1、基 层 民 主 概 念 的 相 关 介 绍“基层民主”概念的提出及内涵的逐步丰富关于基层民主的内涵，学术界不同的看法对基层民主概念的理解农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理简要介绍1 1981年6月，党的十一届六中全会通过的关于建国以来党的若干历史问题的决议总结建国32年的历史指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。” 这是“基层民主”概念的雏形，是对基层民主思想的最朴实的表述。 1982年，党的十二大报告中关于基层民主的内容更加充实，目标更加明确：“社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活、文化生活和社会
2、生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层生活的群众自治。” 1983年6月，彭真同志在一次讲话中，首次公开使用“基层民主”一词。他说：“在广大农村，要按照宪法的规定，有准备有步骤地实行政社分开，召开乡人民代表大会，选举乡政府。这项改革要有利于加强农村基层党组织和乡政权，发展农村经济，活跃农村基层民主生活。” 1987年10月，党的十三大确立了建设高度的社会主义民主的重要目标，同时指出，建设社会主义民主政治必须进行政治体制改革，其中一个重要方面就是下放权力，调动基层群众的积极性。为此，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。这种表述
3、实际上已揭示出了“基层民主”的内涵，即“做到群众的事情由群众自己依法去办”。“基层民主”概念的提出及内涵的逐步丰富2“基层民主”概念的提出及内涵的逐步丰富 1988年，李鹏在政府工作报告中继承了十三大的思想，指出：“社会主义民主政治的建设首先要着眼于基础和群众的积极性，扩大基层民主，使基层民主生活制度化，保证工人、农民、知识分子和广大群众当家作主。” 这是“基层民主”首次公开出现在中央正式文献中。 1992年，十四大报告把基层民主中的“基层”初步界定在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域。 1997年，在党的十五大报告中，十五大关于基层民主的内容更加具体，形式更加完整，在三个
4、领域之外增加了“城乡基层政权机关”这个层面和领域。基层民主开始走向以法制化、规范化、程序化为特征的成熟化发展阶段。 十六大报告中，江泽民将发展基层民主建设提高到了前所未有的高度，认为“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。把基层民主中的“基层”界定与十四大一致，说明党对基层民主的内涵和范围的认识略有曲折性和反复性。 十七大报告，把“社会组织”纳入基层民主的范围，将基层民主提升到了前所未有的战略高度，基层民主与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度一起被纳入中国特色社会主义政治发展道路，作为推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要内容。3关于基层民主的内涵，学术界不
5、同的看法狭义观点广义观点从社会结构的角度出发，将基层民主主要从概括为三个方面的内容，即“以村民委员会为核心的农村基层民主建设”、“以社区居民自治为核心的城市基层民主建设”和“以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设”。这是对基层民主范围的狭义理解。着重从基层民主的政治制度和民主实践着眼，认为基层民主应该包括基层政权机关和基层群众性自治组织，以及一些国家机关、社会组织和团体。这种观点与第一种相比，主体范围更加扩大，是对基层民主广泛意义上的理解。4魏宪朝认为基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”；二是“基层群众自治”；三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”等。徐勇、刘义强
6、将基层民主概括为农村村民自治、城市社区自治、县乡人大直接选举制度、企事业单位民主管理以及基层公共管理中的公众参与五个场域。戴桂斌则将基层民主总结为六个层面，包括农村的村民自治、城市的居民自治、企事业单位的民主管理、基层政权民主建设、基层社会组织民主建设和基层党内民主建设。关于基层民主的内涵，学术界不同的看法5对基层民主概念的理解根据中央的文件精神，结合多年的实践探索，我们认为基层是与地方和中央相对应的一个概念，基层民主应该包括基层这一层次范围内所有领域的民主。从中国现阶段的具体实际出发，基层民主的范畴可以概括为两个层面、三个领域和四个环节。两个层面是指人民民主和党内民主；三个领域包括以农村村民
7、自治、城市社区自治、企事业单位民主管理以及基层社会组织民主建设为主的社会民主，以基层政权民主建设为主的国家民主和以基层党内民主建设为主的政党民主；四个环节即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，最终实现广大基层群众的自我教育、自我管理、自我服务，维护基层人民当家作主的地位。6 村民委员会的性质：村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，是村民民主管理村务的机构。 村民民主管理村务的形式：直接选举村民委员会干部（村民参与民主管理的主要途径）。参加村民会议。制定和遵守村民自治章程村规民约。村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作。村民自治的内容7 居委会的性质：城市居民自我管理、自
8、我教育、自我服务的民主管理机构，是城市居民的自治组织。 居民民主管理的形式：居民民主选举产生居委会成员。居民会议决定居民切身利益重要事务。居民委员会实行办事公开制度，定期向居民会议报告工作，接受居民的监督和质询。城市居民自治的内容8 职工代表大会的性质：职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。 职工代表大会的管理形式职工代表大会是由全体职工选举的职工代表组成的。他们代表全体职工行使民主管理权力，体现大多数职工的利益。职工代表大会拥有对企业的重大决策进行审议、监督行政领导、维护职工合法权益的权力。职工代表大会不是企业最高管理的权力机构。职工代表大会行使的是民主权力
9、。企事业单位民主管理的内容9村 民 自 治 的 历 史 沿 革 和 主 要 进 展村民自治的缘起1村民自治的法制化进程2村民自治的主要成就310 1978年改革开放以前，中国政府通过政社合一的人民公社制度对中国农村实行严格的行政控制。20世纪80年代，中国农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，使农民获得了生产经营自主权，进而渴望在政治生活中当家作主，享有一定程度的自治权。 “真理标准大讨论”和十一届三中全会重新解放了人们的思想，对于推动村民自治的基层民主建设有积极的推动作用。村民自治的缘起村民自治兴起的历史背景11学术界一般认为，广西壮族自治区罗城县和宜山县一带农村是村民委员
10、会的发源地。在1980年，宜山县（现为宜州市）三岔公社合寨大队（现为屏南乡和寨村）的果作村等6个生产队的85户农民，以无记名投票方式选举产生的果作村民委员会是我国历史上的第一个村民委员会。村民自治的缘起第一个村民委员会的诞生12村民自治的缘起村民委员会影响的扩展果作村村民委员会的成立产生了示范效应，到1981年10月，宜山全县约有150个村建立了村民委员会。1981年12月，罗城全县1228个自然村中，已建立村民委员会的有192个，占自然村总数的15.6%。13 1982年12月，村民委员会被写进了新宪法的第一百一十一条：城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织
11、。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。 1983年10月，中共中央、国务院发出的关于实行政社分开建立乡镇政府的通知中，对建立村委会工作提出了具体要求：村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。 第一个对村民自治做出了明确而具体规定的专门法律是中华人民共和国村民委员会组织法（试行），从1984年开始起草到1987年六届全国人大常委会第二十三次会议通过，并规定自1988年6月1日起生效，在全国范围内试行。村民自治的法制化进程14 从1989年9月起，先后有25个省级人大常委会
12、制定了实施村民委员会组织法（试行）办法；有6个省级人大常委会制定了村民委员会选举办法，从而使村民自治的法律规范进一步具体化。 1998年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知，从而为村民自治结束试行提供了前提，村民委员会组织法的立法修订工作提上人大历程。 1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议修订通过了新的村民委员会组织法。自此，各省级人大常委会也马上修订了原来的实施办法和选举办法，也有的重新制定了新的村民委员会选举办法，村民自治运动一下子在全国范围内大规模地开展，将我国农村的村民自治推上了一个新的台阶。村民自治的法制化进程15
13、2008年1月， 中共中央、 国务院下发关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见，要求增强社会自治功能，创新农村社区管理和服务模式； 2010年1月，中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见指出，要进一步完善符合国情的农村基层治理机制， 开展农村社区建设创建活动，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织； 2010年7月，民政部印发关于切实加强村民委员会选举工作的指导意见 。 2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的村民委员会组织法 2011年3月，第十一届全国人大第四次会议通过的国民经济和社会发展第十
14、二个五年规划要求积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。村民自治的法制化进程16村 民 自 治 的 发 展 趋 向村民自治的建设路径 扩大有序民主，健全三级联动的农村民主管理制度 强化公共服务，完善多元参与的农村基层治理体制 推进城乡一体，构建融合统一的基层群众自治体系 加大财政支持，加快多元投入的农村社区建设机制 激发社会活力，建构同心多圆的农村民主管理生态 加强顶层设计，形成科学有效的基层社会治理战略村民自治的有效实现形式 村民自治的回归：在建制村之下的内生外动的村民自治 寻找自治：村民自治的有效实现需要条件 村民自治有
15、效实现的条件 探索符合各地实际的村民自治有效实现形式17要有序推进基层政府民主改革步伐，保障县（区）乡人民代表大会制度和人民政协制度真正发挥作用，增强县乡领导干部选拔的公开性、竞争性，逐步建立以农民群众为主导的自下而上的问责监督方式。加快推进基层政务决策公开化、民主化，凡涉及农民利益的重大决策，应开展以人大制度和政协制度为依托的协商讨论，保障人大制度和政协制度切实发挥作用。积极推进基层党内民主建设，规范相关组织制度和程序，以党内民主带动基层民主、社会民主的发展，形成市（区）、县、乡三级民主联动发展的局面。132健全三级联动的农村民主管理制度扩大有序民主18强化公共服务完善多元参与的农村基层治理
16、体制进一步理顺基层政府与自治组织的关系。积极探索政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动，明确基层政府及其派驻机构与农村基层自治组织的事权划分及其相互关系。逐步完善基层群众自治治理结构，健全以党组织为核心，自治组织为主体，社会各方面广泛参与的新型管理服务体系；推广扁平化、网格化服务管理，改善农村社区信息基础设施，构建综合性信息平台；大力培育发展各类经济合作组织、社会服务类组织、文化娱乐组织和志愿者组织；将流动人群纳入有效管理，保障他们共享基本的公共服务。是深入开展城乡社区管理和服务体制改革创新试点。充分发挥多元主体共同参与社区治理的作用，统筹整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化、治安等
17、社会管理职能和服务资源；推动社区基本公共服务均等化、社区志愿互助服务制度化和社区便民利民服务多样化。19推进城乡一体构建融合统一的基层群众自治体系在城乡社区（村）设立便民代办点，将便民服务向城乡社区（村）延伸；不断创新村务公开和民主管理的制度，切实保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权进一步推进基层便民服务，创新村民自治服务的形式，有条件的地方要依托城乡社区综合服务设施设立便民服务中心，将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、计划生育、农用地审批、新型农村合作医疗及涉农补贴等纳入其中公开规范办理充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。20多元化积极推动在中央财政预算中设立农
18、村社区综合性服务设施建设的经费，对中西部省份农村社区建设加大投入比例。建立健全农村社区建设资金投入长效机制。根据财权与事权一致的原则，合理划分各级政府的建设责任及财政支出比重，将农村社区建设纳入公共财政保障范围，构建农村社区建设财政投入保障机制。加大资源整合力度。按照各地制定的农村社区建设规划，有序整合部门资金，实行捆绑使用，提高资金利用整体效益鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区公益事业，逐步建立多元化投入机制加大财政支持加快多元投入的农村社区建设机制21激发社会活力建构同心多圆的农村民主管理生态要依托农村社区建设，积极引导和培育农民群众的公共生活，组织群众在民主、自
19、由和志愿的基础上发展经济合作组织、文化联谊组织等，引导农民群众依法有序表达利益诉求，参与社区政治生活，从而构造基层民主健康发展的微观社区基础。积极拓展农村社会组织参政议政的新渠道，尊重和保障农村社会组织参与社会管理的主体地位，增加和扩大在党代表、人大代表、政协委员中农村社会组织代表的比例和数量，探索建立农村重大事项征询社会组织意见制度。完善农村社会组织内部治理结构，引导农村社会组织依据法律、法规和政策独立履行法人职责，根据组织章程和农民需求自主开展活动，积极参与或提供农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的乡村公益事业或公共服务。积极探索和创新财政投入方式，通过购买公共服务、开发公益岗位和提供
20、公益项目等形式调动和激发农村社会组织参与乡村事业的积极性和社会责任感，为农村社会组织发挥积极作用提供空间和舞台。221234鼓励和支持地方开展农村民主管理制度创新和实践创新，围绕创新基层社会管理服务体系，强化基层群众自治和服务功能等问题进行积极探索实验，不断丰富农村民主管理建设的实践形式积极开展城乡社区结对帮扶活动，整合城乡服务资源，将城市社区便民服务和农村社区惠民服务有机结合，探索建立城乡互助服务新机制。抓好典型，以点带面逐步推进农村民主管理，及时总结推广各地完善村管理和服务体制的可行思路，注重典型的多样性和科学性。积极培育各类农村社会组织，创新提升村民自治能力的社区管理模式，增强农村居民的
21、组织化和自我服务能力。建立现代治理机制加强顶层设计，形成科学有效的基层社会治理战略23村 民 自 治 发 展 的 特 点 和 经 验24自然村落行政村社区、村民小组为基本单元 清远位于广东北部，是中原文化与岭南文化的交汇处，保留了完整的农村自然村形态。这些自然村大多有家族传统，内聚力和自治性较强。近些年，该市一些地方运用自然村的自治力量兴办公益事业，解决了不少问题。清远市为此推进体制改革，将村委会下沉到自然村，在乡镇与村委会之间建立党政服务站，回归了之前的乡村治理体制。 广西在新农村建设中，将“美丽乡村清洁广西”作为重要内容，并下派大量干部到农村清洁乡村，整治环境。但外部力量总是有限的，在一些
22、非干部负责的典型村，只能开发和利用当地的力量，其方式就是在建制村以下的屯建立理事会，组织农民参与清洁乡村活动，比较典型的是村民自治发源地的河池。之后，当地的领导人认为此办法可行，将党的基层组织与村民自治结合起来，创造“党领民办，群众自治”机制，并将自治内容扩展到更为广泛的范围。 宜昌秭归县是大山区，早在本世纪初就注意划小治理单位，提出农村社区建设。近年在建设“幸福村落”活动中，以利益相关和地域相近为标准，将建制村以下的村落作为自治单位，发挥村民内在的主动力量，实现自我发展构建多层次多类型的村民自治实现形式体系村民自治的回归：在建制村之下的内生外动的村民自治25构建多层次多类型的村民自治实现形式
23、体系村民自治的有效实现需要条件村民自治第三波的共同特性就是在建制村以下开拓出村民自治的空间。2014年中央号文件提出：“农村社区建设试点单位和农村集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”村民自治是一项植根于群众实践中的制度和活动，对实践的“社会土壤”要求特别高。只有合适的“社会土壤”，村民自治的实现形式才是有效的。有效自治条件条件条件26构建多层次多类型的村民自治实现形式体系村民自治有效实现的条件利益相关地域相近文化相连规模适度群众自愿利益相关：村民自治有效实现的经济基础地域相近：村民自治有效实现的空间基础文化相连：村民自治有效实现的心理基础规模适度：
24、村民自治有效实现的组织基础群众自愿：村民自治有效实现的主体基础27构建多层次多类型的村民自治实现形式体系探索符合各地实际的村民自治有效实现形式1多层次村民自治的实现形式可以在多个层次上展示。将村委会设立在建制村或者自然村，不是核心问题，关键是如何有助于实现村民自治。从当下的自治条件看，自然村或者村民小组是基础，但建制村也不可替代。多个层次的自治方式可以不一样。2多类型不同层级的村民自治，其形式可以而且应该是多类型的。特别是在自然村或者村民小组，更多的是沟通与协商。这在于自然村或者村民小组由于其地域、利益、文化等相关因素，其自主、自力、自律等自治元素更丰富一些，沟通与协商并达成一致更容易。3多样
25、式村民自治是村民自治治理，自己创造自己幸福生活的行为，它的样式是多样化的。除了公共政治生活以外，还包括经济、社会和文化领域的自治。在建制村以下，由于经济相关、地域相近、文化相连等因素，经济、社会和文化生活领域的自治活动更多，也更为丰富。它们也属于村民自治的实现形式。4自治与他治的互动一是政府治理愈来愈深地介入和渗透农村社会，自上而下的治理是不可规避的，甚至内生于农民需要，如农村福利体系的国家建构。二是村民自治愈来愈多地扩展到国家治理领域，自下而上的参与也是不可避免的。中共十七大报告提出实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。这要求村民自治是一个内容丰富的体系及与其相适应的形式。28THANK YOU2015.5.529
