1、公共支出绩效评价原理与案公共支出绩效评价原理与案例研究例研究上海财经大学上海财经大学 中国教育支出绩效中国教育支出绩效评价评价( (研究研究) )中心主任中心主任 博士生导师博士生导师马国贤马国贤“第一届许毅财经科学第一届许毅财经科学基金基金”一等奖一等奖(2006年年)n预算绩效预算绩效管理管理获财获财政部政部成果获奖成果获奖公共支出绩效评价的原理与案例研究公共支出绩效评价的原理与案例研究 (提纲提纲) 第一部分第一部分 前言：什么是预算绩效管理前言：什么是预算绩效管理 第二部分第二部分 财政绩效评价原理财政绩效评价原理 第三部分第三部分 财政绩效评价案例财政绩效评价案例 第四部分第四部分
2、绩效评价与财政改革绩效评价与财政改革 第五部分第五部分 结论结论 提问，解答提问，解答前言：什么是预算绩效管理前言：什么是预算绩效管理 一、基本观点一、基本观点 二、绩效与绩效管理二、绩效与绩效管理( (一一) )什么是绩效？什么是绩效？( (二二) )绩效的分类绩效的分类( (三三) )政府绩效的特点政府绩效的特点( (四四) )预算绩效管理的内容预算绩效管理的内容 三、预算绩效管理的历史三、预算绩效管理的历史 一，基本观点一，基本观点1.1.支出是政府理财的核心支出是政府理财的核心。出于支出需要，政府才去组织收入。一个有漏洞出于支出需要，政府才去组织收入。一个有漏洞的预算，收入越多越糟糕。
3、的预算，收入越多越糟糕。2.2.增加财政收入未必能解决财政困难。增加财政收入未必能解决财政困难。在支出与效果脱节的制度下在支出与效果脱节的制度下, ,存在着存在着“财政悖论财政悖论”，必须进行制度创新。，必须进行制度创新。 20032003年中央年中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 “建立预算绩效评价体系建立预算绩效评价体系”。 20052005年年政府工作报告政府工作报告要要“抓紧研抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。20062006年年9 9月，温家宝月，
4、温家宝( (国务院工作会议国务院工作会议) )指出：指出：“绩效评估是引导政府绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。也是实行行政问责制的前提和基础。，要抓紧开展政府绩效评估，要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”20082008年年政府工作报告政府工作报告“推行行政问责制度和预算绩效管理制度推行行政问责制度和预算绩效管理制度” ” 3.3.预算绩效管理是科学理财的基本路径预算绩效管理是科
5、学理财的基本路径。“预算是庶政之母预算是庶政之母”，这就是说，这就是说，先有科学理财，后有公共管理科学化。先有科学理财，后有公共管理科学化。科学和民主是永恒主题科学和民主是永恒主题. .科学理财科学理财应当以绩效评价为起点。这也是全球政府改革的基本路径。应当以绩效评价为起点。这也是全球政府改革的基本路径。4.4.绩效评价是基础环节，也是科学理财的起点。绩效评价是基础环节，也是科学理财的起点。难点是绩效指标。难点是绩效指标。 ( (一一) )什么是绩效？什么是绩效？按按19501950年美国预算与会计程序法年美国预算与会计程序法，联邦预算局指出：，联邦预算局指出：绩效预算是这绩效预算是这样一种预
6、算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效指财政效率，早期称为绩效指财政效率，早期称为“三三E”E”标准标准(Economic(Economic经济、经济、Efficient Efficient 效效率、率、Effectives Effectives 效果效果) )，来自企业管理。由于在政府管理中存在着内涵，来自企业
7、管理。由于在政府管理中存在着内涵不清，缺乏方法论支撑问题。上世纪不清，缺乏方法论支撑问题。上世纪8080年代，绩效替代了年代，绩效替代了“三三E”E”，成为，成为公认词汇。公认词汇。虽然国内尚无统一约定，但其内涵大体一致，指财政效率。虽然国内尚无统一约定，但其内涵大体一致，指财政效率。绩效是从效绩效是从效率的一般公式演变而来的，指公共支出获得的有效公共服务。率的一般公式演变而来的，指公共支出获得的有效公共服务。效率的公式为：效率的公式为： ( (公式公式1)1)绩效的公式为：绩效的公式为： ( (公式公式2) 2) UE =()F收 益效 率支 出 或 成 本ufS)E =F有效公共服务绩效(
8、或财政效率公共支出( (二二) )绩效的分类绩效的分类 绩效是与支出相联系的概念，包括以下问题：绩效是与支出相联系的概念，包括以下问题：1 1，花钱购买的产品、服务是否符合需要？，花钱购买的产品、服务是否符合需要？2 2，以什么价格购买？，以什么价格购买？3 3，与花钱相比，购买的公共服务是否值得？，与花钱相比，购买的公共服务是否值得？ 绩效可分为私人部门绩效和公共部门绩效。绩效可分为私人部门绩效和公共部门绩效。绩效项目指那些能独立管理、独立计算支出和效果的事项绩效项目指那些能独立管理、独立计算支出和效果的事项。绩效绩效公共部门绩效公共部门绩效私人部门私人部门(企业企业)绩效绩效财政绩效财政绩
9、效政府绩效政府绩效绩效项目支出绩效项目支出绩效事业支出绩效事业支出n( (三三) )政府绩效的特点政府绩效的特点 1.1.绩效指向公共部门的业绩。绩效指向公共部门的业绩。业绩业绩( (成绩成绩) )是指增进公共利益的外部结果，它基是指增进公共利益的外部结果，它基于有效公共服务，不同于工作总结于有效公共服务，不同于工作总结, ,具有可测量性。具有可测量性。 2.2.绩效通过评价来测定。绩效通过评价来测定。绩效并非自然界的物质，而是管理概念，必须结绩效并非自然界的物质，而是管理概念，必须结合部门工作，建立指标合部门工作，建立指标, ,通过评价来测定。没有评通过评价来测定。没有评价就无所谓绩效，没有
10、会计核算也就没有利润。价就无所谓绩效，没有会计核算也就没有利润。 3.3.绩效与一定财政拨款相联系，具有配比性。绩效与一定财政拨款相联系，具有配比性。绩效指向公共服务的效果，属于目标管理。它强绩效指向公共服务的效果，属于目标管理。它强调投入与绩效的配比关系。调投入与绩效的配比关系。 4.4.绩效是一个时间概念，它依据结果。绩效是一个时间概念，它依据结果。 ( (四四) )预算绩效管理的内容预算绩效管理的内容指按财政效率原理建立的，以绩效目标，绩指按财政效率原理建立的，以绩效目标，绩效拨款、绩效评价为基本环节的管理制度。效拨款、绩效评价为基本环节的管理制度。 8080年代以来西方年代以来西方“政
11、府改革政府改革”包括包括三个三个再造，一个评价。再造，一个评价。 “三个再造三个再造”-职能再造职能再造 也称结构改革，用委托代理原理也称结构改革，用委托代理原理重新界定政府职能，缩小直接管理范围，凡重新界定政府职能，缩小直接管理范围，凡能用市场方式解决的就不再直接管理，如政能用市场方式解决的就不再直接管理，如政府采购、政府招标等，凡是社区和基层政府府采购、政府招标等，凡是社区和基层政府能做的，采用能做的，采用“上级政府出钱或分担，委托上级政府出钱或分担，委托社区实施社区实施”的方式；的方式；管理流程再造管理流程再造 程序或技术层面改革，推行程序或技术层面改革，推行政府机构的信息化、扁平化管理
12、，流程化，政府机构的信息化、扁平化管理，流程化，环节化管理；环节化管理；预算再造预算再造 按效率原则建立基于有效公共服按效率原则建立基于有效公共服务的绩效预算。务的绩效预算。 “一项制度一项制度”-公共支出绩效评价制度。公共支出绩效评价制度。绩效管理是从上世纪绩效管理是从上世纪8080年代起，西方国家年代起，西方国家开展的开展的“政府改革政府改革”运动的核心制度。运动的核心制度。 意义：不是去变革意义：不是去变革社会制度，而是在社会制度，而是在既定的社会制度框既定的社会制度框架内，应用绩效原架内，应用绩效原理来实现公共管理理来实现公共管理科学化，恢复政府科学化，恢复政府威信，缓解社会矛威信，缓
13、解社会矛盾。盾。预算绩效管理有预算绩效管理有5050多多个国家应用，既有发个国家应用，既有发达和欠发达国家、也达和欠发达国家、也有民主国家和专制国有民主国家和专制国家。家。什么是流程再造？什么是流程再造？上世纪上世纪8080年代，美国麻省理工学院教授年代，美国麻省理工学院教授Michael HammerMichael Hammer 和和CSC CSC 顾问公司顾问公司总裁总裁James James ChampyChampy在企业调研中发现，一些公司在实施改革后取得惊人成在企业调研中发现，一些公司在实施改革后取得惊人成就，其原因只是改变了某些业务流程或取消了某些业务环节，进一步研究就，其原因只是
14、改变了某些业务流程或取消了某些业务环节，进一步研究发现，追求根本性而不是渐进性变革是共同特点。而改革提出的问题，既发现，追求根本性而不是渐进性变革是共同特点。而改革提出的问题，既不是不是 “ “如何把我们的情做得更快如何把我们的情做得更快”，也不是，也不是“如何用最低的成本来完成如何用最低的成本来完成我们现在所作的事情我们现在所作的事情”，而是，而是“为什么我们要做现在正在做的事情为什么我们要做现在正在做的事情”。两人在更广泛地调查中发现，许多公司职员所作的工作与满足客户的需求两人在更广泛地调查中发现，许多公司职员所作的工作与满足客户的需求无关，他们所作的许多事情并不能创造高质量、低价格的产品
15、和服务，而无关，他们所作的许多事情并不能创造高质量、低价格的产品和服务，而只是为了满足本公司内部的规定和要求而已。只是为了满足本公司内部的规定和要求而已。19901990年两人在哈佛商业评论年两人在哈佛商业评论上发表的上发表的Reengineering WorkReengineering Work：Dont AutomateDont Automate，ObliterateObliterate指出：指出： (1)(1)企业有必要进行业务或流程再造。流程再造指对企业的业务流程作根本性企业有必要进行业务或流程再造。流程再造指对企业的业务流程作根本性的思考和彻底的重建，在成本、质量、服务和速度等方面取
16、得显著的改善，的思考和彻底的重建，在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，从而最大限度地适应以顾客从而最大限度地适应以顾客(Customer)(Customer)、竞争、竞争(Competition)(Competition)、变化、变化(Change)(Change)为特征的企业现代化经营环境。为特征的企业现代化经营环境。 (2)(2)流程再造应有四个主要层面：组织结构的改革、管理系统的改革、人事管流程再造应有四个主要层面：组织结构的改革、管理系统的改革、人事管理的改革，信息技术的应用。理的改革，信息技术的应用。 政府管理与企业管理有类似性，该改革成果很快为政府采用，兴起了政府政府管理
17、与企业管理有类似性，该改革成果很快为政府采用，兴起了政府流程管理改革高潮。流程管理改革高潮。绩效管理、绩效预算与绩效评价绩效管理、绩效预算与绩效评价 绩效管理是一种绩效管理是一种与后工业社会相与后工业社会相适应的管理模式。适应的管理模式。它有三个基本环它有三个基本环节组成。节组成。 绩效预算、绩效绩效预算、绩效评价是管理环节评价是管理环节( (制度制度) )，其中，其中，绩效评价是旧制绩效评价是旧制度到新制度的度到新制度的“入口入口”。预算绩效管理图示预算绩效管理图示战略目标战略目标资金资金结算结算预算执行：预算执行： 1,政府采购政府采购 2,国库集中收付国库集中收付1,1,绩效目标绩效目标
18、2,2,绩效拨款绩效拨款( (预算预算) )3,3,绩效评价绩效评价( (监督监督) )旧制度旧制度1. 绩效指标绩效指标2.事业成本事业成本三、预算绩效管理的历史三、预算绩效管理的历史 1 1，美国：，美国：-1950-1950年年 美国美国19501950预算与会计程序法预算与会计程序法提出绩效预算提出绩效预算(PB)(PB)，但未落实。，但未落实。-60-60年代年代 项目计划预算项目计划预算(PPBS)(PPBS)-70-70年代年代 目标管理目标管理(OM)(OM)，-80-80年代年代 零基预算零基预算(ZBB)(ZBB)。 2 2，英国，英国19801980年率先进行公共支出评价
19、年率先进行公共支出评价( (雷纳评估雷纳评估) )。19821982年起列为财政部经常性工作。年起列为财政部经常性工作。 3 3，澳大利亚，澳大利亚19841984年、新西兰年、新西兰19851985年引入该制度。年引入该制度。 4 4，美国，美国19931993年联邦议会通过年联邦议会通过政府绩效与成果法案政府绩效与成果法案成立成立了以弋尔为首的国家绩效评价委员会。了以弋尔为首的国家绩效评价委员会。根据这一法律，联邦政府对公共教育支出进行绩效评价，根据这一法律，联邦政府对公共教育支出进行绩效评价，通过评价，建立了以教育质量、在校生数量指标为核心通过评价，建立了以教育质量、在校生数量指标为核心
20、的绩效预算。进而扩展到各政府部门。的绩效预算。进而扩展到各政府部门。20002000年，世界上有年，世界上有5050多个国家进行了绩效改革。多个国家进行了绩效改革。 项目化管理项目化管理第二部分第二部分 公共支出绩效评价原理公共支出绩效评价原理 一、什么是公共支出绩效评价一、什么是公共支出绩效评价 二，绩效评价的作用二，绩效评价的作用( (一一) )它是实践科学发展观的要求它是实践科学发展观的要求( (二二) )它有利于摸清它有利于摸清“家底家底”，提供科学决策资信，提供科学决策资信( (三三) )它有利于转变理财观，搞好财政建设它有利于转变理财观，搞好财政建设 三，绩效评价指标设计：三，绩效
21、评价指标设计：“一观三论一观三论” ” ( (一一) )花钱买服务的预算观。花钱买服务的预算观。( (二二) )公共委托公共委托-代理论。代理论。( (三三) )目标目标-结果导向管理论。结果导向管理论。( (四四) )为为“顾客顾客”服务论服务论 四、预算绩效管理的特点四、预算绩效管理的特点( (一一) )以绩效指标为工具以绩效指标为工具( (二二) )由追求由追求“省钱省钱”到有效供给。到有效供给。( (三三) )多目标管理多目标管理 五、绩效评价的原则五、绩效评价的原则 一、什么是财政绩效评价一、什么是财政绩效评价也称为公共支出绩效评价，指政府和财政部门依据也称为公共支出绩效评价，指政府
22、和财政部门依据“花钱买效果花钱买效果”理理念和评价程序，借助于绩效指标工具，对公共支出的业绩、效果进行念和评价程序，借助于绩效指标工具，对公共支出的业绩、效果进行评议和估价的制度。评议和估价的制度。1.1.它是一项公共管理制度，而非突击措施或临时行为。它是一项公共管理制度，而非突击措施或临时行为。制度是用来约束和激励行为的规则，具有长期性特点。制度是用来约束和激励行为的规则，具有长期性特点。2.2.它用于评价政府的业绩或效果它用于评价政府的业绩或效果效果属于结果管理范畴。区分下列概念：效果属于结果管理范畴。区分下列概念：(1)(1)评价与考核评价与考核 都属于监督范畴。考核指上级对下级就布置的
23、工作进都属于监督范畴。考核指上级对下级就布置的工作进行考察和核查，弄清做了没有，做得怎样？评价是按某一既定目标或行考察和核查，弄清做了没有，做得怎样？评价是按某一既定目标或标准，对结果的评议和估价。评价的对象是结果，而考核对象是过程。标准，对结果的评议和估价。评价的对象是结果，而考核对象是过程。(2)(2)过程和结果过程和结果 都属于与时间相关的动态概念。按逻辑分析法，效果都属于与时间相关的动态概念。按逻辑分析法，效果是指对产出的应用而获得的结果。是指对产出的应用而获得的结果。图图1 1 逻辑逻辑分析分析法与绩效评价法与绩效评价 过程过程投入投入产出产出结果结果(业绩业绩) 影响影响(政绩政绩
24、)政绩政绩(广义广义)评价评价绩效评价绩效评价投入产出评价投入产出评价3.3.评价对象是使用公共资金的部门评价对象是使用公共资金的部门目的是说明资金与业绩是否匹配。公共资金是受托资金，政府有责任目的是说明资金与业绩是否匹配。公共资金是受托资金，政府有责任向委托人向委托人( (人民人民) ) 报告效果。由于政府各项职能都需要财政资金，因报告效果。由于政府各项职能都需要财政资金，因而它覆盖政府各方面；而它覆盖政府各方面； 4.4.它是由政府和财政部门组织实施的。它是由政府和财政部门组织实施的。财政是拨款部门和公共资金管理部门，对效果负有责任。财政是拨款部门和公共资金管理部门，对效果负有责任。 表：
25、绩效评价与跟踪问效的差异表：绩效评价与跟踪问效的差异 指标指标目的目的对象对象特点特点绩效评价绩效评价绩效指标绩效指标回答公共支出回答公共支出是否值得是否值得绩效项目支出绩效项目支出和经常性支出和经常性支出结果评价结果评价跟踪问效跟踪问效财务指标财务指标说明支出的合说明支出的合规性规性( (专款专款) )项目性支出项目性支出过程评价过程评价( (评估评估) )( (一一) )它是实践科学发展观的要求它是实践科学发展观的要求 科学发展观：以人为本，协调发展，管理科学化。科学发展观：以人为本，协调发展，管理科学化。1.1.绩效评价对象是有效公共服务，将抽象的绩效评价对象是有效公共服务，将抽象的以人
26、为本以人为本转化转化为为政府提供了哪些有效公共服务？政府提供了哪些有效公共服务？解决了解决了桥和船桥和船的问题；的问题；2.2.它引进了委托代理制，它引进了委托代理制，颠复了颠复了公共管理命令公共管理命令执行模式。执行模式。 科学指一切自然界、人类社会的，人们能够理解并借助于一定方法科学指一切自然界、人类社会的，人们能够理解并借助于一定方法测量和验证的知识体系，包括科学理论和方法论。测量和验证的知识体系，包括科学理论和方法论。绩效评价解决了绩效评价解决了公共管理中公共管理中如何测量公共服务质量如何测量公共服务质量难题，提供了科学管理方法论。难题，提供了科学管理方法论。3.3.它对树立正确的政绩
27、观具有导向作用。它对树立正确的政绩观具有导向作用。政绩指政府各项政绩指政府各项业绩的社会影响的总和，难以量化。业绩的社会影响的总和，难以量化。业绩是指公共服务的业绩是指公共服务的结果结果-有效公共服务，具有可测量性。绩效评价不指向有效公共服务，具有可测量性。绩效评价不指向政绩，却指向其基础政绩，却指向其基础-业绩，起到引导政府各部门不是业绩，起到引导政府各部门不是追求虚无的政绩，而是追求基于有效公共服务的，实在的追求虚无的政绩，而是追求基于有效公共服务的，实在的业绩的作用。业绩的作用。 ( (二二) )有利于摸清有利于摸清“家底家底”, ,提供科学决策资信提供科学决策资信 如何区分公共管理上的
28、如何区分公共管理上的资金因素与管理因素？资金因素与管理因素？是世是世界性难题：界性难题：上世纪上世纪8080年代美国从议会、政府到居民都认为基础教育差年代美国从议会、政府到居民都认为基础教育差的原因是财政拨款不足，为此，以增加拨款为主的教育改的原因是财政拨款不足，为此，以增加拨款为主的教育改革搞了十多年，但质量依然故我。革搞了十多年，但质量依然故我。19941994年联邦政府决定对年联邦政府决定对教育进行绩效评价。结果表明，除少数州拨款不足外，大教育进行绩效评价。结果表明，除少数州拨款不足外，大多数州经费充足，可见，教育的问题在管理。各方统一了多数州经费充足，可见，教育的问题在管理。各方统一了
29、认识，重点转向教育质量，使中小学教育质量有较大提高。认识，重点转向教育质量，使中小学教育质量有较大提高。 公共服务质量取决于资金和管理两因素，前者属于财政，后公共服务质量取决于资金和管理两因素，前者属于财政，后者属于部门。者属于部门。在信息不对称下在信息不对称下，部门会将成绩归结为自己，部门会将成绩归结为自己，将问题归为财政拨款不足。将问题归为财政拨款不足。通过绩效评价，分清了两者关系，通过绩效评价，分清了两者关系，为政府提供科学决策依据。为政府提供科学决策依据。 ( (三三) )它有利于转变理财观，搞好财源建设它有利于转变理财观，搞好财源建设 1.1.它为落实财政部精细化管理提供了它为落实财
30、政部精细化管理提供了“抓手抓手”。精细化管理的重点是减少、停止冗余公共服务拨款，将省精细化管理的重点是减少、停止冗余公共服务拨款，将省下的钱用于有效公共服务上。下的钱用于有效公共服务上。绩效评价才能分清哪些公共绩效评价才能分清哪些公共服务有效，哪些是冗余的。服务有效，哪些是冗余的。 2.2.它有利于缓解财政收支矛盾。它有利于缓解财政收支矛盾。在部门预算下，专项资金管理是难题。预算绩效管理采用在部门预算下，专项资金管理是难题。预算绩效管理采用“前期评价前期评价+ +后评价后评价”模式，有利于发现并杜塞了无效率、模式，有利于发现并杜塞了无效率、低效率项目的资金漏洞，解决这一难题。低效率项目的资金漏
31、洞，解决这一难题。 3.3.它提供了合理安排财政资金的思路。它提供了合理安排财政资金的思路。镇江市通过对产学研资金的连续绩效评价，得出结论：镇江市通过对产学研资金的连续绩效评价，得出结论：财财政每投入政每投入1元，可以获得元，可以获得2.2元的税收；企业每增加一元投元的税收；企业每增加一元投入，将产生入，将产生5元利润，形成了财源建设新思路。元利润，形成了财源建设新思路。 这表明，通过绩效评价改善财政管理大有可为。这表明，通过绩效评价改善财政管理大有可为。 ( (一一) )花钱买服务、买效果的预算观花钱买服务、买效果的预算观预算观是最基本的理财问题，用于回答政府为什么对预算观是最基本的理财问题
32、，用于回答政府为什么对A A，而不是对而不是对B B拨这么多钱？答案有：拨这么多钱？答案有： (1)(1)养人的预算观：养人的预算观：A A有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。它导致政府机构膨胀，人它导致政府机构膨胀，人浮于事，财政效率低下。浮于事，财政效率低下。 (2)(2)办事的预算观：办事的预算观：拨款多是因为办事多。但办事多未必有效果拨款多是因为办事多。但办事多未必有效果 (3)(3)花钱买服务预算观：花钱买服务预算观：政府需要提供若干数量的公共服务，而政府需要提供若干数量的公共服务，而A A提供该项服务，为此，按成本提供该项服务，为此，按成本需
33、花这些钱购买。需花这些钱购买。因此，只有当因此，只有当A A增加公共服务时才增加预算。至于他增加公共服务时才增加预算。至于他怎么实现：增人，减人，还是怎么实现：增人，减人，还是“外包外包”，则属经营问题，与预算无关。，则属经营问题，与预算无关。这是这是“花钱买服务花钱买服务”预算观。预算观。西方政府改革是从改革预算观起的，由于它抓住了财政效率，取得了西方政府改革是从改革预算观起的，由于它抓住了财政效率，取得了“减员，增效减员，增效”结果。结果。预算绩效管理建立在此理论之上。预算绩效管理建立在此理论之上。 ( (二二) )“公共委托代理公共委托代理”论论 也称受托责任制，指通过契约，委托人将某些
34、事务全权授也称受托责任制，指通过契约，委托人将某些事务全权授权代理人管理，并支付相应费用的制度。权代理人管理，并支付相应费用的制度。 公共委托代理有两层意思：公共委托代理有两层意思： 1.1.人民将公共事务委托政府管理。政府是人民福祉受托人，人民将公共事务委托政府管理。政府是人民福祉受托人，税收是委托费用。税收是委托费用。 2.2.政府将具体公共事务委托部门管理，称为职能部门。政政府将具体公共事务委托部门管理，称为职能部门。政府是委托人，部门是代理人，预算是委托费用。府是委托人，部门是代理人，预算是委托费用。(1)(1)在受托范围内，在受托范围内，部门必须忠于政府部门必须忠于政府( (委托人委
35、托人) )利益，办好公共事务。利益，办好公共事务。(2)(2)由于代理人会从由于代理人会从“自利自利”出发，利用信息不对称产生出发，利用信息不对称产生“逆向选逆向选择择”( (在达成契约前利用信息优势诱使对方签订对他不利的契约在达成契约前利用信息优势诱使对方签订对他不利的契约) )和和“道德风险道德风险”( (在达成契约后，利用信息或其他优势有意不认在达成契约后，利用信息或其他优势有意不认真履行契约真履行契约) )问题。问题。因而政府需要通过绩效评价来监督结果。因而政府需要通过绩效评价来监督结果。(3)(3)部门可进一步委托事业单位等，形成多重委托关系。部门可进一步委托事业单位等，形成多重委托
36、关系。 它为设计绩效指标提供了思路。它为设计绩效指标提供了思路。 ( (三三) )结果导向管理论结果导向管理论政府管理有政府管理有“过程管理过程管理”和和“结果导向管理结果导向管理”两种模式。两种模式。 部门预算属于过程管理，部门预算属于过程管理，拨款与效果脱节拨款与效果脱节是重大缺点。是重大缺点。我国公共管理上的三大难题：我国公共管理上的三大难题：官僚主义、浪费和腐败，官僚主义、浪费和腐败，既与命令既与命令/ /执行执行的的“过程管理过程管理”模式有关，也与拨款与效果脱节的预算制度有关。如模式有关，也与拨款与效果脱节的预算制度有关。如对专项资金就缺乏效果检查机制。对专项资金就缺乏效果检查机制
37、。但尽管这样，在没有绩效管理前，但尽管这样，在没有绩效管理前，过程管理仍是必要的。过程管理仍是必要的。 绩效管理属于结果导向管理。绩效管理属于结果导向管理。(1)(1)财政拨款视同于委托费用，拨款不再区分养人经费和办事经费，而财政拨款视同于委托费用，拨款不再区分养人经费和办事经费，而将过程委托给部门。财政作为委托人代表有责任评价使用结果。将过程委托给部门。财政作为委托人代表有责任评价使用结果。(2)(2)财政部门将重点放在绩效目标的达成检查上。财政部门将重点放在绩效目标的达成检查上。结果导向管理以财政效结果导向管理以财政效率为核心，弥补了传统率为核心，弥补了传统管理缺陷，实现了政府管理缺陷，实
38、现了政府效率回归。但注意效率回归。但注意：1 1，结果导向管理不同于，结果导向管理不同于“承包制承包制”。2 2，只适用于经常性事项。，只适用于经常性事项。图图6 投入投入-产出与结果产出与结果投入投入1活动活动2产出产出3结果结果4影响影响5计划的工作计划的工作期望的结果期望的结果( (四四) )为为“顾客顾客”服务论服务论“顾客顾客”指公共服务的受益人。为指公共服务的受益人。为“顾客顾客”服务将抽象服务将抽象的为民服务，变成为具体的对象服务。的为民服务，变成为具体的对象服务。 政府在公共服务上：政府在公共服务上：1.1.管理型政府管理型政府- - 顾客为我服务顾客为我服务-我提供什么，你就
39、我提供什么，你就接受什么接受什么2.2.服务型政府服务型政府-我为顾客服务我为顾客服务-提供的服务应符合提供的服务应符合顾客需要。顾客需要。评价公共部门的标准并非服务越多越好，而评价公共部门的标准并非服务越多越好，而是公共服务的有效性。是公共服务的有效性。 体现在绩效指标上，这就是：体现在绩效指标上，这就是：1.1.要根据部门的职能来设定主要业绩指标，要根据部门的职能来设定主要业绩指标，2.2.通过公众的满意率指标来评价服务效果。通过公众的满意率指标来评价服务效果。 如在义务教育上设计了如在义务教育上设计了“家长满意率家长满意率”、“教师满意率教师满意率”指标。指标。 3.3.根据受益者的需求
40、设计业绩指标，与受益者无关的冗根据受益者的需求设计业绩指标，与受益者无关的冗余服务，不应列入业绩。余服务，不应列入业绩。 特点特点1 1 ：以绩效指标为工具：以绩效指标为工具绩效指标：用于测量公共支出业绩和效果的指数。指数指相对数。它绩效指标：用于测量公共支出业绩和效果的指数。指数指相对数。它来自财政效率基本公式：来自财政效率基本公式： 公式公式4借助于公式推导，我们可获得借助于公式推导，我们可获得为此，公式为此，公式2可演化为：可演化为： 公式公式4或者：或者： 公式公式5虽然公式虽然公式5已将分子单项化，但分母已将分子单项化，但分母F仍是总量。由于仍是总量。由于F既有当年投入，又有存既有当
41、年投入，又有存量，因而应进一步化为：量，因而应进一步化为： 公式公式6其中：其中：F1,F2,，Fi, Fn公共资源的投入；公共资源的投入； r1,r2,rirn为系数。在管理上称为权值。为系数。在管理上称为权值。以文字来表述，绩效评价公式为：以文字来表述，绩效评价公式为： 业绩值业绩值 = = 指标指标1 1权值权值1 + 1 + 指标指标2 2权值权值2 + 2 + 指标指标3 3权值权值3 + 3 + 公式公式7 7ufS)E =F有效公共服务绩效(或财政效率公共支出u12f.S)E =FFnsss有效公共服务绩效(或财政效率公共支出公共支出12f)E.nSSFFFs绩 效 (或 财 政
42、 效 率12f1212)E.nnnSSrrrFFFs绩效(或财政效率绩效指标建设的规则绩效指标建设的规则-绩效指标绩效指标/标杆值法标杆值法 公式公式7提供了绩效指标建设的规则：提供了绩效指标建设的规则： (1)绩效指标以有效公共服务为分子，对应的投入为分母，它绩效指标以有效公共服务为分子，对应的投入为分母，它是可以用加法合成的。是可以用加法合成的。 有效公共服务指那些符合公共部门职能，且人民需要的政府服务。绩有效公共服务指那些符合公共部门职能，且人民需要的政府服务。绩效指标将有效服务指标化，而不计算冗余服务，这就具有了导向性。效指标将有效服务指标化，而不计算冗余服务，这就具有了导向性。 (2
43、) 绩效指标设计应符合以下要求：绩效指标设计应符合以下要求： A.绩效指标应结合部门职能的有效公共服务来建立，并覆盖到各有效绩效指标应结合部门职能的有效公共服务来建立，并覆盖到各有效公共服务方面，做到既不重复，又不漏掉重要指标；公共服务方面，做到既不重复，又不漏掉重要指标； B.绩效指标应符合指数化要求，采用相对指标，指标的分子、分母应绩效指标应符合指数化要求，采用相对指标，指标的分子、分母应符合匹配性要求。绩效指标应是可测定、可计量的，尽量不用定性指符合匹配性要求。绩效指标应是可测定、可计量的，尽量不用定性指标，不得采用标，不得采用“经济性、效率性经济性、效率性”等笼统的，又无法计量的指标；
44、等笼统的，又无法计量的指标； C.必须赋予每项绩效指标权值，即必须赋予每项绩效指标权值，即ri。ri的设置应符合重要性原则：凡的设置应符合重要性原则：凡是重要绩效指标的权值应高于其他指标。是重要绩效指标的权值应高于其他指标。 (3) 设定各指标的标杆值，通过比对业绩与标杆值来确定分值。设定各指标的标杆值，通过比对业绩与标杆值来确定分值。 标杆值可以是行业先进水平，也可以用平均值为基准。标杆值可以是行业先进水平，也可以用平均值为基准。 特点特点2 2：由追求：由追求“省钱省钱”到有效供给。到有效供给。 绩效管理的出发点并非绩效管理的出发点并非“节节钱钱”，而是有效供给。，而是有效供给。有效供给指
45、按效果有效供给指按效果( (结果结果) )与与支出匹配原则建立的财政资支出匹配原则建立的财政资金供给制度。金供给制度。它要求它要求 “ “该花该花的钱坚决满足，无效支出一的钱坚决满足，无效支出一文不给文不给”。虽然它看起来并不省钱，但虽然它看起来并不省钱，但实际却是最节约的预算。实际却是最节约的预算。可见可见“有心栽花花不开，无有心栽花花不开，无意插柳柳成行意插柳柳成行”。 9090年代前，虽然美国联年代前，虽然美国联邦政府进行了诸如计划邦政府进行了诸如计划项目预算、零基预算等项目预算、零基预算等改革。但由于没有解决改革。但由于没有解决预算与效果脱节问题，预算与效果脱节问题，因而尽管政府收入年
46、年因而尽管政府收入年年增加，但赤字增加更快，增加，但赤字增加更快，成了成了“ “世界头号债务国世界头号债务国” ”。19931993年实施年实施政府绩效政府绩效议评鉴法案议评鉴法案后，联邦后，联邦财政收支差额逐渐缩小，财政收支差额逐渐缩小，19971997财政年度联邦政府财政年度联邦政府实现了收支平衡，到实现了收支平衡，到19991999财政年度的财政盈财政年度的财政盈余达余达12301230亿美元。亿美元。特点特点3 3：多目标管理：多目标管理 多目标管理也称为次优理论，指在多项目标下，通过设定各多目标管理也称为次优理论，指在多项目标下，通过设定各目标的相对权值和评价标准，形成和谐体系的理论
47、。目标的相对权值和评价标准，形成和谐体系的理论。通常认为通常认为“既要马儿好，又要马儿不吃草既要马儿好，又要马儿不吃草”是相互矛盾的，因而是是相互矛盾的，因而是不可能的。不可能的。n通过上述不同指标的权值分配，我们就可以对现有马匹通过上述不同指标的权值分配，我们就可以对现有马匹逐一评价，并选出相对优者。当然，它获得的并非最优，逐一评价，并选出相对优者。当然，它获得的并非最优，而是而是“次优次优”结果。结果。n由于政府服务具有外部性，目标很多，只有采用多目标管理由于政府服务具有外部性，目标很多，只有采用多目标管理理论，才能客观公正地评价其业绩。理论，才能客观公正地评价其业绩。 指标名称指标名称标
48、准标准权值权值马儿马儿1马儿马儿2马儿马儿3马儿马儿41，跑得快，跑得快每天每天100公里公里65分分05055602，吃草料少，吃草料少每天每天3公斤草料公斤草料35分分35252320权值合计权值合计100分分35757880五、绩效评价的原则五、绩效评价的原则怎样提高评价结果的公信力？怎样提高评价结果的公信力？1 1，价值中立原则，价值中立原则 评价人必须以客观现实和各指标的标准为依据，而不得将个人好恶评价人必须以客观现实和各指标的标准为依据，而不得将个人好恶带入评价，影响评价结果。带入评价，影响评价结果。2 2，公开、公正和透明原则，公开、公正和透明原则公开是指结果公开，财政资金属于公
49、共资金，评价结果应当向政府、公开是指结果公开，财政资金属于公共资金，评价结果应当向政府、人大等报告；人大等报告；公正是指为保证评价结果的公正性，评价人必须署名；公正是指为保证评价结果的公正性，评价人必须署名；透明是指评价过程透明，评价结果应当向被评价者宣布，并回答他透明是指评价过程透明，评价结果应当向被评价者宣布，并回答他们提出的问题。们提出的问题。3 3，回避原则，回避原则财政部门既是用款部门，又是评价部门。为此，财政在绩效评价中财政部门既是用款部门，又是评价部门。为此，财政在绩效评价中起着组织和收集、核实数据等方面作用，但评价打分、绩效评价报起着组织和收集、核实数据等方面作用，但评价打分、
50、绩效评价报告委托专家组进行。告委托专家组进行。上述三原则体现了绩效评价的严肃性和科学性要求。由于上述三原则体现了绩效评价的严肃性和科学性要求。由于它关系到各部门政绩，因而坚持这些原则十分必要。它关系到各部门政绩，因而坚持这些原则十分必要。 第三部分第三部分 财政绩效评价案例财政绩效评价案例 1. 1. 义务教育绩效评价案例义务教育绩效评价案例 2. 2. 城市综合养护的绩效指标城市综合养护的绩效指标 3. 3. 政府采购的绩效指标政府采购的绩效指标 4. 4. 内部绩效评价内部绩效评价( (平衡计分法平衡计分法) ) 5. 5. 公安支出绩效评价指标公安支出绩效评价指标 6. 6. 镇江市再就
