1、公共政策分析苏州大学政治与管理学院 钮菊生2010年9月1日苏州大学政治学理论/行政管理硕士研究生与MPA学员主干课程目 录 第一章 导论 第二章 公共政策 第三章 公共政策分析方法论 第四章 公共政策制定分析 第五章 公共政策执行分析 第六章 公共政策评估分析 第七章 公共政策终结分析 第八章 公共政策执行与评估案例分析 第九章 公共政策与国家法律关系分析第一章 导 论 基本要求 掌握政策的起源、概念和特点，了解西方政策科学的形成与发展，了解中国历代政策思想的丰富遗产和中国政策学研究的现状。主要内容主要内容 一一. .政策的概念与特征政策的概念与特征 1.政策的概念 政策是人类社会发展到一定
2、历史阶段的产物，是随着阶级和国家的出现而形成的社会政治现象，是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而制定的行为准则和行动指南。 2.政策的特征 从政策的这一定义，我们可以归纳出政策的以下特征： 政策的主体主要是政党和国家。 广义地说，社会政治组织都可以是政策的主体，包括各类政治团体及其衍生的国际性政治团体，如联合国、欧盟、欧洲议会联盟等。但是，政策主体主要是一个国家内部的执政党及其所组成的国家机关。 一定的政策都要达到一定的任务和目标。 这种任务和目标是双重性的，一方面服务于阶级统治的需要，一方面又服务于社会公共事业的需要，这两方面既紧密相连、不可分割，又有所区别，不能混同或替代。 政策的
3、实现都是一个客观过程，这个过程具体表现为政策的阶段性。 一定的政策都是一定的社会规范。政策不仅规定人们的行为准则，也规定人们的行为方式，还指明人们行为的发展方向。 政策的功能和作用，首先不是面向过去，而是针对现在和面向未来，它不仅要解决局部问题，而且主要地是要解决大大小小的全局问题。 一项政策往往决定一个部门、一项事业，甚至一个民族或国家的成败或兴衰。 政策同政治、策略、战略等概念既相联系，又有区别。 政策和政治相比，后者包含前者，前者从属于后者。政治是社会各阶级、阶层之间及其内部的相互关系；政策是调整这种关系的大政、方针和路线；政策同策略、战略相比，都表现为一定的行动计划、准则和方式方法，但
4、政策侧重于行动的依据和准则，策略则侧重于行动的方式方法和手段，而战略侧重于全局、长期的行动计划。 二二.政策科学的发展政策科学的发展 学术界一般公认西方的政治科学形成于20世纪50年代初，发展至今已有50多年的历史。这个过程大体经历了三个阶段，即: 1.50-60年代的形成时期 西方的政策科学最先形成于美国，美国人哈罗德拉斯韦尔是现代政策学的创始人，他和丹尼尔勒纳于1951年合著出版的政策科学一书是西方政策科学形成的主要标志。 2.70年代的发展时期 拉斯维尔的政策科学虽然在20世纪50-60年代已经形成，但却为盛极一时的行为科学所淹没，没有受到人们应有的重视。直到70年代以后，政策科学才开始
5、有了长足的进展，至今方兴未艾，出现了两种发展趋势： 趋前倾向 趋后倾向 这个时期西方政策研究中影响较大的学者和著作有： 洛威：政策、政治和选择的四种体系（1972年） 艾伦威尔达夫斯基、杰弗里普雷斯曼：政策实施（1973年） 斯图亚特奈格尔：决策理论和法律程序（1979年） 叶海卡德罗尔：公共政策制定的再审查（1968年）、政策科学构想（1971年）、政策科学探索（1971年）、逆境中的政策制定（1986）。 3.80年代以来的比较研究时期。 这个时期的政策研究进一步开阔了视野，侧重点从政策咨询、政策执行到政策效率上，不再局限于一国的某项政策，而是从世界范围来观察、比较公共政策的效率。 学科建
6、设日臻成熟 政策研究机构普遍、多样 政策研究专业化 三三.古代中国的政策思想古代中国的政策思想 1.“惠民”、“养民”、“富民”的政策传统。 2.“不患寡而患不均”的政策倾向。 3.“民为邦本，政在得民”的政策原则。 4.“无为而治”的政策构想。 5.“重农抑商”的政策主张。 6.“世异则事异，事异则备变”的政策思想。 四四.近现代中国政策思想的三种类型：近现代中国政策思想的三种类型： 1.反动政策 处于统治地位的封建地主阶级和官僚买办资产阶级为了维护其自身的利益，实行反动政策。对帝国主义卖国投降，对人民的爱国行动残酷镇压，对整个社会鼓吹“克己复礼”。 慈禧太后的“宁奉友邦，勿予家奴” 蒋介石
7、的“攘外必先安内” 。 2.改良政策 龚自珍“更法”、“改制”的社会改革主张 林则徐”用民心、恃民力”的民为邦本思想 魏源“师夷长技以制夷”的反帝爱国主张 郑观应”习兵战不如习商战”、”以固其本”的商战固本论 康有为和梁启超关于“必变、全变与变本”、“以群为体、以变为用”的变法维新思想 孙中山“民族、民权与民生”的三民主义和“联俄、联共、扶助农工”的三大政策等。 3.革命政策 中国共产党以马克思主义为指导，在科学总结历史的经验教训的基础上所提出的一系列关于革命斗争的纲领、路线、方针和政策。 五五.当代中国的政策学研究当代中国的政策学研究 1.20世纪80年代的蕴育阶段 自80年代以来，首先是党
8、校系统和党委政策研究部门，从党的建设出发，认为政策和策略是党的生命，提出应当建立政策科学。接着在政治学和行政学研究领域，也认为政策问题越来越成为当代国内外政治学和行政学研究的中心课题，政策科学便成为其研究的重点。 2.20世纪90年代的开创阶段 1991年8月“长春会议”在研讨政策科学有关问题的同时，就成立全国政策科学研究会的筹备工作取得一致意见。1992年10月的“曲阜会议”对在社会主义市场经济体制下如何开展政策科学研究的问题进行了热烈的讨论。这次会议作为中国行政管理学会政策科学研究分会的全国政策科学研究会的成立大会，决定以“联络、组织、交流、倡导”为活动方式，积极推行政策科学的研究工作。
9、3.20世纪90年代中期以后的发展阶段 1994年5月由中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展中心和国家统计局等部门联合发起组织的“中国政策科学研究会”在北京成立，标志着我国政策科学的理论和实践开始进入迅速发展的新阶段。 1999年10月在苏州召开了“全国政策科学研究会第二次代表大会暨理论研讨会”。 现在，全国政策科学研究会每年都召开年会。复习重点 1.什么是政策？政策有哪些特点？ 2.政策同政治、策略、战略有何联系和区别？ 3.西方政策科学形成于何时、何地、经历了哪些发展阶段？ 4.现代政策科学的创始人是谁？哪国人？ 5.中国历史上有哪些政策思想和政策类型？ 6.中国政策学研究的现状如
10、何？第二章 公共政策 基本要求 掌握公共政策的定义和本质、功能与特征，了解公共政策分类的标准和基本类别。主要内容 一一.公共政策的概念公共政策的概念 公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。 因此，公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。 二二.公共政策的本质公共政策的本质 公共政策对利益的分配，是一个动态过程，这一过程大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策对社会利益的分
11、配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。公共政策对社会利益的分配过程，是有时间和空间限制的。 公共政策的本质是对社会公共利益的权威性分配。具体地说，是政府利用公共政策去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。 三三.公共政策的特征公共政策的特征 公共政策作为一种对公共利益进行分配的政策，其宗旨是调整社会成员之间的利益关系，实现政府工作的目标。在不同的社会形态下，公共政策的表现形式也各异。但在阶级社会里，公共政策具有阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性等共同特征。 四四.公共政策的分类公共政策的分类 按照不同的标准和依据，
12、可以把公共政策分成若干种类。在不同社会制度的国家，由于受国家性质、政治制度、管理体制、民族特点等因素的影响，对公共政策的分类也有所不同。一般来说，可作如下分类： 1.按纵向层次，可分为: 总政策、基本政策、具体政策。 2.按横向部门，可分为: 政治政策、经济政策、军事政策、外交政策、人口政策、科教政策、环保政策等。 3.按影响范围，可分为: 中央政策和地方政策，全局政策和局部政策等。 4.按专门程度，可分为: 一般性政策和特殊性政策。 5.按其重要性，可分为: 重点政策和非重点政策。 6.按详简程度，可分为: 概略原则的政策和详细规定的政策。 7.按效用特点，可分为: 积极性政策和消极性政策，
13、鼓励性政策和限制性政策等。 8.按时间要求，可分为: 短期政策、中期政策和长期政策。 还可以按其他标准和依据作出不同的分类。所以说实现社会中的许多政策，如果同时按各种标准划分，则会产生许多交叉重合的现象。在我国最常用的是按纵向层次分类和按横向不同领域分类两种方法。纵向政策具体政策基本政策总政策横向政策: 政治政策、经济政策、军事政策、外交政策、人口政策、科教政策、环保政策等。复习重点 1.什么是公共政策？公共政策的本质是什么？ 2.公共政策的基本特征和主要功能有哪些？ 3.按照不同的分类标准可将公共政策分成哪些类型？第三章 公共政策分析方法论 基本要求 掌握公共政策分析的基本理论，了解行为分析
14、、价值分析、规范分析和可行性分析的含义，熟悉公共政策分析的程序和模型。主要内容 一一.公共政策分析的方法公共政策分析的方法 公共政策分析的方法包括四个相互关联的基本范畴： 1.行为分析 行为分析要回答的问题是：是什么？在什么时候？到什么程度？有多少？进行行为分析的前提是人们应该能够了解到事情的本来面貌，能够认识和掌握客观的规律。 行为分析对事物、事件之间的相互关系和相互作用等进行观察、描述、度量、计算，它的基本科学结论是：如果反复观察到某种事实，则某个确定的结局将以一个确定的概率发生。行为分析实际上就是马克思主义认识论中认识过程的第一个飞跃，即从实践到认识。 2.价值分析 价值分析要回答的问题
15、是：因为什么？为谁？为什么目的？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么？价值分析的基本目的是，确定某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接受以及改进后的结果是否良好价值分析的前提是人们的价值观在一定的客观现实基础上决定人类各种行动和行为。价值分析要作出的基本判断是：最好，经过考虑最好 3.规范分析 规范分析回答的问题是：应该是什么？应该怎样做？并通过确定和肯定为达到预期目的所采取的行动和手段，来证实上述两个问题的答案。规范分析属于认识的范畴，它主要是应用演绎推理的方法，从抽象的普遍原则出发，得出对特定问题的结论。规范分析的基本判断是：如果你想得到某种结果，那么在特定的条件下采取规范的行动，就会以
16、某种确定的概率获得成功。 从时间上讲，行为分析涉及的是“过去和现在”发生了什么问题；价值分析设计了“过去、现在和将来”人们的偏好；而规范分析则涉及人们对“未来”的期望。任何时候，只要实际状态没有达到所期望的状态，就是出了问题，就需要制定相应的政策予以解决。 分析范围时 间现 在过 去将 来行为分析价值分析规范分析 因此，人类社会中的问题是永远消灭不了的，解决了一个问题，随着新的事物的出现，又会产生出新的问题。可见，要正视人类所面临的困难和问题，不断地解决它们以避免其聚集成为无法收拾的危机，人类必须连续地、反复不断地进行分析问题，并不断地制定出新的政策以解决不断出现的问题和困难。 4.可行性分析
17、 公共政策分析中的可行性研究回答的问题是：这样做是否行得通？领导和广大群众是否会同意并允许这样做？可行性研究是对规范分析中提出的政策方案进行经济、技术、管理和政治等方面的考察，以确认其是否在客观现实的能力与可能之中。可行性研究最重要的是研究： 经济上的可行性 技术上的可行性 管理上的可行性 政治上的可行性。 二二.公共政策分析的过程公共政策分析的过程 公共政策分析的过程是一个首尾相接的无限循环的过程，是一个学习的过程，是一个多次反复、呈螺旋式上升的认识过程。这个过程要经过三个阶段： 第一个阶段是在政府公共部门，对问题的讨论和确定可能要延续几个月，甚至几年。 第二阶段是在大学、咨询机构、智囊团中
18、工作的社会学家、运筹学家、政策学家和政策分析人员的手中，这个阶段的分析以以往的数据为基础，重点转移到问题的根本假设和理论解释的表述方面。 第三个阶段是通过理论经验和实验经验来检验假设和理论。在实际生活中，常常是将定量检验和定性检验混合使用，用“试点”或“示范”来检验解决问题或满足需要的其他待选的政策方案。 三三.公共政策分析的理论和模型公共政策分析的理论和模型 1.公共政策分析使用的理论有: 经典的哲学理论 领导人提出的各种理论 学术理论 宗教理论（如圣经上的各种理论） 民族理论 2.公共政策分析使用的模型主要有: 实体模型 模拟模型 数学模型 视像模型 图形模型 经济模型 象征模型复习重点
19、1.行为分析、价值分析、规范分析各回答哪些问题？从时间上讲它们之间有何不同？ 2.可行性分析主要要解决什么问题？所分析的是哪些方面的可行性？ 3.政策分析的过程是一个什么样的过程？一般要经过哪几个阶段？ 4.公共政策分析使用的理论和模型主要有哪些？第四章 公共政策制定分析 基本要求 了解并掌握制定公共政策的主体和科学依据、制定公共政策的过程和方法，学会通过具体案例来分析公共政策的制定。主要内容 一一.公共政策的主体公共政策的主体 公共政策的主体是指由谁来制定政策，谁有权制定政策，或者说政策这种“政治产品”是由什么“工厂”制造和由什么人制造的。这个问题包括两个方面： 一是制定公共政策的机关 二是
20、制定公共政策的具体人员 1.制定公共政策的机关 公共政策制定的机关包括执政党的领导机关、立法机关或权力机关、行政机关； 2.制定公共政策的具体人员公共政策制定的人员包括执政党的领导者或领导集体成员、立法机关、权力机关等代议机关的组成人员、行政机关的首长和组成人员。 此外，在世界各国制定政策的历史实践中，还有一种“超决策人物”：独裁者和特别杰出的伟人。 二二.制定公共政策的科学根据和影响因素制定公共政策的科学根据和影响因素: 1.理论依据 先进、科学的指导思想 现代政策科学理论。 2.实际依据 一个国家的国情 所处的国际环境 国家在一定时期的基本任务和奋斗目标。 3.影响政策制定的因素 政策制定
21、者的政治和业务素质 一定时期占主导地位的社会价值观 利益集团 非执政党和政治团体 社会舆论 三三.制定政策的一般过程制定政策的一般过程 公共政策的制定通常是先有问题，然后才有解决问题的政策：因为政策是为解决问题而制定的。因此，制定政策的一般过程是: 1.发现问题 2.建立政策议程 3.采纳政策并使政策合法化 四四.公共政策合法化公共政策合法化 公共政策合法化的途径和情况通常有: 1.执政党制定的政策，一般只对执政党的组织和成员具有约束力。 要使执政党的政策变成国家的政策，必须经过一系列法定程序，由立法机关、行政机关、司法机关作出有关决定、决议，才能合法化。 2.有的政策由某个决策机关通过决议和
22、决定采纳后，同时也就合法化了。 如我国人大及其常务委员会、国务院全体会议或常务会议依照法律程序决定或采取的政策措施。 3.国家领导人提出或采纳的政策，也要经过法定程序使之合法化。 4.地方各级国家机关所制定的有关地方性政策，凡法律规定不必报上级机关批准或备案的，从有关机关通过决定的时候起同时也就合法化了。凡法律规定必须报上级机关批准或者备案才能实施的，必须在履行必要程序之后，才正式合法化。 五五.公共政策制定的方法公共政策制定的方法 政策制定的方法，在政策科学中所使用的术语目前并不统一，有的称之为政策分析模型或方法，有的则称之为决策模型或方法。我们把制定政策和决策、模型和方法在同等意义上使用，
23、即制定政策即决策，模型即方法。所谓制定政策的方法亦即决策方法。制定政策的方法很多，大体上包括: 1.理性决策方法 理性决策方法也叫合理决策方法，它是根据数字和事实，用精细的计算、合理的科学的方法，分析解决问题的各种可行性方案的优劣，从而求得最佳的政策或最佳的解决办法，因此也叫最佳决策方法。这种方法简言之就是一种“选优”的方法，它分为完全理性决策方法（或纯理性决策方法）和有限理性决策方法。 2.非理性决策方法 非理性决策方法，简单地讲就是除理性决策方法以外的其他决策方法，包括渐进决策方法、政治协商决策方法、领导者或领导集体决策方法、博奕方法、预测方法、不确定性方法等。 需要指出的是，理性决策方法
24、虽然是现代国家决策的主流，但并不意味着完全否定非理性决策方法。 但是，无论是理性方法，还是非理性方法，都只是当代政策科学中的通用术语，只有分类学和方法学上的意义，而不具备性质上的意义，既不能得出理性方法是科学的、非理性方法是不科学的结论，也不能得出非理性方法不具有理性的结论。 事实上，现代国家在决策时，在很多情况下也常常使用非理性决策方法，当然非理性决策方法也不否定和排斥理性决策方法。 相反，人们在使用非理性方法时，常常同时包含有若干理性的成分与方法，尤其是以经济、计划、军事和大型重点工程建设方面，常常在非理性决策的同时，采用现代理性方法来帮助决策。从根本上看，这两种方法不是彼此排斥，而是相辅
25、相成的。可以这样说，非理性方法在各国制定政策时被采用的程度和范围，总的来说并不亚于理性方法。 非理性方法之所以被广泛采用，是因为现代管理方法和理性决策方法的适用范围有限，只有那些制定政策的依据、因素、数据、资料、信息等指标和目标可以量化、可以精确计算、比较确定的问题和领域，才能使用理性决策的方法，而那些复杂多变、不易量化、难以用数理方法和电子计算机去精确计算的问题和领域，就不宜使用理性决策的方法。 如政治、外交、民族、宗教、文化、意识形态等社会问题的决策，有许多只能用行为科学的方法、政治协商的方法、组织系统的方法、综合的方法，有时甚至不能不依靠党和国家领导者个人对问题的判断力（当然，这种判断力
26、是建立在学识、智慧、经验、勇气、胆略、深刻的洞察力和敏锐的反应能力等优秀素质的基础之上的）。 因此，非理性决策方法也是制定政策的一种重要的、不可或缺的方法。非理性决策的方法很多，国外有团体决策方法、系统决策方法、机关组织决策方法、精英决策方法等，我国则有渐进决策方法、政治协商决策方法和领导者或领导集体决策方法等。 三 峡 大 坝 雄 姿 瞿 塘 峡 碧 水 红 叶被 淹 之 前 的 张 飞 庙 三峡工程简介： 三峡工程全称为长江三峡水利枢纽工程。整个工程包括一座混凝重力式大坝，泄水闸，一座堤后式水电站，一座永久性通航船闸和一架升船机。三峡工程建筑由大坝、水电站厂房和通航建筑物三大部分组成。大坝
27、坝顶总长3035米，坝高185米，水电站左岸设14台，左岸12台，共装机26台，前排容量为70万千瓦的小轮发电机组，总装机容量为1820千瓦时，年发电量847亿千瓦时。通航建筑物位于左岸，永久通航建筑物为双线连续级船闸及单线垂直升船机。 三峡工程分三期，总工期18年。一期5年(1992一1997年)，主要工程除准备工程外，主要进行一期围堰填筑，导流明渠开挖。修筑混凝土纵向围堰，以及修建左岸临时船闸(120米高)，并开始修建左岸永久船闸、升爬机及左岸部分石坝段的施工。目前一期工程在1997年11月大江截流后完成，长江水位从现在68米提高到88米。 己建成的导流明渠，可承受最大水流量为2万立方米秒
28、，长江水运、航运不会因此受到很大影响。可以保证第一期工程施工期间不断航。 二期工程6年(1988-2003年)，工程主要任务是修筑二期围堰，左岸大坝的电站设施建设及机组安装，同时继续进行并完成永久特级船闸，升船机的施工，2003年6月.大坝蓄水至35米高，围水至长江万县市境内。张飞庙被淹没，长江三峡的激流险滩再也见不到，水面平缓，三峡内江段将无上、下水之分。永久通航建筑物建成启用，同年左岸第一机组发电。 三期工程6年(2003一2009年).本期进行的右岸大坝和电站的施工，并继续完成全部机组安装。届时，三峡水库将是一座长远600公里，最宽处达2000米，面积达10000平方公里，水面平静的峡谷
29、型水库。水库平均水深将比现在增加10一100米。最终正常冬季蓄水水位为海拨175米，夏季考虑防洪，海拨可以在145米左右，每年将有近30米的升降变化，水库蓄水后，坝前水位提高近100米，其中有些风景和名胜古迹会受一些影响，原有的旅游景点基本上只保存到2003年二期工程结束。 2003年二期工程结束，张飞庙被淹没；2006年水位提高到156米，秭归屈原祠的山门被淹没；2009年大坝竣工，再经过三年时间，即到2012年，最终坝上水位海拔高度将达175米，水位实际提升110米，回水将上溯650公里，直至重庆境内。2009年整个工程完成后，区内人文和自然景观将有39处被全部或部分淹没，约占库区旅游景点
30、的百分之十三，应该说有影响，但影响不大。 “巫峡”与“瞿塘峡”二区由于相对海拨较高，水位只提升80多米，两岸的群峰陡壁海拨均在几百米乃至千米以上，除部分古栈道和溶洞将没于水中外，其它均无大大变化。只有“西陵峡”区两段的“兵书宝剑峡”和“牛肝马肺峡”被淹没。而东段处于两坝之间的“黄牛峡”和“灯影峡”则依然存在。因此，举世闻名的三峡区段中神女无恙，夔门仍雄。“截断巫山云雨，高峡出平湖”，虽然少量峡景山色将消失，但由于回水上升，同时也会营造近百处新的景观。“白帝城”和“石宝寨”分别成为“白帝岛”、“石宝岛”。许多长江支流形成各种旅游资源等待我们去开发和利用。 三峡大坝截流，三峡景观依旧。今后行驶在三
31、峡线上的游船可建造得更大，游船的平稳舒适性增强，长江旅游业重心会有所变化，线路、旅程将含多种多样，现有的格局将发生巨大的变化。可能人们不会再为上水下水的优缺点烦恼，游船公司也不含制定上下水的游船差价。以三峡大坝为中心的黄金旅游区将变成长江旅的一颗璀璨的明珠。 长江三峡水利枢纽，是当今世界上最大的水利枢纽工程。1994年6月，由美国发展理事会(WDC)主持，在西班牙第二大城市巴塞罗那召开的全球超级工程会议上，她被列为全球超级工程之一。放眼世界，从大海深处到茫茫太空，人类征服自然、改造自然的壮举中有许多规模宏大技术高超的工程杰作。三峡工程在工程规模、科学技术和综合利用效益等许多方面都堪为世界级工程
32、的前列。她不仅将为我国带来巨大的经济效益，还将为世界水利水电技术和有关科技的发展作出有益的贡献。 也正因为三峡是一个巨大的水资源宝库，她的开发对国家的建设具有重大的战略意义，所以从孙中山到毛泽东、周恩来、邓小平和江泽民，凡是涉及长江治理开发和我国经济建设问题时，都对三峡工程表现了浓厚的兴趣，给予积极支持。 为了兴建三峡工程，从上世纪二十年代至今的七十余年里，我国几代科技人员进行了长期的研究，倾注了大量心血，现在终于迎来了开工。 由于三峡工程涉及面广，规模浩大，又有许多复杂的技术问题，因而引起了社会各界广泛的关注。在全国上下一片支持声中，也有表示反对的；有的则对大坝的安全问题、社会环境与生态环境
33、的影响问题等还有种种疑虑。对于这一关系到国家民族和子孙后代的重大工程建设，提出不同的看法和意见，这对三峡工程研究的深入和优化，无疑是有益的。 现在三峡工程工地上，一片沸腾。人们在纷纷争往三峡，渴望目睹这世界超级水坝的诞生。我们预祝宏伟壮丽的三峡工程顺利建成！我们为中国人民在21世纪世界工程史上首创纪录而无比自豪！ 六. 我国长江三峡水利枢纽工程的科我国长江三峡水利枢纽工程的科学决策在运用理性决策方法的同时，也学决策在运用理性决策方法的同时，也大量使用了非理性的决策方法。大量使用了非理性的决策方法。 1.对理性决策方法的运用: 坝址的选择 专家们经过勘查和研究，曾提出过两个坝区即南津关坝区和美人
34、沱坝区。在这两个坝区中共提出15个坝段方案，其中南津关坝区有5个坝段，美人沱坝区有10个坝段。经过初步的分析比较，从两个坝区中各选出一个较佳坝段，再来进行对比分析。 南津关坝区选出了南津关坝段，美人沱坝区选出了三斗坪坝段。在对这两个坝段进行更全面、更系统、更深入、更细致、更科学的勘查、鉴定、计算、分析和比较后，认为三斗坪坝段较优，决定采用三斗坪坝段方案。 正常蓄水位的选择 三峡水库正常蓄水位的选择论证，经历了30年时间，这在世界水电建设史上是空前的。论证所提供的方案很多，最初提出260米、235米、220米、210米、190米等6个正常蓄水位方案进行比较。结果表明：正常蓄水位愈高，技术经济指标
35、愈优越，防洪、发电、航运的效益也愈大。但正常蓄水位高于200米后，给重庆市区和郊区农村都将造成很大的淹没损失。 因此，1958年曾决定坝前水位不超过200米。1984年，国务院原则批准150米方案。但重庆市和交通等部门，从综合效益、防洪、航运等方面考虑，要求提高到180米。从1986年起，又重新在150米、160米、170米、180米等方案中进行全面仔细的计算、分析、论证。国务院在听取各种方案汇报后，在审查委员会审查意见的基础上，最后作出了采用正常蓄水位175米，大坝坝顶高程185米的决策。 2.对非理性决策方法的运用。 渐进决策方法的运用。 对建设工程项目的决策一般很少使用渐进决策方法。但三
36、峡工程决策有其特殊性，即由于诸多原因，决策过程时间拉得过长，前后经过30多年，几经波折，历经好几个阶段。其中后一个阶段的决策一般都是在前一阶段的基础上连续进行的，无论是勘查、鉴定、计算、分析、论证及最终决策，都是前一阶段的继续完善和发展。 因此，属于对渐进方法的运用。正常蓄水位的方案选择，从200米以上到不超过200米，中间经过对150米方案的初步认定，最后决定采用175米方案，也可看作一个渐进决策过程。 政治协商方法的运用。 三峡工程规模巨大，技术要求高，需要诸多领域科学技术配合，涉及面广，影响它的经济、社会、自然因素多，专家和各界人士，从不同的实践经验、不同的理论水平、不同视角、不同兴趣爱
37、好出发，看法主张分歧难免。 因此，在决策过程中，党和政府曾多次组织研究讨论，广泛深入地听取了各种不同意见。通过百家争鸣，然后博采众长，吸取合理部分，不断修正完善各种政策方案。 与此同时，党和政府又对各地方、各部门和广大群众因修建三峡工程所带来的利弊得失和所引起的复杂的思想认识问题，认真与各方研究、协商，向广大群众宣传、解释，尽可能取得较为一致的意见，达成各方大体上都能接受的方案，最后才作出决策。事实表明，政治协商方法在三峡工程决策中的运用是非常成功的。 领导者和领导集体决策方法的运用。 在三峡工程决策的过程中，自始至终都贯穿着党和国家领导人、领导集体决策的方法。这主要表现在政策总体上的宏观指导
38、与把握。诸如三峡工程建或不建、什么时候建、建在什么地段、规模多大、各项主要指标（正常蓄水位、防洪能力、发电能力、航运能力、投资总额等）如何、总体建设方案的确定，所有这些重大问题，都是由党和国家领导人或领导集体最后来决定的。 当然，这种决策方法是奠基在我国的指导思想、领导力量、政治制度、行政体制的基础之上的，是由宪法和法律规定下来的一种决策制度。复习重点 1.公共政策制定的主体是什么？制定公共政策的科学依据是什么？ 2.公共政策合法化的途径和情况有哪些？ 3.公共政策的制定主要有哪些方法？ 4.什么是理性决策方法、非理性决策方法？ 5.分析我国长江三峡水利枢纽工程对各种决策方法的运用。 第五章
39、公共政策执行分析 基本要求 了解并掌握公共政策执行的意义和作用，注意影响公共政策执行的诸因素，懂得公共政策执行的主要原则和一般步骤。 主要内容 一一.政策执行的作用政策执行的作用 政策执行是指政策执行者运用各种政策资源、通过建立组织机构、组合各种必备的要素、采取各种行动，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而实现政策目标的过程。政策执行具有目标的明确性，对象、范围的限定性，执行过程的动态性和执行影响的广泛性等特点。 任何政策都是针对一定的政策问题提出和制定的，而政策的制定并不等于问题的解决。要彻底解决问题，则有赖于有效的政策执行。可以这样说，制定政策只是认识世界的阶段，执行政策才是改造世界的
40、阶段。政策制定出来以后，只有通过有效的执行，才能保证政策目标的实现，否则再好的政策也只是一纸空文。 美国学者艾利森曾正确地指出政策制定与政策执行在解决问题过程中的比重：在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。具体说来，政策执行的作用主要体现在以下三个方面。 1.政策执行是实现政策目标的中心环节。 如果没有政策执行，政策目标就只能是纸上谈兵，画饼充饥，政策目标得不到实现。政策问题得不到解决，政策就失去了自身的价值。政策只有通过执行，才能转化为现实，才能体现出它的实际价值。 2.政策执行是检验政策质量的重要途径。 一项政策正确与否、质量高低最终必须由实践来检
41、验，也就是说必须通过执行这个重要途径来检验。通过执行政策不仅可以检验政策，而且还可以根据实际情况来进一步完善政策，以促进政策质量的提高。 3.政策执行是后继政策制定的重要依据。 制定新的政策要以前一项政策实施后反馈回来的信息为依据，要在前一项政策后果的基础上来制定新的政策。 二二.影响政策执行的因素影响政策执行的因素 影响政策执行的因素很多，其中包括理论模式、政策本身、政策资源、政策对象、政策执行机构和政策环境等。政策本身为什么也会成为政策执行的影响因素呢？那是因为： 1.不科学、不合理的政策在推行过程中必然要受到客观规律的惩罚。 如我国“大跃进”时期实行的“一大二公”的政策，“三年赶（英）超
42、（美），提前实现共产主义”的冒进政策等，因此，政策本身必须科学、合理。 2.模棱两可、含糊不清的政策自然令人无法执行。 一项政策要能够顺利执行，从操作上和技术上来说，它必须具体明确，既包括政策方案和目标的明确表达，也包括政策措施和行动步骤的明确规定，因此，政策必须具体。 3.变化频繁、朝令夕改的政策执行起来必然困难重重。 当然，在实际生活中，政策不能不变，但不能常变、多变。变与不变都应具有科学性，这是我国建国以来从政策实践中得出的一个基本结论。总之，政策要具有相对的稳定性和连续性。 三三.政策执行的原则与步骤政策执行的原则与步骤 1.政策执行原则 严肃性 创造性 协调性 反馈性的原则 2.政策
43、执行的步骤 政策宣传 组织实施 监督检查复习重点 1.公共政策执行的意义和作用。 2.政策本身为何也会成为政策执行的影响因素？ 3.公共政策执行的主要原则和一般步骤。 第六章 公共政策评估分析 基本要求 了解公共政策评估的作用，掌握公共政策评估的基本方法和标准、步骤，弄清公共政策评估中值得注意的问题。主要内容 一一.公共政策评估的作用公共政策评估的作用: 政策评估主要是评估政策的效果。政策效果包括： 政策预定目标的完成程度 政策的非预期影响 与政府行为相关的各种环境的变化 投入政策的各种直接成本和间接成本。 1.政策评估是决定政策去向的依据。 政策是个动态过程，政策执行了一段时间之后，政策决策
44、者必须跟据实际情况，决定该政策的去向：是延续、革新还是终结？而要作出正确的决定，就需要对政策执行的实际效果进行全面、系统的分析、评估。 2.政策评估是重新确定政策目标、制定新政策的必要前提。 在制定和执行新政策之前，必须对现行政策的执行后果、政策环境的发展变化以及政策目标的选择方向进行综合统一而系统的评估与分析。 3.政策评估是合理配置政策资源的基础。 由于政策资源的有限性，必须合理地配置政策资源。而要合理地配置政策资源，只有通过政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定政策资源配置的优先顺序和比例关系，以寻求最佳的整体效果。 4.政策评估是实现政策科学化、民主化的必由之路。 实践证明，随着社会
45、生活和政府活动的日益复杂化，政策的科学化已经显得日益重要，必须由经验决策向科学决策转变。而政策评估正是实现政策科学化的最佳途径。政策评估不仅有助于政策科学化，同时也有助于政策的民主化。 二二.公共政策评估的基本方法公共政策评估的基本方法 公共政策的评估依据不同的分类标准有不同的评估类型。 从政策评估的活动方式看，有正式评估和非正式评估； 从政策评估者的地位看，有内部评估和外部评估； 从评估活动的时间看，由预评估、执行评估和后评估。 公共政策评估的基本方法是前后对比分析法，它通过对政策执行前后有关情况的对比分析来判定政策的价值。根据这一政策评估的基本方法，目前学术界比较公认的具体对比方法，主要有
46、以下四种设计： 简单“前后”对比分析：“投射实施后”对比分析：“有无”政策对比分析：政策执行前政策执行后A2A1时间政策执行前政策执行后A2A1A2 - A1=政策效果时间政策执行前政策执行前政策执行后政策执行后A1A2B1B2A为有政策，即政策对象B为无政策，即非政策对象（A2-A1）-（B2-B1）=政策效果A1B1A2A和B在执行前是统一的A为实验对象 B为控制对象A2-B2=政策效果B2时间时间“实验对象控制对象”对比分析： 三三.政策评估中的困难政策评估中的困难 1.政策目标的不确定性 2.政策影响的广泛性 3.政策资源的混合 4.政策行为的重叠 5.有关人员的抵制 6.评估资料与经
47、费欠缺 7.评估结论不被重视等。复习重点 1.公共政策评估有哪些作用？ 2.公共政策评估的基本方法是什么？ 3.公共政策评估中的困难主要指什么？第七章 公共政策终结分析 基本要求 了解并掌握公共政策终结的含义和作用，学会分析政策终结的影响因素和选择政策终结的恰当方式。主要内容 政策终结是政策运行过程的最后一个环节。政策评估工作完成之后，政策决策者立刻就面临着对政策去向的判断和选择：该政策是应该终止？是继续下去？还是应该加以革新？如果决定终止某项政策，这就意味着该项政策生命过程的结束。 一一.政策终结的作用政策终结的作用: 政策终结就是政策的决策者通过对政策进行慎重的评估之后，采取必要的措施以终
48、止那些多余的或无效的政策的一种行为过程。 政策终结的对象有政策的功能、政策执行的组织、政策本身和政策执行的计划等四类。 1.政策终结可以提高政策绩效。 政策终结既标志着旧的政策过程的结束，同时又象征着新的政策过程的开始。当一项政策在其实施过程中遭到失败，无法解决所面临的政策问题，政策的终结就意味着新的政策活动的启动，意味着新期望、新规则、新惯例的诞生，以及有关机构的更新和发展，从而促进政策绩效的提高。 2.政策终结能够节省政策资源。 当一项政策目标已经实现，政策问题已经解决，或者政策目标虽然没有达到，但实践证明该政策是无效的，在这种情况下，政策的继续推行就成为没有必要或无意义的了。如果不及时地
49、予以终止，就会浪费有限的政策资源。正因为政策终结意味着政策活动的结束，某种期望、规则和惯例的终止，以及有关机构的裁减和撤销，因此，政策终结能减少人力、则力、物力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。 二二.政策终结的困难政策终结的困难 1.人们心理上的抵触 政策受益者的心理抵触。他们往往囿于既得利益，看到政策将要发生变化，担心因政策的终结会丧失已有的实际利益，就会对某项具体政策的终结产生逆反心理。 政策制定者的心理抵触。如果对政策问题缺乏高度的自觉性、责任感和科学态度，他们一般是不愿意承认政策的缺陷或失败的。 一方面，他们认为现有的政策是通过周密考虑精心制定出来的，另一方面，他们感到若承认政策失
50、败则等于承认他们工作中的失误，这甚至有可能影响其名利地位，因而对某项政策的终结也会产生逆反心理。 政策执行者的心理抵触。如果对政策问题缺乏高度的自觉性、责任感和科学态度，他们往往也同样不愿承认政策的失败，因为在政策活动中凝聚着他们的精力和劳动，特别是当某项政策的终结可能危及他们的发展前途时，这种心理上的抵触就更为强烈。 2.组织机构惯性的作用 3.抑制政策终结力量的联合影响 4.法律程序上的拖延 5.政策终结的代价 由于政策终结涉及面广、影响大，而且直接关系到某些当事人的切身利益，所以在实施政策终结时，大多采用一些阻力较少的局部和渐进终止的方式。 三三.政策终结的方式有政策终结的方式有: 1.
