1、公共管理创新系列教材公共管理创新系列教材关键术语关键术语政策创新政策创新 政策发明政策发明 政策学习政策学习 政策试验政策试验 双轨制双轨制 政策扩散政策扩散8.1 政策创新8.2 政策学习8.3 政策试验8.4 政策扩散公共管理创新系列教材公共管理创新系列教材创新的含义 创新的相关研究政策创新的研究 政策创新的动因 创新的含义创新的含义公共管理创新系列教材 “创新”一词是当前媒体和社会交往常用的一个概念, 人们经常用创新来表达一种变革。究其源头, “创新”一词最早从经济学、传播学、社会学等学科中发展而来, 其基本含义是新观点、新方法、新技术的应用。 一般而言, 先有发明, 后有创新。熊彼特提
2、出创新必须能够创造出新的价值, “只要发明还没有得到实际应用, 那么在经济上就是不起作用的”。发明在于提出新观念、新设想, 它们在没有被转化为新装置、新产品之前, 并不能创造任何经济价值。 创新和发明的区别在于创新和发明的区别在于: : (1) 发明强调创造性, 注重首次发现; 而创新强调创造价值, 注重实际收益, 如果新技术不能改进生产力, 则不具有创新性。 (2) 发明是一个绝对的概念, 只有第一, 没有第二; 而创新是个相对的概念, 可以不断推陈出新、带来进步。 (3) 发明主要是指技术、工艺、产品的首创性; 而创新既包括技术、工艺和产品, 也涉及制度和市场方面的创新。 创新的相关研究创
3、新的相关研究公共管理创新系列教材 1.熊彼特的创新研究 熊彼特认为, 创新是“生产要素的重新组合”, 是一种革命性的变化。 在熊彼特看来, 企业家的天职就是创新, 即“建立一种新的生产函数”以获取潜在利润。他分析了他分析了“创新创新”的五种情况的五种情况: : (1) 引进一种新产品或提供一种产品的新质量; (2) 采用一种新技术、新的生产方法; (3) 开辟一个新市场; (4) 获得一种原材料或新的供给来源; (5) 实行一种新的企业组织形式。 后人将其概括为五个创新, 分别为产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新。 2.技术创新研究 技术创新研究关注有利于技术创新的企业和市场
4、状况。降低企业规模的起始点一般可采取以下办法: 提高新技术设备的经久耐用性, 降低折旧率; 调整金融政策, 降低利息率; 增加新设备的功能或降低生产成本, 以降低相对价格。 创新的相关研究创新的相关研究公共管理创新系列教材 影响技术创新的因素主要有三个: 3.制度创新研究 制度创新研究关注制度变革的原因和过程。一般而言, 只有在预期收益大于预期成本的条件下, 制度创新才可能发生。 戴维斯、诺斯将制度创新的全过程划分为五个阶段: (1) 形成“第一行动集团” 阶段。 (2) “第一行动集团”提出创新方案的阶段。 (3) “第一行动集团” 对新方案进行比较和选择的阶段。 (4) 形成“第二行动集团
5、” 阶段。 (5) “第一行动集团” 和“第二行动集团” 的合作阶段。市场竞争的程度企业规模的大小垄断的程度 政策创新的研究政策创新的研究公共管理创新系列教材 1.政策创新的概念 政策创新研究兴起于20世纪60年代, 经过沃克、罗杰斯、格雷、格洛尔、贝里夫妇等人的努力, 迄今已积累了大量研究文献, 成为政策过程研究的重要议题。 政策创新需要具备三个条件: 2.政策创新的分类 接受新观念创造新价值开展新实践从政府与社会关系看从中央与地方关系看从知识的来源看强制性创新诱致性创新国家赋权型创新问题倒逼型创新移植性创新创制性创新 政策创新的研究政策创新的研究公共管理创新系列教材 3.政策创新的过程 政
6、策创新的行动过程可分为认知、说服、决策、执行、确认五个阶段。 认知 决策 执行 确认 说服 政策创新的动因政策创新的动因公共管理创新系列教材 政策学者围绕政府创新的动因进行了大量实证研究，总结起来, 主要有内部决定、外部扩散、综合模式三种解释。 1.内部决定论 内部决定论认为地方政府创新是自身政治、经济和社会特征的结果, 其动力主要来自系统内部的激励和促进因素。 2.外部扩散论 外部扩散论认为政策创新是地方政府之间、地方政府与上级政府之间相互交流的结果。 3.综合模式论 地方政府采纳某项新政策, 可能是基于自身因素(政治、经济和社会条件) 的自主创新, 也可能是对其他地方的政策创新进行回应的结
7、果。公共管理创新系列教材政策学习研究的发展 政策学习的影响因素 政策学习的分析框架 政策学习研究的发展政策学习研究的发展公共管理创新系列教材 政策学习研究关注不同地区决策者之间的互动学习, 认为信息收集、沟通与利用对提升政策绩效具有重要作用。在政策学习视角下, 政策过程乃是政策信息收集、相关知识提取和利用的过程, 政策创新需要安排专门人员收集政策信息、开展政策分析、提出新的政策建议。 政策学习研究的发展可分为三个阶段政策学习研究的发展可分为三个阶段: : 第一个阶段主要集中于对政策学习概念的界定。第一个阶段主要集中于对政策学习概念的界定。 第二个阶段注重对政策学习进行分类和对比分析。第二个阶段
8、注重对政策学习进行分类和对比分析。 第三个阶段聚焦于政策学习网络系统的研究。第三个阶段聚焦于政策学习网络系统的研究。 政策学习的影响因素政策学习的影响因素公共管理创新系列教材 分析政策学习的影响因素可更好地组织政策试验、加快推进政策创新。 1.政策问题的特性 政策问题的可量化性、显著程度会影响政策学习能力, 政策问题的复杂程度也会影响政策学习。 2.政策方案的特性 政策方案的适用性对政策学习也具有显著影响, 当一项政策可适用于广泛的其他领域时, 该项政策更可能引起学习, 其他政府也倾向于采纳这类政策。 3.学习主体的特征 地方政府的经济状况、官员的素质、对外开放性、学习主体的领导力也会影响政策
9、学习能力。 4.府际关系的特征 制度化的府际合作、包容性的治理网络、地理的远近也会影响地方政府的学习能力。 政策学习的分析框架政策学习的分析框架公共管理创新系列教材 1.倡议联盟框架 2.府际学习框架 3.学习过程框架 学习过程框架将政策学习看作知识应用的过程, 包括信息收集、信息采纳、政策变迁(政策产出) 三个阶段(见图8-1)。公共管理创新系列教材政策试验的含义 政策试验的运作政策试验的形式 政策试验的作用 政策试验的含义政策试验的含义公共管理创新系列教材 政策试验也称“政策试点”“政策实验”, 是指新政策在全面实施前先选择局部地区(地方、单位、部门) 进行试验, 检验其结果及绩效状况,
10、待取得成功后再在更大范围内实施的做法。 通过组织政策试验, 在小范围内检验新政策的成效, 可有效控制决策风险,防止决策失误造成重大损失。 政策试验的运作政策试验的运作公共管理创新系列教材 改革开放以来改革开放以来, , 为探索有利于加快发展的新政策体系为探索有利于加快发展的新政策体系, , 中国政府通过大规模开展中国政府通过大规模开展政策试验有效提升政策创新能力。中国特色的政策试验基于政治体制政策试验有效提升政策创新能力。中国特色的政策试验基于政治体制, , 中央对地方拥中央对地方拥有直接指挥权有直接指挥权, , 有权选择若干试点地区进行新政策试验并提供激励机制。有权选择若干试点地区进行新政策
11、试验并提供激励机制。 中国通过一种双轨制的运作方式来组织政策试验中国通过一种双轨制的运作方式来组织政策试验。 对于趋于成熟的政策方案, 中央决策者则下令起草正式文本, 经审议通过后以法律或办法文件形式公布, 在全国范围内推广(见图8-2)。 政策试验的形式政策试验的形式公共管理创新系列教材 中国特色的政策试验采取“由点到面”的工作方法, 先在个别地方(单位) 进行试点, 取得经验后再在更大范围内推广。政策试验主要有三种形式: 1.专项改革试点 上级在出台一项新政策之前, 先选择一个或少数地区进行改革试验, 在试点中检验和调整政策方案。 2.经济改革试验区 经济改革试验区是在确定的行政区或经济功
12、能区范围内, 由上级政府授予更大的经济管理自主权, 在试验区范围内执行不同于其他地区的新政策。 3.综合改革试验区 它以全方位配套改革为试验目标, 以地方自主创新为试验内容, 力求在经济增长、区域发展、社会管理、行政管理等方面为全国改革提供新经验、新思路。综合改革试验区的试验内容从单一维度的经济发展转向多维度的综合配套改革。 政策试验的作用政策试验的作用公共管理创新系列教材 中国通过组织政策试验, 鼓励有条件的地方推进政策创新, 具有以下积极作用: 1.调动地方政府的创新积极性 2.提升对政策问题的认知水平 3.加快成功经验的扩散速度 4.提升国家政策创新能力 公共管理创新系列教材 政策扩散的
13、含义 政策扩散的动因政策扩散的路径 政策扩散的规律 政策扩散的含义政策扩散的含义公共管理创新系列教材 政策扩散通常是指一项政策在空间上发生转移, 并被政府系统中的其他成员采纳的过程。在政府间沟通中, 一个地方(部门) 的新政策取得显著成效, 会引起其他地方(部门) 关注并组织学习行动, 从而导致政策扩散。 政策扩散研究关注新政策如何在不同层级、不同区域的政府(部门) 之间进行传播,致力于探讨新政策在政府系统中的横向及纵向扩散机制。 政策扩散可分为三个阶段: 政策沟通政策实施政策采纳 政策扩散的动因政策扩散的动因公共管理创新系列教材 概而言之, 直接动因主要有以下几种: 理性学习强制因素跟风模仿
14、社会建构府际竞争 政策扩散的路径政策扩散的路径公共管理创新系列教材 1.美国政策扩散的路径 在美国制度中, 政策扩散路径主要有四种: 政府间的水平扩散。 自下而上的垂直扩散。 自上而下的垂直扩散。 选举周期的扩散效应。 2.中国政策扩散的路径 具体地讲, 中国制度环境下的政策扩散主要有五种路径: 地方政府间的水平扩散。 自下而上的“吸纳推广”。 自上而下的“试点推广”。 自上而下的强制推行。 官员异地交流任职导致的政策扩散。 154321432 政策扩散的路径政策扩散的路径公共管理创新系列教材 3.政策扩散路径的差异性 由于制度安排不同, 中美两国政策扩散的基本路径存在差异。 在中国体制下,
15、中央政府推进政策扩散的能力很强, “自上而下” 途径发挥着主导性作用, 而美国联邦政府的能力要弱得多。 中国官员异地交流任职对政策扩散的影响显著, 而美国政策扩散受选举周期的影响较大。 中国地方政府间政策扩散受中央政府的价值偏好影响显著, 而美国政策扩散受本地价值诉求的影响更大。 政策扩散的规律政策扩散的规律公共管理创新系列教材 总结政策扩散的研究文献可得出三个基本规律: 采纳新政策的主体数量在时间维度上呈现出“S” 形曲线; 在空间转移上表现为“邻近效应”; 在多元主体之间存在“领导者追随者”效应。 1.政策扩散的“S”形曲线 2.空间转移的邻近效应 3.“领导者追随者”效应 本章小结公共管
16、理创新系列教材 创新研究最早由熊彼特开创, 他提出创新是“生产要素的重新组合”, 创新不同于发明, 发明强调首创性, 而创新是指新的工具、方法或观点的运用, 并不要求它们是第一次创造出来的。政策创新研究继承熊彼特的创新研究思路, 关注点不是政策的首创性, 而是政策采纳的首次性。政策创新需要具备三个条件: 接受新观念、开展新实践、创造新价值。 政策学习研究与政策创新研究相伴生。影响政策学习的因素有很多, 这些因素可归纳为政策问题的特性、政策方案的特性、学习主体的特征、府际关系的特征四个方面。政策学习的分析框架有倡导联盟框架、府际学习框架、学习过程框架。 政策试验是中国政府推进政策创新的一种有效途
17、径。地方开展政策试验需要获得上级的授权或默许, 一切都在上级的主导下有秩序地运作。政策试验采取“由点到面” 的工作方法, 先在个别地方进行试点, 取得成功后再在更大范围内推广。政策试验的具体运作有专项改革试点、经济改革试验区、综合改革试验区等模式。 政策扩散研究关注新政策如何在不同层级、不同区域的政府(部门)之间进行传播。政策扩散的直接动因有理性学习、府际竞争、强制因素、跟风模仿、社会建构。府际关系的制度安排对政策扩散的路径具有显著影响。与美国联邦政府相比, 中国政府推动政策创新扩散的能力更强。政策扩散具有以下基本规律: 采纳新政策的主体数量在时间维度上呈现出“S”形曲线, 在空间转移上表现为“邻近效应”, 在多元主体之间存在“领导者追随者”效应。复习思考题公共管理创新系列教材1.简述政策创新与政策发明的区别。2.简述政策创新的含义及分类。3.简述关于政策创新动因的理论解释。4.简述地方政府政策学习能力的影响因素。5.简述理解政策学习的主要分析框架。6.简述政策试验的组织形式及作用。7.简述政策扩散有哪些直接动因?8.试比较中国和美国的政策扩散路径, 两者具有哪些差异性?9.简述公共政策扩散的基本规律。公共管理创新系列教材
