1、a1第二讲 公共政策系统分析本章主要内容：o第一节 公共政策环境o第二节 公共政策主体o第三节 公共政策客体o第四节 公共政策工具a2第一节 公共政策环境o从一定意义上来说，公共政策就是政策主体系统为解决自身与既定环境的矛盾而采取的行动。o政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。o公共政策与环境之关系n公共政策随着社会发展由环境的需要而产生n公共政策必须适应政策环境n政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化n公共政策也对政策环境具有一定能动作用a3政策环境的构成因素1、地理自然环境o是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。o孟
2、德斯鸠的地理因素说o比较其他环境因素而言，影响更加长期、宏观和难以改变。但也不能过分夸大。o基本教训：一般说，宜研究如何更好地运用自然的力量，因势利导，“与自然和谐共存”，而不是硬靠工程措施去“改造自然”。钱正英a42、经济环境o是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，包括生产力的性质、结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济体制、经济总量等。o影响表现：n制定和执行公共政策的出发点，提供政策系统必需的资源，影响政策系统的经济目标取向（尤经济政策）n一个社会的经济发展水平会限制政府向公民提供公共物品和服务的质量，但也有质疑a53、政治法治环境o是对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响
3、的所有实际或潜在的政治状态与法治状态，前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会的关系状况，后者包括法律体系、法律机构、执行状况、社会治安等。o影响表现：n决定政策系统的性质；n影响政策系统的民主化程度；n影响政策系统的合法化程度。a64、社会文化环境o是指对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，如社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度、生活方式等。o任何一个社会都有着使其成员的价值观和生活方式区别于其他社会成员的文化。人类学家克莱德克拉克洪(Clyde Kluckhohn)将文化定义为“一个民族的全部生活方式，个体从全体中所获取的社会遗产。文化也可被视为一
4、种人类所创造的环境因素”。大多数社会学家虽然承认文化塑造或影响着社会行为，但并不认为文化起着决定性的作用。文化只是制约人类行为的因素之一。a7o政治文化是其重要组成部分，即关于政府应该做什么、如何来做以及如何来处理政府与民众关系的价值观、信念和态度。它随时间和内部因素而变化、演进。o政治学家丹尼尔J伊拉扎(Daniel JElazar)认为有三种可以识别的政治文化：n个人主义的政治文化：强调个人利益，认为政府是用来实现民众需要的一种功利性的工具n道德的政治文化：视政府为发展公共利益的机制。政府服务被视为公共服务。人们接受政府对经济的更多干预，并对政策问题更加关注。n传统主义的政治文化：以家长主
5、义和精英主义的观点看待政府，主张用它来维持既有的社会秩序。真正的权力掌握在极少数人手里，多数人在政治上被认为是相对被动的。a85、国际环境o也称“超环境系统”或“超社会”。国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、跨国组织之间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。o影响表现：n影响政策系统的价值选择；n影响政策系统的参照系选择和目标选择；n影响政策系统的性质。a9新闻周刊：为什么中国越来越受欢迎？ o美国新闻周刊（2007年）4月9日(提前出版)一期发表文章，题目是“中国
6、越来越受欢迎”。文章说，美英联合民调显示：“目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积极，而对世界和平的威胁要比美国更小；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国” 。文章摘要如下。o2007年3月26日，中国的胡锦涛主席抵达俄罗斯进行访问。胡锦涛主席和俄罗斯总统普京共同主持了在莫斯科举办的一个大型中国文化展览的开幕式，还承诺要建设一系列能源合作项目。他们还同意努力调整双方在联合国的立场。o普京热烈的拥抱并不算反常，但他这样做是出于良好的战略理由，同时也反映了俄罗斯舆论的看法。就在莫斯科和华盛顿的关系不断恶化的时候，中国正变得比过去任何时候都要受欢迎。去年进行的一次大规模民意测
7、验表明，大多数俄罗斯人认为中国“对世界产生了积极的影响”，而美国则产生了负面的影响。a10o俄罗斯人的这种看法决不是个别的。在过去的5年间，当反美主义在全球甚嚣尘上的时候，北京则努力试图讨好亚洲、拉丁美洲和非洲。这种策略就叫软实力：不光使外国的领导人，还要使外国的公众尽可能地对中国及其文化着迷。多年来，华盛顿在这个领域一直占据主导地位。但是北京的新影响通过对外援助、投资、灵活的外交、旅游和教育正渐渐超过美国的影响。o全世界的普通民众对中国的看法要好过对美国的看法。美国马里兰大学国际政策民意研究计划和英国广播公司联合进行的民意测验显示，目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积
8、极，而对世界和平的威胁要比美国更小，这种观点在发展中国家尤其强烈；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国，如沙特阿拉伯(54%比38%)，土耳其(27%比15%)，印度尼西亚(60%比40%)，巴西(53%比42%)。即使在美国最亲密的盟友之一澳大利亚，洛伊国际政策研究所进行的民意测验显示，普通公民对中国的好感与对美国的好感不相上下。a11o北京已经开始利用这种态度上的积极变化。今年夏天，中国计划与一些东南亚国家举行联合军事演习对于美国的盟友如泰国和菲律宾，与之合作一度被认为是不可能的，而合作正是北京魅力攻势的结果。最近中国还与东盟国家签署了自由贸易协定，而此前美国也试图这样做，但遭到了曼谷民
9、众强烈的抗议。o而10年前这一切都是不可能的，那时的中国似乎不知道如何管理自己的形象。o不过这一切开始发生变化：中国开始把自己看成一个世界大国。现在，中国新一代领导人意识到了赢得外国民众的重要性。这一点可以从对外援助中看出来：世界银行最近的一份报告发现，中国不久将成为非洲国家最大的借款国去年中国提供了至少80亿美元，是美国2004年援助数字的2倍多。美国国防大学的亨利耶普表示，中国对主要亚洲国家如印度尼西亚和菲律宾的援助已经远远超过了美国。北京在如何花掉这些援助的问题上也越来越老道，中国现在一般会针对一些实际的基础项目如抗疟疾诊所，而不是像过去那样修建一些大型的面子工程。a12o中国还开始重视
10、那些美国公共外交滞后的领域。当布什政府与一些多边论坛如联合国的关系紧张时，中国近来却积极参与其中。例如派遣部队参加联合国维和任务，创办上海合作组织，过去10年来与东盟开创了近30个项目。而相比之下，华盛顿在30年间只开创了7个项目。中国计划在今后10年里在外国大学建设100所“孔子学院”。o不过目前，北京似乎享受着形象改善的成果。马来西亚的一名著名作家詹姆斯王说：“即使是那些大使级以下的中国外交人员如文化参赞和商务参赞都受到了贵宾待遇。他们得到了美国人过去得到的那种待遇。”a13美国越来越不受欢迎了a14a15第二节 政策主体政策过程中的行动主体和机构：目的在于评估政府的政策能力 政策由政策子
11、系统制定，而政策子系统由处理公共问题的行动主体构成。政策子系统是行动主体讨论政策问题的论坛，在此行动主体为各自利益讨价还价。但是，行动主体的相互作用是在政策过程的不同制度环境下发生的，这些相互作用也影响着行动主体追寻利益的方式和意愿以及他们的努力程度。政策行动主体政策行动主体（政策子系统）（政策子系统）社会组织政府组织国际组织政策过程中的行动主体和机构a16一、政策过程中的机构（政策子系统的制度环境）1、政府组织n影响政府组织制定和执行政策的效果的两个维度：自治（独立于自私和矛盾的社会压力的程度）和能力（组织的内聚力和专业技术）o强国与弱国:其核心分别是执行的行政机构和立法机构）n政府机关之间
12、的权力分割o联邦制与单一制o行政、立法和司法n科层制影响o部门层级的实力是衡量国家实力的重要条件（明确的授权、职业精神、政治家的支持、避免对利益集团的依赖）a172、社会组织n政府有效地制定和推行政策，需要主要社会团体的支持。其支持能力由其内部的组织化程度和团体内部及之间的关系所决定。o工商组织：资本的结构性权力的影响n表现在对政府在就业和税收施加影响、政党和政策研究的资助和选择、社会福利的促进和减少、高峰联盟所承担的责任o劳工组织：取决于政府的能力以及工会的组织化程度o3、国际组织n政府间的专门组织如世贸n非政府国际和地区组织n跨国公司a18政策过程中的行动主体o政策主体：在特定政策环境中直
13、接或间接参与公共政策的制定、执行、评估、监控等全过程的个人、团体和机构。o分类：n直接主体：公共政策的法定生产者，那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。n间接主体：虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。a19官方的决策者：立法机关行政机关司法机关中国共产党非官方参与者：利益集团（压力集团）政党（在野党、参政党）大众传媒思想库（政策研究组织）公民个人a20（一）官方的公共政策主体o1、立法机关n其主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责
14、。美国国会分立法权和非立法权。n在我国，人民代表大会及其常务委员会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。 全国人大是最高国家权力机关。a21o立法机构是用于强调社会问题、呼吁解决问题政策的重要场所。o限制：n内部按照政党界限组织n问题性质，如技术问题n时间因素，如危机问题a222、行政机关o行政机关的中央角色来源于宪法赋予的治理国家的权力。o除政策事务上的特权外，行政机关作为公共政策行动主体还拥有的特权和资源：n信息、知识、财政、人力资源、官僚机构的永久性、秘密操作o同时，使其工作变得艰难的境况的力量也存在：n政府职能、规模和复杂性方面的快速增
15、长n面临社会需求的爆炸n不能利用组织能力制定连贯政策，也很难有效执行n内部利益和矛盾很难达成一致a23o3、司法机关n司法机关在公共政策制定过程中也占有重要的一席之地。在美国，法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响。n我国国家司法权为全国人大赋予，不独立于立法机关，在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱，其原因在于： a24n第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人干涉。”这是我国司法机关进行审判活动所必须遵循的司法独立原则。 n第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院
16、可负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。n第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。n第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动。在三权分立的体制中，法律解释是司法决策的的重要途径和形式，而在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会；对不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用的问题的解释权归国务院及主
17、管部门 。a25o4、执政党n政党常常履行着“利益聚合”的功能。n政党首先是与权力而不是政策相联系。n在我国，中国共产党是各种社会公共权力的组织结构的领导核心。其政治领导、组织领导和思想领导体现了其在公共政策过程中发挥的作用和实现方式。a26o1、利益集团n所谓利益团体，是指因兴趣和利益而联系在一起并意识到这些共同利益的人的组合。（阿尔蒙德）即利益取向相同者自愿结合的团体。n特征：组织性、民间性、还拥有信息资源和权力资源。n其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。n公共政策在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、争斗和妥协的过程。n政治学的经典主张：让野心与野心相对抗，
18、让权力与权力相抗衡，让利益与利益相竞争。（二）非官方的公共政策主体（二）非官方的公共政策主体a27o2、公民（选民）在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：n(1)以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权利。n(2)通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权利。n(3)使用威胁手段，如参加请愿、示威等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策。n(4)通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。n(5)通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。n(6)以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指
19、导。 a284月1日起，威德希尔村村民竖立标牌，对外来车辆征税 a2925年坚守白宫外的美国抗议妇女 a30o3、大众传播媒介n大众传媒是指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式 。n它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和反映问题，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。n美国传播学者威尔伯.施拉姆认为，“媒介很少能劝说人怎么想，却能成功地劝说人想什么。”n大众传媒是国家与社会的关联连接，在议程设置上具有特殊重要意义，但不能夸大其作用。a31o4、思想库n也称现代政策研究组织，是“从事意在影响公共政策的多学科研究的独立组织”。n特点：独立性
20、、专业性、影响力、非营利性a32o世界著名的思想库：n胡佛研究所（1919）n布鲁金斯学会（1927）n兰德公司（1948）n野村研究所（1965）n美国企业公共政策研究所（1943）a33美国思想库关注中国，体现在四个方面：o一是中美关系的整体把握和宏观研究。o二是对华战略研究。 o三是对中国军事、安全、决策问题的研究。 o对台湾问题的研究。 a34中国十大智库2006年11月7日在北京召开的首届智库论坛上，中国十大智库公开集体亮相。n中国社会科学院n国务院发展研究中心n中国科学院n中国军事科学院n中国国际问题研究所n中国现代国际关系研究院n中国太平洋经济合作全国委员会n中国科学技术协会n中
21、国国际战略学会n上海国际问题研究所a35第三节 公共政策客体v公共政策主体与客体之间的关系n公共政策是主体与客体的矛盾统一n政策主体与客体在地位上具有相对性v公共政策客体n是指公共政策所发生作用的对象。包括社会问题和目标群体o问题-社会问题-公共问题-公共政策问题o目标群体：受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员a36问题、社会问题、公共问题和政策问题、社会问题、公共问题和政策问题的区别问题的区别o问题问题意识者主观意识中的现实状态与期望状态之间的差距。o社会问题社会上相当数量的个体主观意识中的共同的问题。（影响较大、共同、超出私人界限）o公共问题社会问题中，社会公众普遍关注、希望由政府来
22、加以解决的问题。o公共政策问题从效能和法律角度属于政府职责范围内的公共问题。a37第四节 公共政策工具一、定义：公共政策工具是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式。 二、研究兴起的原因n政策执行的复杂性n政府工作的低效n应用性社会科学的介入n政策科学的研究领域自身的扩展a38三、政策工具的研究途径n工具主义n过程主义n权变主义n建构主义a39四、政策工具的分类直接的间接的货币的供给、购买税收、补贴非货币的禁止、要求告知、劝告o1、奥哈雷的概念分类法o奥哈雷（Michael O Hare）1989年提出a402、政策工具图谱低高 家庭和社区自愿性组织私人市场信息和劝诫补贴产
23、权拍卖税收和使用权费规制公共事业直接提供国家干预程度国家干预程度自愿性政策工具自愿性政策工具混合型政策工具混合型政策工具强制性政策工具强制性政策工具分类a41自愿性政策工具自愿性政策工具o家庭和社区：政府支出少，但可能不公平，领域：照顾老人等；o自愿性组织：不是政府强迫成立且不以营利为目的的组织，具快速反应能力；平等的工具；推动社区参与，社会团结；但大多无力解决经济和社会问题；o私人市场：高效提供私人物品，但提供不可分割性物品和公有物品有困难，十分不公平；需要其他辅助工具以补充，如政策法规、补贴。a42强制性政策工具强制性政策工具o规制：目的在于纠正市场力量运行所导致的不平衡问题，制定规则所需
24、信息量少，简单，管理有效，具可预见性，快速反应，成本低，政治动员；缺点：可能扭曲私人自愿行为，导致经济低效率；限制技术创新和进步；不能随机应变，不灵活，不可无限管制，强制成本高。o公共企业：管制的一种极端形式，在资本成本过高或预期收益低私人资本不愿进入的领域有效；信息成本较低；如规制广泛使用，可简化管理；充实公共基金；缺点：难控制，低效运行，垄断地位。o直接提供：信息成本低，满足大量机构的高效运作的要求，避免讨价还价；缺乏灵活性，易操纵为选举服务，不重视成本，执行难。a43混合型政策工具混合型政策工具o信息和劝诫：容易建立和改变，节约，与民主道义相一致，但太软弱，收效甚微，需与其他工具配合使用
25、。o补贴：有赠款、税收激励、票证、优惠利率贷款、限制产量等形式。容易建立，灵活，可鼓励创新，管理成本较低，政治上容易接受；需资金支持，补贴额度的信息搜集成本，不适合危机处理，很难取消。o产权拍卖：易于建立，灵活，信息的确定性，获利；但可能鼓励投机，行骗，出现黑市，不公平。o税收和使用权费：易于建立，对不受欢迎的行为持续财政刺激，促进创新，可灵活调整收费水平或税率，管理上便利受欢迎；但需大量信息，资源配置可能被扭曲。a44五、影响政策工具选择的因素 o1、政策的目标o2、工具的特性o3、工具应用的背景o4、以前的工具选择o5、意识形态a45案例：水权交易解决水资源紧缺的政策工具选择a463、陈振
26、明的分类o市场化工具o工商管理技术o社会化手段a47市场化工具市场化工具o1、民营化 原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。 o2、用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。 a48o3、管制与放松管制 管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。大部分管制是通过行政法规来进行，并由政府部门或特别的机构来管理。 放松管制，就是在市场机制可
27、以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。 a49o4、合同外包 合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。o 5、分权与权力下放 实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。a50o6、内部市场 它的最大特点是将
28、提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。a51工商管理技术工商管理技术o1、战略管理技术 公共部门的战略管理，是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。 o2、绩效管理技术 绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织全体人员从个人开始，以至个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。 a52o3、顾客导向技术n相对于政府而言的顾客，一是指公共物品和服务的最终使用者；二是指相
29、对意义上的顾客，即公共物品和服务供给过程中的参与者。 n公共部门管理以顾客满意为导向其基本取向是：o（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；o（2）以追求顾客满意为基本精神；o（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入到政府公共部门的管理中。a53o4、目标管理技术 政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。o5、全面质量管理技术 作为一种政策工具，全面质量管理技术就是将产
30、品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效。a54o6、标杆管理技术n标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的组织机构中来。 o7、企业流程再造技术n政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃地重新思考和重新设计组织的任务、提供公共物品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。它是过程管理模式的关键组成。 a55社会化手段社会化手段o1、社区治理n社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方
31、面的活动或管理机制。o2、个人与家庭 n作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事情，可以减轻政府的负担。但是，它也同样只能作为一种辅助工具来使用。o3、志愿者服务n作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如海滩和公园的公益服务等。a56o4、公私伙伴关系n我们可以从三个层面来使用公私伙伴关系：首先，广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府为
32、改善城市状况而进行的一种正式合作 o5、公众参与及听证会n政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。a57本章重点o政策系统的构成o政策工具的划分及其特点o影响政策工具选择的因素a58参考书目o公共决策，美詹姆斯E安德森著，唐亮译，华夏出版社，1990o中国思想库 政策过程中的影响力研究，朱旭峰著，清华大学出版社 ，2009 o美国思想库及其对华倾向，袁鹏 傅梦孜，时事出版社，2003a59思考题n影响我国政府的政策能力的因素有那些？n在中国，如何发挥思想库在公共政策过程中的更大作用？n简述政策工具的兴起及其原因。n 政策工具研究有哪些基本途径？n试比较强制性工具、非强制性工具和混合工具各自的特点和优劣。n思考我国政府常用的政策工具有哪些，如何评价这些政策工具？n影响政策工具选择的因素有哪些？n结合我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。
