制衡的管理机制。4.4.调整了预算批复的主体，有利于及时、合调整了预算批复的主体，有利于及时、合理的批复预算。理的批复预算。5.5.严控年初预留机动财力，减少机动权，防严控年初预留机动财力，减少机动权，防止二次预算。止二次预算。 三、部门预算的特征 1.从编制主体看，“部门”自治要求限定在那些与财政直接发生领拨关系的一级预算单
4、位或称主管预算单位。 2.从编制范围看，部门预算属于综合预算，它应该涵盖部门及所属单位所有的收入和支出。 3.从支出角度看，部门预算应全面地反映一个部门及所属单位各项资金的使用方向和具体的使用内容。 4.从编制程序看，部门预算应全面反映一个部门及其所属单位各项资金的使用方向和具体的使用内容。 5.从细化程度看，部门预算的编制应既细化到具体预算单位和项目，又细化到预算科目划分的各项具体支出 6.从合法性看，部门预算必须在符合国家有关法律法规、政策制度的前提下按财政部门核定的预算控制数编制；需经过法定程序后，由财政部门批复到各部门，在由各部门逐级批复到基层预算单位。四、部门预算编制的基本原则四、部
5、门预算编制的基本原则 ( (一一) )合法性原则合法性原则 部门预算的编制要符合部门预算的编制要符合预算法预算法和国家其和国家其他法律、法规，充分体现国家的有关方针、政策他法律、法规，充分体现国家的有关方针、政策，还要在法律赋予部门的职能范围内编制。，还要在法律赋予部门的职能范围内编制。( (二二) )真实性原则真实性原则 部门预算收支的预测必须以国家社会经济发部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，对每一收展计划和履行部门职能的需要为依据，对每一收支项目的数字指标运用科学合理的方法加以测算支项目的数字指标运用科学合理的方法加以测算，力求各项收支数据真实准确。，
6、力求各项收支数据真实准确。（三）完整性原则 部门预算是全面反映政府部门所有收支活动的预算，要体现综合预算的思想，将所有收入和支出全部纳入部门预算。（四）科学性原则 部门预算编制的科学性具体体现在在预算收入的预测和安排预算支出的方向要科学、编制程序设置要科学、预算编制方法要科学、预算的核定要科学等几个方面。( (五五) )稳妥性原则稳妥性原则 部门预算的编制要做到稳妥可靠部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编赤字预，量入为出，收支平衡，不得编赤字预算。算。( (六六) )重点性原则重点性原则 部门预算编制要做到合理安排各部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着项资金，本着“一要
7、吃饭，二要建设一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时优先保证重的方针，在兼顾一般的同时优先保证重点支出。点支出。(七)透明性原则 部门预算要体现公开、透明的原则，要通过建立完善科学的预算支出标准体系，实现预算分配的标准化、科学化、减少预算分配中的主观随意性，使预算分配更加规范、透明。（八）绩效性原则 部门预算应树立绩效管理理念，健全绩效管理机制，对预算的编制、执行过程和完成结果实行全面的追踪文晓，不断提高预算资金的使用效益。 五、部门预算编制的前提（一）确定部门预算编制的目标（二）科学地进行部门预算决策（三）需要预算需求方与供给方的协同六、部门收入预算的内容与编制六、部门收入预算的内容与
8、编制（一）部门预算收入的内容 部门预算收入是部门编制年度预算时，预计在预算编制周期内从各种渠道依法取得的各类收入的总称，是部门履行职能、完成各项工作任务的财力保障。主要包括：上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、下级单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。 （二）部门收入预算编制 1.部门收入预算编制的总体要求（1）项目合法合规 （2）内容全面完整 （3）数字真实准确2.部门收入预算的测算依据（1）明确预算目标 （2）收集相关资料 （3）分析、归集部门预算需求 （4）测算部门预算需求七七、部门预算支出的编制内容部门预算支出的编制内容 部门预算支出的编制内容
9、包括基部门预算支出的编制内容包括基本支出和项目支出。本支出和项目支出。 基本支出预算是行政事业单位为基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。任务而编制的年度基本支出计划。 项目支出预算是行政事业单位为了项目支出预算是行政事业单位为了完成其特定的行政工作任务或事业发完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，通常是一些大型年度项目支出计划，通常是一些大型但不经常的支出项目。项目支出预算但不经常的支出项目。项目支出预算是按指定的用途和对象编制的专项
10、支是按指定的用途和对象编制的专项支出计划。出计划。第二部分第二部分 部门的基本支出预算部门的基本支出预算一、部门基本支出预算的编制一、部门基本支出预算的编制( (一一) )编制基本支出预算的原则编制基本支出预算的原则1.1.优先保障的原则。优先保障的原则。2.2.综合预算的原则。综合预算的原则。3.3.定员定额管理为主的原则。定员定额管理为主的原则。( (二二) )基本支出预算的内容基本支出预算的内容1.1.按支出经济性质分类的人员经费和日常按支出经济性质分类的人员经费和日常公用经费项目。公用经费项目。2.2.经营及往来支出。经营及往来支出主要经营及往来支出。经营及往来支出主要包括三种：一是上
11、缴上级支出；二是事包括三种：一是上缴上级支出；二是事业单位经营支出；三是对附属单位补助业单位经营支出；三是对附属单位补助支出。支出。3.3.纳入预算管理的政府性基金支出。纳入预算管理的政府性基金支出。二、基本支出预算编制的依据二、基本支出预算编制的依据：定员定额：定员定额 行政事业单位基本支出是以定员定额行政事业单位基本支出是以定员定额方式确定的，定员定额水平由财政部门根方式确定的，定员定额水平由财政部门根据当年财政状况确定。因此，各部门应集据当年财政状况确定。因此，各部门应集中力量做好人员数量、结构中力量做好人员数量、结构( (编制内、编制编制内、编制外、行政、事业外、行政、事业) )等基础
12、数据的整理工作。等基础数据的整理工作。( (一一) )基本支出预算编制的起点是基本支基本支出预算编制的起点是基本支出定额项目出定额项目 定额是指财政机关根据行政事业单定额是指财政机关根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。项基本支出所规定的指标额度。( (二二) )基本支出定额项目的构成基本支出定额项目的构成1.1.人员经费。这包括政府支出经济分类中人员经费。这包括政府支出经济分类中的的“工资福利支出工资福利支出”、“对个人和家对个人和家庭的补助支出庭的补助支出”等的等的“
13、款款”级项目确级项目确定。定。2.2.日常公用经费。这包括政府支出经济分日常公用经费。这包括政府支出经济分类的类的“款款”级科目中属于基本支出内级科目中属于基本支出内容的支出。容的支出。( (三三) )行政事业单位基本支出定员定额标准行政事业单位基本支出定员定额标准存在存在“单单”、“双双”之别之别三、基本支出经费的测算方法三、基本支出经费的测算方法( (一一) )按不同用途经费的核定按不同用途经费的核定1.1.人员经费的核定方法：按定员和工资标准人员经费的核定方法：按定员和工资标准据实核定。据实核定。 基本工资是人员经费的主要部分，一般基本工资是人员经费的主要部分，一般根据核定的编制人数或全
14、年平均人数、上年根据核定的编制人数或全年平均人数、上年平均工资定额，并结合计划年度工资调整情平均工资定额，并结合计划年度工资调整情况计算确定。况计算确定。 全年工资额编制人数全年工资额编制人数年均工资定额年均工资定额 发给在职人员的各项津贴、补贴等补助工资发给在职人员的各项津贴、补贴等补助工资一般根据人员数和平均标准测算。一般根据人员数和平均标准测算。 补助工资编制人数补助工资编制人数年均津年均津( (补补) )贴定额贴定额 按标准提取的工作人员福利费、工会经费、按标准提取的工作人员福利费、工会经费、长期休养人员生活费、探亲旅费等，长期休养人员生活费、探亲旅费等，般根般根据享受职工福利费的人数
15、，逐项按标准计算据享受职工福利费的人数，逐项按标准计算；也可以参照上年度职工福利费占工资总额；也可以参照上年度职工福利费占工资总额的比例进行测算，或按全年工资总额的一定的比例进行测算，或按全年工资总额的一定比例计算或定额提取。住房公积金根据在职比例计算或定额提取。住房公积金根据在职人数、工资总额和计提比例测算。人数、工资总额和计提比例测算。 职工福利费工资总额职工福利费工资总额规定的计提比例规定的计提比例2.2.日常公用经费的核定：按机构性质和部日常公用经费的核定：按机构性质和部门分类分档定额及定额系数确定。门分类分档定额及定额系数确定。公务费年均公务费定额公务费年均公务费定额人员编制数人员编
16、制数( (三三) )单位基本支出预算的总体编制要求单位基本支出预算的总体编制要求 单位基本支出预算的总体编制要求是：单位基本支出预算的总体编制要求是：凡属共性、经常性的开支项目都要实行凡属共性、经常性的开支项目都要实行单项标准定额；对无法细化成单项定额单项标准定额；对无法细化成单项定额的支出项目也应按照量化的原则归类核的支出项目也应按照量化的原则归类核定综合定额；其他一次性、不宜在基本定综合定额；其他一次性、不宜在基本支出预算中通过标准定额核定的开支项支出预算中通过标准定额核定的开支项目，可纳入项目预算进行管理。目，可纳入项目预算进行管理。四、基本支出预算的控制和调整四、基本支出预算的控制和调
17、整 定额标准确定后，财政机关应在规定的时间定额标准确定后，财政机关应在规定的时间内将按定额标准计算形成的基本支出预算控制数内将按定额标准计算形成的基本支出预算控制数及财政拨款补助数下达给部门或单位。及财政拨款补助数下达给部门或单位。 基本支出预算中按照政府采购品目规定应当基本支出预算中按照政府采购品目规定应当纳入政府采购的支出，应当同时纳入政府采购预纳入政府采购的支出，应当同时纳入政府采购预算，并按照国家有关政府采购的规定执行。算，并按照国家有关政府采购的规定执行。第三部分 部门的项目支出预算一、项目预算的范围及其分类一、项目预算的范围及其分类( (一一) )项目按性质分类项目按性质分类项目按
18、照其性质可分为基本建设类项目项目按照其性质可分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目三种。、行政事业类项目和其他类项目三种。 行政事业类项目。行政事业类项目是指行政事业类项目。行政事业类项目是指行政事业单位由行政事业费开支的、列入部行政事业单位由行政事业费开支的、列入部门预算的国家专门设立的事业发展项目支出门预算的国家专门设立的事业发展项目支出，即教育、科学、卫生、文体广播及其他部，即教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出。门的事业性专项支出。专项计划项目专项计划项目 专项业务项目专项业务项目大型修缮项目大型修缮项目 大型购置项目大型购置项目 大型会议项目大型会议项目 其他
19、项目其他项目( (二二) )项目按类别的分类项目按类别的分类1.1.政府已研究确定项目。在中央即为国务政府已研究确定项目。在中央即为国务院已研究确定项目，这是指国务院已研究院已研究确定项目，这是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。出项目。2.2.经常性专项业务费项目。这是部门为维经常性专项业务费项目。这是部门为维持其正常运转而发生的大型没施、大型设持其正常运转而发生的大型没施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。作任务而持续发生的支出项目。3.3.跨年度支出项目。这是
20、指除以前年度延跨年度支出项目。这是指除以前年度延续的国务院或各级政府已研究确定项目和续的国务院或各级政府已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经财政批准经常性专项业务费项目之外，经财政批准并已确定分年度预算，需在本年继续安排并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。后年度继续安排预算的支出项目。4.4.其他项目。这是指除其他项目。这是指除“前三类支出项目前三类支出项目”之外，部门为完成其职责需要在本年度之外，部门为完成其职责需要在本年度预算中安排的支出项目。预算中安排的支出项目。( (三三) )
21、项目按属性的分类项目按属性的分类1.1.新增项目新增项目 这是指本年度新增的需列入预算的项目。这是指本年度新增的需列入预算的项目。2.2.延续项目延续项目 这是指以前年度已批准，并已确定分年度这是指以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目，不包括以前年度已批准项目、但未确的项目，不包括以前年度已批准项目、但未确定预算的项目。定预算的项目。二、项目支出预算管理的要求二、项目支出预算管理的要求( (一一) )项目支出预算管理的基本原则项目支出预算管理的基本原则1.1.综合预算的原则综合预算的原则2.2.科学论证、合理排序的
22、原则科学论证、合理排序的原则3.3.追踪问效的原则追踪问效的原则( (二二) )项目支出预算的管理要求项目支出预算的管理要求1.1.统筹预算内外财力，实行综合预算管理的原统筹预算内外财力，实行综合预算管理的原则。则。2.2.运用数量技术方法进行分析选项，实行项目运用数量技术方法进行分析选项，实行项目库管理。库管理。坚持坚持“区别特点，分类管理区别特点，分类管理”的原则。的原则。在科学论证、量力而行的基础上合理排序。在科学论证、量力而行的基础上合理排序。调整支出结构，体现公共支出需求，实行项调整支出结构，体现公共支出需求，实行项目库滚动管理。目库滚动管理。3.3.专项管理，实行绩效考评制度。专项
23、管理，实行绩效考评制度。 经费预算分项单独申请，实行经费预算分项单独申请，实行“按项按项申报、专款专用、专门核算申报、专款专用、专门核算”的管理的管理办法。办法。 全程管理要坚持绩效原则，实行追踪全程管理要坚持绩效原则，实行追踪问效制度。问效制度。( (三三) )项目支出预算的管理阶段项目支出预算的管理阶段1.1.前期准备。前期准备，即由项目申请部门前期准备。前期准备，即由项目申请部门在项目列入预算计划之前组织完成的准备工在项目列入预算计划之前组织完成的准备工作。作。2.2.在可行性研究的基础上实行项目库管理。在可行性研究的基础上实行项目库管理。3.3.在项目备选库中确定申报项目及项目支出在项
24、目备选库中确定申报项目及项目支出预算。预算。4.4.项目支出预算的核批。项目支出预算的核批。5.5.项目实施。项目实施。6.6.项目监督、检查，实行绩效考评制度。项目监督、检查，实行绩效考评制度。7.7.对年度批复的预算项目进行清理，实行对年度批复的预算项目进行清理，实行滚动管理。滚动管理。三、项目的确立三、项目的确立( (一一) )项目的申报、审核和批复项目的申报、审核和批复1.1.项目申报项目申报 项目申报程序：一是项目单位应按照项目申报程序：一是项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目；二是部门对预算管理级次逐级申报项目；二是部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳申报的项目审核后，将符
25、合条件的项目纳入本部门项目库；三是对进入各部门项目入本部门项目库；三是对进入各部门项目库的项目，各部门依据职能、事业发展规库的项目，各部门依据职能、事业发展规划，按照轻重缓急原则，择优排序后编制划，按照轻重缓急原则，择优排序后编制本部门的年度项目支出预算。本部门的年度项目支出预算。2.2.项目的审核项目的审核 财政对部门申报的项目审核后，对符合财政对部门申报的项目审核后，对符合条件者排序纳入财政项目库：财政对部门申条件者排序纳入财政项目库：财政对部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，报的项目进行审核后，对符合条件的项目，经商部门后，排序纳入财政项目库。经商部门后，排序纳入财政项目库。3.
26、3.项目预算安排的方法项目预算安排的方法 财政项目预算的安排：部门项目纳入财政财政项目预算的安排：部门项目纳入财政项目库、安排资金后，形成部门年度项目支项目库、安排资金后，形成部门年度项目支出预算。出预算。 部门对项目预算的安排：部门通过项目合部门对项目预算的安排：部门通过项目合理排序的操作程序形成项目预算。理排序的操作程序形成项目预算。( (二二) )项目申报文本的组成项目申报文本的组成1.1.项目申报书项目申报书 项目申报书的填报要求为：一是新增项目项目申报书的填报要求为：一是新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应当填报项目的可行性报告、项
27、目评审报告；二当填报项目的可行性报告、项目评审报告；二是延续项目中项目计划及项目预算没有变化的是延续项目中项目计划及项目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和项目评审，可以不再填写项目的可行性报告和项目评审报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目评审报告。目评审报告。2.2.项目支出预算明细表。本表由项目单位根据项目支出预算明细表。本表由项目单位根据项目的支出情况和国家规定的支出标准测算填项目的支出情况和国家规定的支出标准测算填报，需填写项目支出总预算、项目资金来源
28、情报，需填写项目支出总预算、项目资金来源情况及项目明细支出预算等。况及项目明细支出预算等。3.3.项目可行性报告项目可行性报告项目可行性报告项目可行性报告( (编写提纲编写提纲) )包括项目基本情况包括项目基本情况、必要性与可行性研究、项目实施条件、项目、必要性与可行性研究、项目实施条件、项目风险和不确定性，项目进度与计划安排、项目风险和不确定性，项目进度与计划安排、项目可行性研究结论等主要内容。可行性研究结论等主要内容。4.4.项目评审报告项目评审报告主要包括项目基本情况、项目可行性评审、主要包括项目基本情况、项目可行性评审、项目预算评审、项目风险与不确定因素、项项目预算评审、项目风险与不确
29、定因素、项目评审总体结论等内容。项目评审报告由项目评审总体结论等内容。项目评审报告由项目评审专家组和中介机构填写。目评审专家组和中介机构填写。5.5.项目支出预算汇总表。该表包括行政事业项目支出预算汇总表。该表包括行政事业类项目支出预算表类项目支出预算表( (汇总汇总) )；基本建设类项目；基本建设类项目支出预算表支出预算表( (汇总汇总) )；其他类项目支出预算表；其他类项目支出预算表( (汇总汇总) )和项目支出预算明细表，分别反映不同和项目支出预算明细表，分别反映不同类项目的总投资和资金来源情况。类项目的总投资和资金来源情况。 四、项目库的管理四、项目库的管理( (一一) )项目库的管理
30、原则：统一规划、分级项目库的管理原则：统一规划、分级管理管理1.1.统一规划，统一建库统一规划，统一建库项目库管理系统由财政机关统一设计、统项目库管理系统由财政机关统一设计、统一规划，统一制定项目申报文本、项目支一规划，统一制定项目申报文本、项目支出预算报表的格式、统一开发计算机应用出预算报表的格式、统一开发计算机应用软件和应用程序，各部门按有关规定填制软件和应用程序，各部门按有关规定填制和上报项目数据。和上报项目数据。 2. 2.分级管理分级管理 部门和财政机关按照规定对各自部门和财政机关按照规定对各自设立的项目库实行分级管理。项目库设立的项目库实行分级管理。项目库分为部门项目库和财政项目库
31、，其中分为部门项目库和财政项目库，其中，财政部项目库的管理又区分为部门，财政部项目库的管理又区分为部门预算管理司和总预算两个层次，由此预算管理司和总预算两个层次，由此，一共设立备选库、初审分库和预算，一共设立备选库、初审分库和预算总库三个层次，部门和财政机关按规总库三个层次，部门和财政机关按规定对各自设立的项目库进行管理。定对各自设立的项目库进行管理。 (1)(1)部门项目库部门项目库 部门项目库由部门按照申报项目支出部门项目库由部门按照申报项目支出预算的要求，结合本部门特点，对所属单预算的要求，结合本部门特点，对所属单位申报的项目进行筛选排序后设立。位申报的项目进行筛选排序后设立。(2)(2
32、)财政项目库财政项目库 财政项目库是财政根据项目支出预算财政项目库是财政根据项目支出预算管理的需要，结合财力可能，对本级各部管理的需要，结合财力可能，对本级各部门所报项目进行筛选排序后设立。门所报项目进行筛选排序后设立。( (二二) )项目库的管理方式：合理排序、滚项目库的管理方式：合理排序、滚动管理动管理项目库的管理方式：项目库中的项目应项目库的管理方式：项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排序，并实行当按照轻重缓急进行合理排序，并实行滚动管理。滚动管理。1.1.合理排序：项目库中项目的排序。项合理排序：项目库中项目的排序。项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合目库中的项目应当按照轻重缓急进
33、行合理排序。项目排序是项目支出预算管理理排序。项目排序是项目支出预算管理的重要内容。的重要内容。排序原则：一是项目类别的划分中排序原则：一是项目类别的划分中“前三类前三类支出项目支出项目”的延续项目予以优先排序；二是的延续项目予以优先排序；二是其他项目根据政府财力状况，按照项目的轻其他项目根据政府财力状况，按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。重缓急、择优遴选后进行排序。排序方式：一是部门对申报的项目按照政府排序方式：一是部门对申报的项目按照政府预算收支科目类预算收支科目类( (款款) )在项目库中进行排序；在项目库中进行排序；二是财政对部门申报的项目按照政府预算收二是财政对部门申报的项目按
34、照政府预算收支科目类支科目类( (款款) )在项目库中分部门进行排序。在项目库中分部门进行排序。2.2.滚动管理。滚动管理是指将项目滚动管理。滚动管理是指将项目库中的项目分为延续项目和当年新库中的项目分为延续项目和当年新增项目在资金上所进行的预算安排增项目在资金上所进行的预算安排。( (三三) )项目的可行性分析项目的可行性分析1.1.项目目标合理、论证充分。部门向财政申报的项目目标合理、论证充分。部门向财政申报的项目应当同时具备以下条件：一是符合国家有关项目应当同时具备以下条件：一是符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向、范围；二是属方针政策和财政资金支持的方向、范围；二是属于本部门行政工
35、作和事业发展需要安排的项目；于本部门行政工作和事业发展需要安排的项目；三是有明确的项目目标、组织实施计划和科学合三是有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。理的项目预算，并经过充分的研究和论证。意从项目单位的基本情况，项目实施的必要性、意从项目单位的基本情况，项目实施的必要性、可行性，实施的条件，项目进度与计划安排等几可行性，实施的条件，项目进度与计划安排等几个方面进行编写。个方面进行编写。2.2.分析技术和方法科学。分析技术和方法科学。 综合成本综合成本效益分析法。效益分析法。 最低费用选择法。最低费用选择法。 最低费用与综合成本最低费用与综合成本收益结合
36、法。收益结合法。3.3.形成项目可行性报告。可行性分析最形成项目可行性报告。可行性分析最终形成的项目可行性报告要注终形成的项目可行性报告要注部门预算的编制程序部门预算的编制程序部门预算的编制程序是“两上两下”，即预算部门两次将预算草案上报给财政部门，财政部门又两次返回预算的过程。 （一）“一上”：部门编报预算建议数 （二）“一下”：财政部门下达预算控制数 （三）“二上”：部门上报预算 （四）“二下”：财政部门批复预算第四部分 部门预算改革的成效、问题及完善一、部门预算改革的成效一、部门预算改革的成效 （一）编制方式创新（一）编制方式创新先基层单位后上级部门，预算编制由“上级代编”向“逐级实编”
37、转变。传统的功能预算采取自上而下的编制方式，上级部门代基层单位编制预算，预算单位可以进行“二次分配”，具有较大的随意性和盲目性。 改革后，各级财政部门遵循统一的“二上二下”预算编制规程，采取自下而上的预算编制方式。每年财政部门布置预算编制后，先由各部门从最基层预算单位开始逐级编制预算，所有开支都落实到具体单位和具体用途，财政部门汇总审核，经政府同意、人大批准后向部门批复预算，大大提高了预算细化程度。 （二）编制方法创新（二）编制方法创新 先基本支出后项目支出，预算编制由“基数法”向“零基预算”转变。部门预算编制从基本支出改革入手，逐步打破“基数加增长”的模式。 首先，在部分单位开展基本支出定员
38、定额试点，建立了人员定额和实物定额相结合的基本支出标准体系。 其次，对项目支出建立项目库管理模式并实行滚动管理，逐步将评审环节引入项目预算管理中，探索建立项目支出定额标准体系，提高预算编制的准确性。 随着政府收支分类改革的推进，中央部门和一些地方陆续引入了按经济分类编制预算的做法，有的地方还开展了三年滚动预算编制的尝试。 （三）编制范围创新（三）编制范围创新 部门预算编制由“财政拨款预算”向“综合预算”转变。所谓部门预算，简言之就是“一个部门一本预算”。 部门预算改革改变了传统预算编制只反映预算拨款收支的状况，在规范部门财政拨款收支管理的基础上，将包括事业收支、事业单位经营收支等在内的部门所有
39、收支全部在一本预算中编制，理顺经费渠道，逐步将行政事业性收费纳入预算管理，自2011年起取消了存在近60年、一度被称为“第二预算”的预算外资金，提高了部门预算的完整性。 （四）改革速度创新（四）改革速度创新 先个别突破后快步提速，预算改革由“逐步试点”向“全面拓展”转变。改革伊始，财政部首先选择了4个中央部门作为2000年部门预算试点单位。在编制2001年部门预算时，除将部门预算编报范围扩大到所有中央部门外，还选择了10个部门进行了按基本支出和项目支出编报部门预算试点，并于2002年将这一试点扩展到所有中央部门。 中央部门预算编制从启动试点到全面推开，前后只用了不到三年的时间，一改以前相关改革
40、经过多年试点才缓慢推进的做法。部门预算改革不仅推进速度快，而且基本支出和项目支出预算编制基本到位、预算编制基础较为扎实。在财政部的指导和地方各级财政部门的共同努力下，地方部门预算改革也从省级部门到市、县级部门迅速推进，目前已扩展到全国所有省、市和县级单位。 （五）管理理念创新（五）管理理念创新 先编制管理后执行管理，财政管理由“重分轻管”向“管分并重”转变。 部门预算改革以规范预算分配行为、创新管理理念为切入点，在预算管理上逐步引入绩效理念，强化预算执行管理，做到“分配与管理并重”。制定财政拨款结转结余资金管理制度，建立预算编制与预算执行、结转结余资金管理相结合的机制。建立预算绩效管理工作机制
41、，稳步推进预算绩效管理，初步实现以事后绩效评价为主向全过程预算绩效管理的转变。 （六）监督机制创新（六）监督机制创新 先内部监督后社会监督，部门预算由“内外有别”向“阳光透明”转变。部门预算改革是一个预算不断公开透明的过程。传统的预算管理方式下，财政部门只向人大报送按功能汇总的财政预算草案，“外行看不懂，内行说不清”。 改革后，不仅报送各级人大审议的部门预算范围不断扩展、内容不断细化，部门预算公开步伐也明显加快。从2008年开展中央部门预算内部公开试点开始，由内到外、由粗到细，各级部门预算逐步向社会公开。 目前，部门预算公开已拓展到县级预算单位；除涉密内容外，中央部门预算已全部公开到项级科目，
42、省级部门预算已公开到款级科目，重点支出公开到项级科目。 二、部门预算管理中存在的问题二、部门预算管理中存在的问题 （一）前瞻性和规划性亟待加强（一）前瞻性和规划性亟待加强 目前，我国正处于社会转型和改革攻坚的关键时期，一些重大政策尚未形成稳定的运行机制，缺少安排公共资源的中期规划和对多年度总量平衡的统筹谋划，一些行业的宏观规划难以与预算有效衔接，导致政策规划和预算“两张皮”。 部门的许多事情“一事一议”，着眼当前多，放眼长远少，有的地方将实施周期较长的跨年度项目按简单平均分年安排或一次性安排的方式列入部门预算，造成预算编制与执行脱节，一些项目资金常年沉淀。 （二）科学性和规范性亟待加强（二）科
43、学性和规范性亟待加强 各地部门预算改革进展不一，部门预算编制时间、部门预算收支编报口径不够统一规范。按经济分类编制预算仍存在一些困难，中央部门只是部分试点，部分地区虽已按经济分类编制部门预算，但大多存在执行中调整频繁、预算与执行不一致等问题。 项目支出预算管理有待加强，项目库年度之间可比性较差，预算部门项目库与财政部门项目库未能紧密衔接。项目支出定额标准体系建设总体进展缓慢，一些通用支出标准缺乏全国统一规定。 （三）完整性和统筹力度亟待加强（三）完整性和统筹力度亟待加强 与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出较多，资金分配不尽合理，在部分地方、部分领域甚至存在“钱等项目”、“敞口花钱”的问题。
44、 一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间缺乏统筹机制，项目安排上存在交叉重叠。部门预算编制时统筹上年结转结余资金、其他收入等的力度还不够。预算管理与资产管理结合的力度有待加强，资产管理与实物定额管理之间的衔接不足。 （四）编制和执行主体的能动性（四）编制和执行主体的能动性亟待加强亟待加强 部门是预算编制和执行的主体。一些部门预算观念不强，主观能动性不够，编制预算时仍然存在“基数加增长”的惯性思维，习惯于“只能增、不能减”。 部分部门预算执行责任意识不强，执行中调整频繁，统筹使用结转结余资金的积极性不高，对预算公开持观望和谨慎态度，公开主体意识淡薄。（五）执行力和约束力亟待加强（五）
45、执行力和约束力亟待加强有的地方下达预算时间偏晚，预算执行进度偏慢。部分单位项目前期准备工作不充分，影响了预算执行进度和资金支付效率。结转结余资金规模常年居高不下。预算绩效管理进展不一，预算绩效管理体系不够健全，绩效目标编制、绩效评价指标体系建设等仍处于探索阶段，绩效结果应用缺乏硬性约束机制。（六）细化程度和透明度亟待加强（六）细化程度和透明度亟待加强尽管目前部门预算公开有了较大进展，但离党中央、国务院的要求和人民群众的期盼仍存在一定差距。部门预算公开的内容不够细化，一些涉及群众切身利益、社会关注度高的信息公开不足。大部分单位的预算只按功能分类公开，没有按经济分类公开，无法全面反映具体经费性质和
46、用途。预算公开进展不均衡，中央层面推进较快，地方则进展不一、差异较大。预算公开形式不够统一规范，不同地区、不同部门公开的预算“长短粗细”不一。 三、以打造三、以打造“阳光预算阳光预算”为龙头，进为龙头，进一步深化部门预算改革一步深化部门预算改革 （一）着力打造（一）着力打造“阳光部门预算阳光部门预算”公开透明是现代财政制度的基本特征，“阳光是最好的防腐剂”。建立公开透明的预算制度，保障人民群众的知情权、参与权、监督权是党的群众路线的内在要求，也是整个财税改革的关键和龙头。财政资金“取之于民、用之于民”，也必须“告之于民”。社会监督比任何监督都有效。要让人民群众了解政府、监督政府，推进预算公开、
47、提高透明度是最有效的途径。一是夯实部门预算公开的制度基础。新预算法已将预算公开的内容写入相关条款，要用法治思维和法治方式推进部门预算公开，清理规范与预算公开要求不相适应的法律法规和规章制度，有利于各级人大对同级政府审查监督。深化行政管理体制等相关改革，切实转变政府职能，为部门预算公开创造条件。完善部门预算公开信息反馈和监督机制，健全部门预算公开考核和行政问责制度，增强部门预算公开责任意识。 二是理顺部门预算公开工作机制。认真贯彻新预算法，由各部门按主体原则负责本部门预算公开。明确部门预算公开时限要求，统一部门预算公开时间，在规定时间内公开完毕。规范部门预算公开形式，以政府或部门门户网站等为主要
48、公开形式，设立预算公开专栏，保持长期公开状态，方便查询监督。 三是细化部门预算公开内容。逐步将同级财政部门批复的部门预算报表全部公开，逐步将部门预算公开到基本支出和项目支出，加大“三公”经费公开力度。扩大部门预算公开范围，将部门预算公开范围扩大到除涉密信息外的所有预算信息。 （二）着力推动中期财政规划管理（二）着力推动中期财政规划管理 财政是中长期的制度安排。实行中期规划管理，有利于统筹当前与长远，从中长期角度优化公共资源配置、提高管理绩效，发挥中长期财政政策的调控作用，防范财政风险。 一是实行部门滚动规划管理。按照建立跨年度预算平衡机制的要求，结合有关财政政策以及相关行业、领域事业发展规划，
49、同步编制部门滚动规划，对规划期内的预算支出实行总量控制和跨年度平衡，并以三年为周期实行滚动管理。强化绩效目标管理，对规划内的项目编制三年绩效总目标和分年度绩效目标，做到年度绩效目标与绩效总目标相互衔接。二是加强项目库建设。充分发挥项目库在滚动规划管理中的基础性作用，加强年度间项目库的衔接，提升项目库管理水平。进一步精简、整合预算项目，优化项目类别和层次划分，提高项目设置的合理性。建立统一、规范的项目预算审核机制，推进项目预算评审工作规范化、专业化、常态化。加强对项目的中期评估，根据评估结果确定项目是否继续开展，健全项目进入退出机制。 三是推进信息化建设。以发展全国统一的应用支撑平台为契机，对现
50、有的基础信息数据库、项目库、预算编制软件等进行统一规范，逐步做到“标准统一、数据共享”，逐步实现部门预算数据在同级财政部门与预算部门、上下级财政部门之间的共享和互联互通，为滚动规划管理提供重要支撑和平台。 （三）着力健全预算支出标准体系（三）着力健全预算支出标准体系 如何使有限的财政资金实现最优配置，关键是要有一个公平、合理的预算分配机制。建立科学、规范、透明的预算支出标准，不仅能够使部门科学、合理地编制预算，而且能够提高资金使用效率，控制政府行政成本。 一是进一步完善基本支出定员定额标准体系。完善事业单位经费保障机制，研究建立符合不同类型事业单位特点的预算定额管理机制。加强基础数据动态管理，
