1、 拥有丰富自然资源和良好生态环境的地区往往经济欠发达、贫困问题普遍存在，落后的经济与良好的生态形成鲜明的对照； 流域上下游之间环境保护责任和社会经济发展等水平差异显著，上游地区普遍落于与下游地区，但确承担着重要的生态保护功能；同时，上下游也往往由于水污染经常发生纠纷； 拥有丰富矿产资源的地区往往要承受资源开发带来的严重生态环境问题和社会经济发展水平低的问题； 西部作为我国的矿产资源基地和生态保护的重要屏障，为全局利益牺牲了许多局部利益，要求国家建立生态补偿机制，弥补其经济收益的损害。 发展与保护之间的矛盾和经济利益冲突是发展与保护之间的矛盾和经济利益冲突是生态环境问题长期得不到解决的根本原因生
2、态环境问题长期得不到解决的根本原因之一之一 突出表现为：重要生态功能区（保护区）、突出表现为：重要生态功能区（保护区）、流域上下游之间、矿产资源开发流域上下游之间、矿产资源开发 现有政策缺位：缺少解决保护与发展矛盾现有政策缺位：缺少解决保护与发展矛盾的调控手段的调控手段 迫切需求：地方、人大、政协、政府迫切需求：地方、人大、政协、政府 建立生态补偿机制：调整环境与经济利益关系，激励保护 建立生态补偿机制是维护社会公平，构建和谐社会的重要措施 建立生态补偿机制是调整生态环境保护领域生产关系促进生产力发展的具体途径 建立生态补偿是健全生态保护经济激励机制和融资机制的有效手段温家宝总理在第六次全国环
3、境保护大会上指出：按照谁温家宝总理在第六次全国环境保护大会上指出：按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。付费的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。可分别开展生态补偿试点。”国民经济和
4、社会发展第十一个五年规划纲要国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要：“按按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制机制”。党的十七大报告明确提出：党的十七大报告明确提出：“建立健全资源有偿使用制建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制度和生态环境补偿机制”。国家环境保护国家环境保护“十一五十一五”规划提出：按照规划提出：按照“谁开发谁保谁开发谁保护、谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费护、谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费”的的原则，以三峡库区、南水北调源头区、重点能源开发区原则，以三峡库区、南水北调源头区、重点能源开发区
5、和国家级自然保护区为突破口，扩大试点，建立矿山环和国家级自然保护区为突破口，扩大试点，建立矿山环境恢复保证金，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制境恢复保证金，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。 新修订的新修订的水污染防治法水污染防治法第七条提出：国家通过财政第七条提出：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。机制。 流域的生态补偿与赔偿问题流域的生态补偿与赔偿问题重要生态功能保护区（包括自然保护区）的重要生态功能保护区（包括
6、自然保护区）的生态补偿问题生态补偿问题矿产资源开发的生态补偿问题矿产资源开发的生态补偿问题单一要素的生态补偿问题单一要素的生态补偿问题流域生态补偿问题流域生态补偿问题 包括大江大河上下游之间的生态补偿问题（如三江源地区）; 跨区域中尺度流域的生态补偿问题（如新安江） 区域内部流域的生态补偿问题（如石羊河） 小流域、城市水源地保护的生态补偿问题等 （如密云水库） 流域生态补偿目的是要解决上下游之间因环境利益与经济利益分配不均衡引发的矛盾矿产资源开发引起的生态补偿问题 问题表现为地表塌陷、地下水系破坏、地表破坏、污染等 与矿产资源开发有关的生态补偿问题主要涉及矿产资源开发地生态的恢复、污染的防治和
7、受影响人群应得到的损害赔偿三个方面。 突出矛盾是保护与发展的矛盾 出于生态保护的目的，生态功能保护区和保护区内人民群众的生产、生活受大极大的影响，发展受限。 保护的投入和丧失的发展机会应该得到补偿广西金秀莲花山自然保护区状况广西金秀莲花山自然保护区状况广西金秀自然保护区内的贫困山村广西金秀自然保护区内的贫困山村广西金秀自然保护区内的贫困小学广西金秀自然保护区内的贫困小学保护与发展的矛盾冲突。生态保护背后的环境利益及其经济利益在保护者、受益者；破坏者、受害者之间的分配关系发生扭曲。 生态保护的环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有环境利益
8、，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励； 破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。 生态补偿机制是以改善或恢复生态系统服生态补偿机制是以改善或恢复生态系统服务功能为目的，以调整相关利益者（保护者、务功能为目的，以调整相关利益者（保护者、破坏者和受益者）因保护或破坏生态环境活破坏者和受益者）因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系为动产生的环境利益及其经济利益分配关系为调整对象的，具经济激励作用的一种制度安调整对象的，具经济激励作用的一种制度安排。排。 生态补偿属环境经济政策范畴生态补偿属环境经济政策范畴 概念：概念：
9、根据环境经济学原理，利用价格、税根据环境经济学原理，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调整或影响有关利益相关者环等经济杠杆，调整或影响有关利益相关者环境行为的一类政策。境行为的一类政策。 涉及众多利益团体：涉及众多利益团体：决策者（政府），决策者（政府），生产者，消费者，公共团体。生产者，消费者，公共团体。 主要功能主要功能 : :行为激励、筹集资金行为激励、筹集资金环境经济政策概念和内涵 外部性原理：环境经济政策实质是外部性（包括外部性原理：环境经济政策实质是外部性（包括不经济性和经济性）的内在化问题，可通过价格不经济性和经济
10、性）的内在化问题，可通过价格手段、税收（收费）手段等经济手段激励相关利手段、税收（收费）手段等经济手段激励相关利益者环境行为的改变。益者环境行为的改变。 利益机制调整原则：利用财政、税收、金融等多利益机制调整原则：利用财政、税收、金融等多手段，调整环境保护利益相关方的经济利益，从手段，调整环境保护利益相关方的经济利益，从而激励其改变行为。而激励其改变行为。 PPPPPP原则：污染者付费、收益者付费、使用者付原则：污染者付费、收益者付费、使用者付费、破坏者付费（赔偿）原则。费、破坏者付费（赔偿）原则。生态补偿要回答的四个核心问题生态补偿要回答的四个核心问题1. 1. 为什么要补为什么要补： 提供
11、了生态服务产品、生态效益外溢2. 2. 补给谁：补给谁： 生态服务产品供给者政府、团体、个人3. 3. 谁来补：谁来补： 生态服务产品的消费者、收益者政府、团体、个人4. 4. 补偿多少补偿多少 量化生态服务产品价值生态价值评估可接受程度低 成本法现实的选择：建设成本、保护成本、发展机会成本生态补偿=额外的建设和保护成本+发展机会成本的损失 生态补偿问题的自然和社会内因： 自然资源环境利用的不可逆性是生态补偿的自然要求 公共物品属性是生态补偿问题的社会基础 外部性的内部化是生态补偿的核心 公共物品公共物品 准公共物品准公共物品 俱乐部产品俱乐部产品 私人物品私人物品 自然资源的稀缺性 效用价值
12、论 劳动价值论 级差地租 自然资本 生态补偿政策的“庇古税”路径 生态补偿政策的“产权”路径 生态补偿政策的现实选择 政策的总体思路和逻辑是：首先界定产权，界定产权是指初始权利的界定与分配。在产权界定明确后，就可以通过补贴、征税或者自愿协商等具体的政策手段来消除自然资源利用和生态环境保护中的外部性。 国家尺度上生态补偿国家尺度上生态补偿 ：江河源地区生态补偿、国家级重要生态功能区生态补偿、国家级自然保护区生态补偿 流域尺度上的生态补偿流域尺度上的生态补偿 ：流域上下游的生态补偿问题、流域上下游的污染赔偿问题 区域尺度上的生态补偿区域尺度上的生态补偿 ：区域内城市水源地生态补偿 、区域内小流域生
13、态补偿 、区域内小流域污染赔偿 、省级生态功能区和自然保护区的生态补偿 、矿产资源开发的生态补偿 、水电站生态补偿 污染则付费原则：污染则付费原则：PPPPPP 使用者付费原则：环境公共服务使用者付费原则：环境公共服务 UPP 受益者付费（补偿）原则：生态保护受益者付费（补偿）原则：生态保护 BPP 破坏者付费（赔偿）原则：生态破坏破坏者付费（赔偿）原则：生态破坏 DPP 概念：概念： - -生态服务购买、支付、买卖关系生态服务购买、支付、买卖关系 政策途径：政策途径： - -生态服务受益者广、政府购买、相关利益生态服务受益者广、政府购买、相关利益者的参与、协商，市场机制者的参与、协商，市场机
14、制 - -当受益范围在可清晰界定的情况下，谈判当受益范围在可清晰界定的情况下，谈判和协议是购买的主要方式和协议是购买的主要方式 第一种是自组织的环境服务付费。在产权第一种是自组织的环境服务付费。在产权制度比较明晰的情况下，环境服务功能受制度比较明晰的情况下，环境服务功能受益者和提供者自可以通过谈判或者中介，益者和提供者自可以通过谈判或者中介，达成购买环境服务功能的协议。达成购买环境服务功能的协议。 法国的法国的“毕雷矿泉水为保持水质付费毕雷矿泉水为保持水质付费”机机制。制。 纽约市与上游地区的清洁水支付机制。纽约市与上游地区的清洁水支付机制。 第二种是公共支付对重要生态功能的补偿。对于一第二种
15、是公共支付对重要生态功能的补偿。对于一些对国家具有重要意义的生态功能之类的纯粹公共些对国家具有重要意义的生态功能之类的纯粹公共物品，许多国家采取公共支付的方式进行收购或者物品，许多国家采取公共支付的方式进行收购或者补偿。补偿。 墨西哥对森林生态系统保护补偿。墨西哥对森林生态系统保护补偿。 美国对野生动物栖息地的购买援助行动。美国对野生动物栖息地的购买援助行动。 第三种是矿区生态环境恢复补偿。世界上大多第三种是矿区生态环境恢复补偿。世界上大多数国家对矿区环境恢复都采用数国家对矿区环境恢复都采用“新账旧账新账旧账”分分别对待的原则，别对待的原则，“新账新账”主要由企业承担，主要由企业承担，“旧账旧
16、账”主要由政府公共支付解决。主要由政府公共支付解决。 德国矿区生态恢复的管理办法。德国矿区生态恢复的管理办法。 美国矿区生态恢复的管理办法。美国矿区生态恢复的管理办法。 第四种是农业生态环境保护补偿。许多国家通第四种是农业生态环境保护补偿。许多国家通过对实施环境友好型经营方式的农场主给与补过对实施环境友好型经营方式的农场主给与补偿，鼓励农场主实施休耕和农业生态保护，促偿，鼓励农场主实施休耕和农业生态保护，促进了农业生产与生态环境保护的协调。进了农业生产与生态环境保护的协调。 英国的英国的“北约克摩尔斯农业方案北约克摩尔斯农业方案”。 瑞士的瑞士的“生态补偿区域计划生态补偿区域计划” 补偿类型补
17、偿类型国家国家采取补偿形式采取补偿形式政府投入政府投入对林业的对林业的扶持扶持美国美国联邦林务局和州林业部门做预算，报联邦和州议会批准执行联邦林务局和州林业部门做预算，报联邦和州议会批准执行英国英国国有林收入不上缴，不足部分再由政府拨款或优惠贷款国有林收入不上缴，不足部分再由政府拨款或优惠贷款德国德国国有林实行预算制，由州议会审议后，财政拨款国有林实行预算制，由州议会审议后，财政拨款政府对林政府对林业补贴业补贴奥地利奥地利鼓励小林主不生产木材，只要经营森林接近自然林状态，政府给予补助鼓励小林主不生产木材，只要经营森林接近自然林状态，政府给予补助英国英国私有林主营造针叶林，给予补贴私有林主营造针
18、叶林，给予补贴法国法国国家森林基金国家森林基金( (受益团体投资，特别用途税、发行债券受益团体投资，特别用途税、发行债券) )开辟林业资金渠道开辟林业资金渠道政府减免政府减免森林资产森林资产税收税收法国法国私人造林地免除私人造林地免除5 5年地产税，按树种分别减免林木收入税年地产税，按树种分别减免林木收入税10301030年年芬兰芬兰更新造林更新造林1515年不缴纳所得税，国有林只向地方缴纳少量财产税，森林面积年不缴纳所得税，国有林只向地方缴纳少量财产税，森林面积在在200 hm200 hm2 2以下不计税以下不计税对直接受对直接受益部门征益部门征收补偿费收补偿费欧盟欧盟推行二氧化碳税，实现生
19、态效益补偿推行二氧化碳税，实现生态效益补偿美国美国在国有林区征收放牧税，用于牧场的更新、保护和改良在国有林区征收放牧税，用于牧场的更新、保护和改良市场交易市场交易模式模式哥斯达哥斯达黎加黎加政府发展碳券（政府发展碳券（carbon bondscarbon bonds），发行贸易抵消证明（），发行贸易抵消证明（CTOsCTOs）给外国投）给外国投资厂商，有效保证期限为资厂商，有效保证期限为2020年，国外投资者可利用此证明抵免他在本国内年，国外投资者可利用此证明抵免他在本国内需要减少的二氧化碳量需要减少的二氧化碳量德国德国允许按规定经营的生态林效益安装法律规定进行销售，提出了建设允许按规定经营的
20、生态林效益安装法律规定进行销售，提出了建设“生态生态账户账户”的形式的形式发达国家森林生态效益补偿方法发达国家森林生态效益补偿方法 可为下游提供可为下游提供 40m40m3 3/s /s 的水的水 上游遭受地表缺水和频繁的洪灾上游遭受地表缺水和频繁的洪灾 下游当地政府及中央政府和上游当地政府共同出资下游当地政府及中央政府和上游当地政府共同出资对上游的经济损失进行补偿对上游的经济损失进行补偿重新植木造林以保护上游的水资源重新植木造林以保护上游的水资源防止水质变坏防止水质变坏解决重新定居的生活问题解决重新定居的生活问题 使用者对上游损失进行补偿使用者对上游损失进行补偿 以计划成本的方式进行付费以计
21、划成本的方式进行付费 为了保护山区的农田，中央政府对由于位置为了保护山区的农田，中央政府对由于位置缺陷、价格与产品无连接所造成的收入损失缺陷、价格与产品无连接所造成的收入损失进行进行“补偿补偿”对能产生农业外部效益的劳动力进行保护对能产生农业外部效益的劳动力进行保护 政府临时拨付现金，防止由于农业荒废而导致的政府临时拨付现金，防止由于农业荒废而导致的环境退化环境退化 付款、环保和外部效益三者关系的不确定性付款、环保和外部效益三者关系的不确定性 税收收入记入总预算税收收入记入总预算, ,县政府会将这部分预算原封县政府会将这部分预算原封不动地放入不动地放入 “森林环境保护基金森林环境保护基金, ,
22、” 以支付森林保以支付森林保护计划的开销护计划的开销 该税项通过住宅税而非耗水量进行征缴该税项通过住宅税而非耗水量进行征缴 初始目的是为林业提供现金支付以保留其诸多益处初始目的是为林业提供现金支付以保留其诸多益处 实际支出是为唤醒下游募集未来基金的意识实际支出是为唤醒下游募集未来基金的意识 受益者支付受益者支付, , 或向非竞争性地区支付？或向非竞争性地区支付？日本经验：高知县森林环境税日本经验：高知县森林环境税 政策途径：政策途径： - -可标准化的生态服务产品、市场贸易的手段可标准化的生态服务产品、市场贸易的手段 - -生态标志产品：高收益的弥补生态标志产品：高收益的弥补 特点及可供借鉴的
23、经验特点及可供借鉴的经验 - -政策途径的政策途径的适用条件和特点明确清晰，中国可以进适用条件和特点明确清晰，中国可以进行移植、改革和应用。行移植、改革和应用。 国家环保局在上世纪90年代中期在全国14各省145个县开征了生态补偿费，以用于生态环境整治和恢复目的。 征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、药用植物和电力开发等。 征收的方式是按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量及生态破坏的占地面积征收；综合性收费和押金制度。 2002年在整顿乱收费时被废止。 2004年国家财政部、林业局印发的 中央森林生态效益补偿基金管理办法规定： 中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营
24、造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，由中央财政预算安排。 中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。 生态公益林补偿基金 中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。补偿性支出用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木。 中央补偿基金原则上待地方森林生态效益补偿基金安排后再予以安排。 2002年国务院出台退耕还林条例，规定对退耕的农户和地方政府分别提供补偿，补偿期为10年。 对农户的补偿包括提供现金
25、100元（粮食200斤）、种苗费50元和管护费补助20元； 对地方政府因退耕还林减少的财政收入国家进行财政转移支付予以补偿。 存在的主要问题：补偿期满后怎么办？补给农户的钱不能补偿农户的实际损失；如何保证补偿真正落实到农户的手中。 第五条 退牧还草饲料粮(指陈化粮)补助暂定标准： 蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮11斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮2.75斤。 青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮1.38斤。 饲料粮补助期限为5年。 第六条 京津风沙源治理
26、工程禁牧舍饲项目饲料粮（指陈化粮）补助标准： 内蒙古北部干旱草原沙化治理区及浑善达克沙地治理区每亩地每年补助饲料粮11斤。 内蒙古农牧交错带治理区、河北省农牧交错区治理区及燕山丘陵山地水源保护区每亩地每年补助饲料粮5.4斤。 饲料粮补助期限为5年。 第七条第七条 退牧还草大户补助的陈化粮数量超过其实际需要的，或当地库退牧还草大户补助的陈化粮数量超过其实际需要的，或当地库存陈化粮不足的，可适当调换一部分口粮给退牧还草者，按照存陈化粮不足的，可适当调换一部分口粮给退牧还草者，按照1 1斤陈斤陈化粮折化粮折0.640.64斤口粮兑付。具体兑付的数量、品种等由省级人民政府确斤口粮兑付。具体兑付的数量、
27、品种等由省级人民政府确定。口粮供应参照退耕还林粮食供应办法执行。定。口粮供应参照退耕还林粮食供应办法执行。2000年国务院正式批准了长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案。工程规划期到2010年。长江上游地区以三峡库区为界，包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市），黄河上中游地区以小浪底库区为界，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区）；东北内蒙古等重点国有林业包括吉林、黑龙江、内蒙古、海南、新疆5省（区）。总计17个省（区、市），734个县、167个森工局（场）。 主要任务： 一是全面停止长江上游、黄河
28、上中游地区天然林的商品性采伐，停伐木材产量1239.0万立方米。东北内蒙古等重点国有林区木材产量由1853.6万立方米减到1102.1万立方米。 二是管护好工程区内14.3亿亩的森林资源。 三是在长江上游、黄河上中游工程区营造新的公益林1.91亿亩。 四是分流安置由于木材停伐减产形成的富余职工74万人。一是森林资源管护，按每人管护5700亩，每年补助1万元。二是生态公益林建设，飞播造林每亩补助50元；封山育林每亩每年14元，连续补助5年；人工造林长江流域每亩补助200元、黄河流域每亩补助300元。三是森工企业职工养老保险社会统筹，按在职职工缴纳基本养老金的标准予以补助，因各省情况不同补助比例有
29、所差异。四是森工企业社会性支出，教育经费每人每年补助1.2万元；公检法司经费每人每年补助1.5万元；医疗卫生经费，长江黄河流域每人每年补助6000元、东北内蒙古等重点国有林区每人每年补助2500元。 五是森工企业下岗职工基本生活保障费补助，按各省（区、市）规定的标准执行。 六是森工企业下岗职工一次性安置，原则上按不超过职工上一年度平均工资的3倍，发放一次性补助，并通过法律解除职工与企业的劳动关系，不再享受失业保险。 七是因木材产量调减造成的地方财政减收，中央通过财政转移支付方式予以适当补。 补偿费由采矿权人缴纳，矿产资源补偿费或者征收矿产资源补偿费的金额=矿产品的销售收入补偿费费率开采回采率系
30、数。 征收的矿产资源补偿费按规定比例由中央和省、市、自治区进行分成。中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例为5:5。 矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。 矿种费率（%）石油、天然气、煤炭1主要金属矿种2-4主要非金属矿种2矿产资源补偿费费率矿产资源补偿费费率 中华人民共和国矿产资源法中华人民共和国矿产资源法规定：规定：“国家对矿产资源实行有国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。源补偿费。”资源税的课税数量以纳税人开采或生产的销售数量资源税的课税数量以纳税人开
31、采或生产的销售数量或自用数量为课税数量。或自用数量为课税数量。原油原油 8-308-30元元/ /吨吨天然气天然气 2-152-15元元/ /千立方米千立方米煤炭煤炭 0.3-50.3-5元元/ /吨吨其他非金属矿原矿其他非金属矿原矿 0.5-200.5-20元元/ /吨或立方米吨或立方米黑色金属矿原矿黑色金属矿原矿 2-302-30元元/ /吨吨有色金属矿原矿有色金属矿原矿 0.4-300.4-30元元/ /吨吨固体盐固体盐 10-6010-60元元/ /吨吨液体盐液体盐 2-102-10元元/ /吨吨 中华人民共和国土地管理法规定：征用土地的，按照被征用土地的用途给予补偿。征用耕地的补偿费
32、用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 对土地的补偿和对农民的安置为该块土地征用前三年平均产值的10至16倍，最高不超过30倍。 土地管理部门征收的土地复垦保证金。 占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地； 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 特点：特点：- -政府主导为主政府主导为主- -重要集中在森林等单一生态要素的补偿上重要集中在森林等单一生态要素的补偿上- -自主协议购买方式有比较成功的实践自主协议购买方式有比较成功的实践- -重要生态功能区等的生
33、态补偿少重要生态功能区等的生态补偿少- -矿产资源开发等生态补偿的欠缺矿产资源开发等生态补偿的欠缺历史遗留问历史遗留问题题 第一类是在政策设计上，明确含有生态补偿的目第一类是在政策设计上，明确含有生态补偿的目的。的。19931993年国家环保局的试点政策年国家环保局的试点政策- -生态环境补偿费；生态环境补偿费；生态公益林补偿金；生态公益林补偿金；退耕还林（草）等退耕还林（草）等 第二类是可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被第二类是可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用的政策。充分利用的政策。矿产资源补偿费制度、资源税矿产资源补偿费制度、资源税 第三类属资源补偿性的，并不严格
34、具有生态补偿第三类属资源补偿性的，并不严格具有生态补偿含义的政策，如耕地占用的补偿政策。含义的政策，如耕地占用的补偿政策。 第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定的作用。上发挥了一定的作用。财政转移支付财政转移支付扶贫扶贫生态建设工程生态建设工程 缺少专门的生态补偿政策 现有补偿政策带有强烈的部门色彩 缺乏长期有效的生态补偿政策 在政策的制定过程中，缺乏利益相关者的充分参与 补偿标准过低是一个普遍存在的问题 在资金使用上没有真正体现生态补偿的意义 整合现有政策是今后一项十分重要的工作l 20072007年年8 8月月2424日，国家环境
35、保护总局发出日，国家环境保护总局发出关于开展生态补关于开展生态补偿试点工作的指导意见偿试点工作的指导意见，决定在四个领域开展生态补偿，决定在四个领域开展生态补偿试点：（试点：（1 1）自然保护区；（）自然保护区；（2 2）重要生态功能区；（）重要生态功能区；（3 3）矿）矿产资源开发；（产资源开发；（4 4）流域水环境保护。）流域水环境保护。l 20072007年年1111月月1919日，江苏省政府发布日，江苏省政府发布江苏省环境资源区域江苏省环境资源区域补偿办法（试行）补偿办法（试行），出台，出台江苏省太湖流域环境资源区江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案域补偿试点方案，从，从200820
36、08年年1 1月月1 1日起，在江苏省太湖流日起，在江苏省太湖流域选择跨行政区域的主要入太湖河流开展试点。对破解我域选择跨行政区域的主要入太湖河流开展试点。对破解我国跨行政区域河流水质问题开始进行实质性尝试。国跨行政区域河流水质问题开始进行实质性尝试。 20082008年年3 3月，河北省子牙河跨市断面水质与财政挂钩，试月，河北省子牙河跨市断面水质与财政挂钩，试行生态补偿金扣缴政策。行生态补偿金扣缴政策。p确定子牙河等确定子牙河等1414个主要河流跨市断面，完不成任务的个主要河流跨市断面，完不成任务的市、县领导将被市、县领导将被“一票否决一票否决”q河北省环保局将根据每季度的监测结果计算确定每
37、月河北省环保局将根据每季度的监测结果计算确定每月和每季度生态补偿金的扣款资金总额；和每季度生态补偿金的扣款资金总额；q省财政执行扣缴，按月对超标河流断面所在市进行扣省财政执行扣缴，按月对超标河流断面所在市进行扣缴，数额最高达缴，数额最高达300300万元；万元；q省财政厅扣缴资金作为子牙河流域水污染生态补偿资省财政厅扣缴资金作为子牙河流域水污染生态补偿资金，专项用于水污染综合整治的减排工程。金，专项用于水污染综合整治的减排工程。 20082008年年3 3月，浙江第一个实施省内全流域生态补偿月，浙江第一个实施省内全流域生态补偿q 从从20082008年开始，除了宁波市（计划单列）以外，处于浙江
38、省八大年开始，除了宁波市（计划单列）以外，处于浙江省八大水系源头地区的水系源头地区的4545个市、县（市）每年将获得不同额度的省级生个市、县（市）每年将获得不同额度的省级生态环保财力转移支付资金；态环保财力转移支付资金；q 生态环保财力转移支付的资金总量一年一定，列入当年省级财政生态环保财力转移支付的资金总量一年一定，列入当年省级财政预算；预算； q 源头地区水环境质量考核较上年每提高源头地区水环境质量考核较上年每提高1 1个百分点，奖励个百分点，奖励1010万元；万元；反之，每降低反之，每降低1 1个百分点，则扣罚个百分点，则扣罚1010万元；万元；q 浙江省的生态环保财力转移支付资金将由各
39、市、县浙江省的生态环保财力转移支付资金将由各市、县( (市市) )政府统筹安政府统筹安排使用，包括用于当地环境保护等方面的支出。排使用，包括用于当地环境保护等方面的支出。 将有效促进全省区域间的基本公共服务均等化，谁对生态贡献越将有效促进全省区域间的基本公共服务均等化，谁对生态贡献越大谁就得益越多。大谁就得益越多。只要利益主体明确，受益方与保护方利益关系清晰且对只要利益主体明确，受益方与保护方利益关系清晰且对双方影响大的生态补偿机制，通过协商方式可以较容易双方影响大的生态补偿机制，通过协商方式可以较容易地建立起来，地建立起来， 如北京案例；如北京案例；在一个行政辖区内的（中）小流域，基于市场机
40、制的生在一个行政辖区内的（中）小流域，基于市场机制的生态补偿模式有很大的应用潜力，如浙江东阳态补偿模式有很大的应用潜力，如浙江东阳- -义乌的水资义乌的水资源交易模式。源交易模式。对于较大流域，因上、中、下游涉及的范围广和利益群对于较大流域，因上、中、下游涉及的范围广和利益群体较多，利益关系界定也较为复杂，上级政府的协调作体较多，利益关系界定也较为复杂，上级政府的协调作用及公共财政手段对建立生态补偿机制至关重要；用及公共财政手段对建立生态补偿机制至关重要； - -在公共财政手段方面，浙江调整和优化财政支出在公共财政手段方面，浙江调整和优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态补偿力度和整合结构，
41、加大财政转移支付中生态补偿力度和整合现有相关资金渠道，特别是杭州等市县将财政转现有相关资金渠道，特别是杭州等市县将财政转移支付和补助资金、生态建设资金、环保补助金、移支付和补助资金、生态建设资金、环保补助金、城建补助、扶贫资金、水利建设补助等城建补助、扶贫资金、水利建设补助等1010多项相多项相关资金整合后建立生态补偿专项资金，形成聚合关资金整合后建立生态补偿专项资金，形成聚合效应的做法，形成聚合效应的做法，对现阶段国效应的做法，形成聚合效应的做法，对现阶段国家和其他地方如何解决生态补偿的公共资金筹资家和其他地方如何解决生态补偿的公共资金筹资问题有很好的启示意义。问题有很好的启示意义。 - 中
42、国在建立生态补偿机制的初期阶段，政府的中国在建立生态补偿机制的初期阶段，政府的主导作用非常关键，只要政府重视并有一定的主导作用非常关键，只要政府重视并有一定的财力、社会有政策需求，生态补偿机制的建立财力、社会有政策需求，生态补偿机制的建立就可以进入轨道。就可以进入轨道。 - 明确政府生态环境保护的责任，并建立严格的明确政府生态环境保护的责任，并建立严格的监督和考核制度是保证生态补偿机制顺利实施监督和考核制度是保证生态补偿机制顺利实施和实现补偿目标的重要保障措施。和实现补偿目标的重要保障措施。 - -政府购买: 如森林效益补偿 - -协商交易: 如城市水源地保护的补偿 - -税收: 矿产资源开发
43、的生态补偿问题、生态税 - -市场机制：可贸易的森林生态效益(固碳) - -经济协作: 如异地开发合作共建等模式 - -生态标志产品: 如环境标志绿色食品等 具有公共物品属性的生态补偿问题：重要具有公共物品属性的生态补偿问题：重要生态功能区生态功能区 - -政府购买 - -中央政府是责任主体 - -支付手段：财政转移支付、产业扶持 - -补偿对象：地方政府、个人 - -基于市场的购买 准公共物品（俱乐部产品）准公共物品（俱乐部产品）中、小尺度中、小尺度流域、城市饮用水源地流域、城市饮用水源地 - -以协议和市场手段为主 - -高一级政府部门搭建平台：建立生态补偿委员会-环保部门 - -横向财政
44、转移支付建立生态补偿基金 - -经济协作 准私人产品准私人产品矿产资源开发矿产资源开发 - -外部成本内在化是政策设计的基本出发点 - -历史问题、现实问题 - -实现问题：排污收费及现有政策的完善、企业负担 - -历史问题：矿产生态补偿费、押金制度建立专项基金、政府组织实施 - -企业现有会计制度的改革公共类政策公共类政策: :公共财政政策、稅费和专项资金、公共财政政策、稅费和专项资金、税收优惠、扶贫和发展援助政策、经济合作税收优惠、扶贫和发展援助政策、经济合作政策政策市场手段市场手段: :一对一的市场交易、可配额的市场一对一的市场交易、可配额的市场交易、生态标志交易、生态标志 从政策手段的
45、性质看，公共政策、市场手从政策手段的性质看，公共政策、市场手段，或者两者的组合都可以实现补偿的两段，或者两者的组合都可以实现补偿的两个基本内容和依据。个基本内容和依据。重要生态功能区重要生态功能区（大江大河）（大江大河）跨省界的中型流域跨省界的中型流域城市饮用水源区城市饮用水源区辖区内小流域辖区内小流域矿产资源开发矿产资源开发主体利主体利益益/责任责任关系关系被补偿主体功能区的政府和居民上游地方政府和居民饮用水源保护区政府和居民上游地方政府和居民开发所在地政府和居民补偿主体功能区以外的所有受益者-中央政府下游地方政府和居民用水城市政府和居民下游地方政府和居民开发者上级政府国家协调和部分补偿城市
46、上级政府协调上级政府协调国家颁布法律、组织实施和部分补偿公共类公共类政策政策财政政策纵向财政转移支付适宜较适宜（如果流域上游是国家重要生态功能区）不提倡不提倡不提倡（除非历史原因造成严重问题）生态建设和保护投入适宜较适宜（如果流域上游是国家重要生态功能区）不提倡不提倡不提倡（除非历史原因造成严重问题）横向财政转移支付适宜适宜适宜稅 费和专项资金 较适宜适宜扶贫、稅费优惠和发展援助适宜较适宜（如果流域上游是国家重要生态功能区）上一级政府可以使用上一级政府可以使用不提倡（除非历史原因造成严重问题）经济合作适宜适宜适宜较适宜（开发者与当地之间）市场手市场手段段一对一的市场交易（水资源交易）适宜适宜适
47、宜可配额的市场贸易较适宜（如碳汇）生态标志（如有机农产品、生态旅游、环境标志等）适宜较适宜较适宜 自然保护区在全国生态保护中发挥了巨大的自然保护区在全国生态保护中发挥了巨大的作用作用 截止截止2006年底，我国共建立年底，我国共建立2395个自然保护区，个自然保护区，占国土面积的占国土面积的15.16%，其中国家级自然保护区，其中国家级自然保护区265个，省级自然保护区个，省级自然保护区793个、市级自然保护区个、市级自然保护区422个、县级自然保护区个、县级自然保护区915个。按类型结构划分，保个。按类型结构划分，保护生态系统类型的保护区护生态系统类型的保护区1593个，保护野生生物资个，保
48、护野生生物资源的保护区源的保护区669个，保护自然遗迹的保护区个，保护自然遗迹的保护区133个。个。发展与保护的矛盾突出，保护给相关利益者带发展与保护的矛盾突出，保护给相关利益者带来直接和间接的经济损失来直接和间接的经济损失 生态保护背后的环境利益及其经济利益在保护者、受益者；破坏者、受害者之间的分配关系发生扭曲；贫困问题突出；既涉及政府、也涉及百姓保护区管理与管护缺乏资金保护区管理与管护缺乏资金 缺乏长效资金机制、管理责任与资金配套脱节缺乏长效资金机制、管理责任与资金配套脱节自然保护区管理体制造成的矛盾和冲突自然保护区管理体制造成的矛盾和冲突 管理部门与地方政府、居民等之间的矛盾冲突管理部门
49、与地方政府、居民等之间的矛盾冲突 调整在生态保护背后各个相关利益者之间被扭曲的环境利益和经济利益关系。 内化外部成本（正、负）-环境经济手段。 提供了生态服务产品 生态效益外溢 保护区的政府和群众因保护而花费了额外的费用，影响了地区发展和生活，丧失了发展的机会。 对自然保护区保护生态的投入进行补偿； 对保护区因发展而丧失的发展机会进行补偿 对因保护带来的直接经济损失进行补偿 保护区所占地的政府 财政收入的损失 保护区受影响的百姓 基本生活保障和生计改善 保护区管理机构和从业者 管护费用和基本生活体现受益者付费的原则体现受益者付费的原则 政府购买 集团购买 生态经营者 受益地区之间的互补 生态功
50、能服务价值 理论不成熟、可接受度差、可作为最大化的依据； 机会成本法 丧失的发展机会成本，可接受度高，通过相关利益者的博弈来确定补偿标准； 保护直接投入和损失的补偿 额外建设和保护投入、野生动物伤害、废弃农耕、采伐等损失。 自然保护区生态补偿=额外的建设和保护成本+发展机会成本的损失+直接经济损失 额外的建设和保护成本 环境保护法律规定以外的建设和保护投入，地方政府环保责任和明确划分和政绩考核体系的建立是核定的依据。 发展机会成本的损失 政府因丧失发展而丧失财政收入，地方百姓丧失的提高收入、改善生活的损失。 直接经济损失 政府关停产业的收入； 从业者的直接经济损失； 禁止原生产、生活方式的直接
