1、2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心专题二公共行政的功能：政府管制2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府管制的概念政府管制的概念2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心 OECD：一系列设定企业与市民准则的政府措施 丹尼尔F.史普博：行政机构为直接或通过改变消费者和厂商供求决策而间接干预市场分配机制所颁布的法规或采取的特定行动 经济学家维斯卡西：政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制；政府的主要资源是强制力，政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力2010年8月复旦大学国
2、际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心 政府管制（governmentregulations），就是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制的行为 政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。但这里的“法”必须是合理的法，是所有利益相关集团都接受的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府管制的类型政府管制的类型2010年8月复旦大学国际关系与公
3、共事务学院复旦大学公共政策研究中心 经济学：政府管制分为经济管制和社会管制 经济性管制 经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制 一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应 如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制 此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政
4、策研究中心 社会性管制 社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全 主要针对外部不经济和内部不经济 前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制 后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府管制的特点政府管制的特点2010年8月复旦大
5、学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心 实施主体：享有强制力的政府行政机关。它们根据法律而享有管制权，成为管制者； 管制的对象：主要是经济主体，特别是企业； 管制的主要依据：法律、法规尤其是各项行政规章制度； 政府管制权力的行使具有很大的自由裁量权； 管制的方式:既有禁止性、限制性的消极管制，也包括通过优惠、鼓励、促进、保护等政策进行积极的管制。2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府管制的一般成因政府管制的一般成因2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心理论依据 一般成因是指政府管制的理论依据 Regulation：使行为
6、者按照某种规则行事 在经济学理论上，政府管制的理论依据是市场失效 提供一个市场竞争的框架，制定一种规则 经济学把市场失效定义为市场均衡状态偏离“帕累托”状态，主要表现在公共产品、外部性、信息不对称、不完全竞争、不确定性等方面。简而言之，就是个人利益最大化行为无法达到帕雷托最优，或在交易中对第三方造成损害 市场失效成为政府管制的一般成因和底线政府管制理论设想通过政府的特定管制能够实现“帕累托”改进或者在存在约束条件的情况下达到一种次优的配置效果2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心理论依据1：信息不对称 信息不对称的后果 市场存在的信息不对称将会导致资源配置低效的情
7、况：比如败德行为 以药品市场为例，由于买者不知底细，就可能会出现卖者坑蒙拐骗的事情，所以美国成立了专门针对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局 这种情形还广泛存在于金融、证券、保险等影响投资者财产安全的行业 政府管制的必要性 由于存在消费者对这些行业信用度有多大，投资能不能收回，以及他们通过做假把钱圈走，买保险出了问题不给赔偿怎么办等等问题，为把这一系列潜在的危险和失真压到最低限度，政府也要进行准入和信息披露方面的管制，尽最大努力减少信息的不对称 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心理论依据2：外部性和公共性 外部性（externalities） 是指在两个当
8、事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一当事人所提供的物品 不属于双方在买卖或交易过程中的预期，也不是双方所能预期或计算的，但却是组织运作过程中可能产生的事物。因此其成本也就转嫁到社会整体民众来承担2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心理论依据2：外部性和公共性 污染是最典型的外部性例子 由于外部性的存在企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担，像企业排放污染就是这样，政府为此制定各类标准来限制企业排污政府采取行动：管制污染和危害环境的行为 公共物品由于具有非排他性，即某人对某种商品消费的增加并不会使他人对它的消费下降，造成搭便车的问题，私人生产
9、者缺乏生产它的积极性，因此需要政府的干预和管制传统上：环境的破坏通常被视为整个社会负担的一种成本，企业和社会都没有意识到污染是违反道德和法律的2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心工业污染2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心理论依据3：市场运作中的反竞争行为 反竞争行为主要包括垄断和不正当竞争 垄断是建立在沉淀成本基础上的进入壁垒而形成的一种市场力量 例如，由于技术理由或特别的经济理由而形成的“自然垄断”或几个企业联合起来搞“卡特尔”定价，制定垄断价格剥削消费者 这些行为对消费者形成了不同程度的伤害，尤其那些寡头性垄断企业之间的限产
10、限价行为危害就更大，政府因此必须也要进行反垄断管制 反竞争行为通常被称为不正当竞争 是市场竞争者之间为削弱对方的竞争优势而采取的一种“不道德”的行为，如贬毁竞争对手、侵犯商业秘密、假冒他人商标、倾销、串通投标等2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心市场的不完善市场的不完善不是政府管制全部条件不是政府管制全部条件2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心 市场失灵是政府管制的必要条件，但不是充分条件 不可简单得出结论：政府管制一定能够解决市场失败，因为政府管制也有可能失灵当政府行为不能实现资源的最佳配置，而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配置的
11、市场绩效，也就会出现管制失灵现象 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府管制在中国出现的特殊原因政府管制在中国出现的特殊原因2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心如何解释中国的现实？ 西方经典管制理论：解释不了中国的现实 西方发达国家政府管制是建立在市场经济基础上，市场经济得到充分的发展，随着资本主义从自由竞争进入垄断时代后出现一些“市场失灵”现象，政府才开始逐步加强对经济行为的管制 出发点：维护市场秩序 我国政府管制形成于计划经济时代，没有经过市场经济充分发展的阶段 出发点：管制与消灭市场2010年8月复旦大学国际关系与公共事务
12、学院复旦大学公共政策研究中心特殊成因1：历史和意识形态 认为市场是属于资本主义的东西，社会主义国家在经济制度上应当实行计划经济 在计划经济时代，几乎所有的企业都是国家依靠其权力“剥夺剥削者”之资产或政府直接投资产生的 在这一过程中市场经济没有得到发展，而是由一个统一的国家来替代市场配置资源，替代企业家精神 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心特殊成因2：政治因素与赶超战略 建国初，资源相对匮乏，为了国家安全和社会稳定，政府通过掌握国有企业来控制国家经济命脉，不能随便放弃对国有企业尤其是国有垄断企业的直接控制 赶超发达国家，实现工业化 2010年8月复旦大学国际关
13、系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心特殊成因3：政治因素与汲取资源 建国初期，财政资金紧缺，财政收入来源较少，加上税收成本较大，为了能够集中资金建设当时急需支持的行业和项目，国家通过维持和掌握国有垄断企业,可以直接取得其利润2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心特殊成因4：制度因素与投资体制 在公用事业和技术密集性产业，大部分国有垄断企业都是由中央部门和地方政府直接审批而形成的，因此政府和企业间有一种天然的“父子情结” 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心转轨时期的成因 政府借行政垄断权保护自己利益 政府角色和功能的冲突与错位
14、一般的行政系统（社会管理者角色） 特殊行业的管制者（市场管制者的角色） 所有者（企业所有者或生产者角色） 管制政策的实质：垄断政策，反竞争政策2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心实施管制政策的成本实施管制政策的成本2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心形式成本的定律 形式成本：固定成本管制机构、人员经费、制定和实施管制规则 政府管制的特性：自我膨胀的趋势不可遏制原因一：被管制者变成了既得利益者原因二：管制者从供给一方推动管制的膨胀 斯蒂格利茨的“管制俘获理论”（capture theory） 管制膨胀的定律：管制总是趋向于越来越多管
15、制造成的社会成本靠不断地强化管制来维持经济的运行2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心社会成本 由政府管制政策所造成的成本由政府管制政策所造成的成本收入的再分配资源和资金的成本效率的损失时间成本反腐败成本政治成本 事前的防范成本 事中的制约成本 事后的处罚成本 三种成本的承担者“消费”管制规则和管制政策的人社会公众2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心社会成本 腐败与管制 世界经验：只要存在政府管制，腐败不可避免 腐败：对贿赂者和管制者都是帕雷托改进 这种改进对社会来说，是一种损失 腐败与管制的关系 权力具有互补性（complemen
16、tary） 权力越大，监督成本越高，监督越难2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制造成更多成本的例证上个世纪30年代美国经济处于萧条时期建立在“命令与控制”理念基础上的一套管制制度，随着战后的高速增长、产业结构的升级和管制的僵化，市场与管制之间发生冲突当时的管制机构同时拥有半立法、半行政和半司法权利“三位一体”的管制模式，导致了管制机构的膨胀和管制过多过滥 到20世纪70年代，美国联邦管制机构平均每年发布规章7000多件，管制成本平均为6400多亿美元，造成了市场扭曲和低效率2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制失败的原因管制
17、失败的原因2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府管制的有效性和可行性：三个假设 Benevolent:政府是父爱主义的、仁慈的是为全体大众的利益，没有自己的私心，是大公无私的，政府官员亦如此，都追求社会利益最大化 Omniscience:政府是万能的、无所不知的它掌握充分的信息 知道垄断者生产成本是多少，技术进步的速度有多快，消费者的需求函数是多少，在政府管制的过程中，它有能力进行理性的计算，使得管制行为能够符合帕累托最优或实现怕累托改进 pre-commitment:政府言而有信，说话算数政府有能力完成自己的承诺 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院
18、复旦大学公共政策研究中心政府管制的有效性和可行性：三个假设 假设：理论上存在基本假设的客观性、正确性直接影响了在此基础上所建立的管制理论以及管制政策的实施效果这些假设集中在对于管制执行主体政府的认识和理解上 现实：条件不存在这些认识是否真实、客观呢？如果真实、客观，政府管制失灵如何产生？2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者并非追求社会福利的最大化 政府是否能真正做到充满父爱、仁慈，同时一心为公，毫无私心呢？如果不能做到这一点，以此为前提的管制不但不会实现有效性，而且还会发生严重的偏离和扭曲，出现失灵政府管制使得少部分人具有了可以操纵和支配社会资源的权力，如
19、果他们背离了以上假设，就有可能产生寻租和腐败等现象布坎南的方法论个人主义：把作为微观经济分析的出发点的个人同样作为集体行为的出发点，将个人的选择或决策当作公共选择或集体决策的基础 通过分析集体行为中的个体（投票者、政治家官员等）的行为，就可以判断个人行为是如何通过政治过程而对集体行为及经济活动产生影响的2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者并非追求社会福利的最大化 政府是由一群带有各自经济利益的“经济人” 组成的作为个体的政府官员都有着与政府利益不一致的个人利益，他们在进行政府活动时，有可能加入自身的利益关系，追求自身利益的最大化，从而粉碎了政府和官员一心为
20、公的神话 政府官员不比普通人更坏，也不见得更好管制不见得增加了政府官员的责任做出许多没有效率的决策 利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的公共政策2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者并非追求社会福利的最大化立法不足、体系不全和权力偏向或者是部门利益法律化倾向，行政立法程序封闭，不是吸纳各种利益群体参与等因素也是造成政府管制失灵的一个重要原因政府管理很难有合适的指标来考核管制者 compatibleincentive的激励制度并不存在 政府的目标函数是多元的：考核和监督的难度2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学
21、院复旦大学公共政策研究中心管制者常常是无知的 传统管制理论的假设：政府是完全理性的完全理性是指不需要任何成本,人们便可以对可能发生的任何事件进行完全的预见和评价，从而最佳地选择行为的特性传统的政府管制理论塑造了一个超自然的、抽象的实体，它完美且无可挑剔，不受现实社会发展规律的影响，可以超越时代、超越时代的局限性，而呈现出无所不能的品质虚构了一个对立关系：政府理性与个人非理性的对立 政府、计划部门、制定政策部门被想象为具有远见卓识、超能的官方实体 个人和集团被想象为缺乏远见、无知的私营机构 认为官方实体能够克服个体单位的缺点，并可通过各种国家干预经济手段迫使他们提高生活标准 2010年8月复旦大
22、学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者常常是无知的 政府实际上只具有有限理性有限理性：人们不可能取得完全的需求和技术信息，也不能对复杂多变的需求状况和技术可能性做出灵活的反应对于具有高度不确定性的外部环境和变化多样的需求偏好状况，政府组织没有能力控制完全的信息 掌握各种问题的性质、知晓问题发生的原因 明了公民各种偏好选择能够做出决策的各种备选方案 预测到所有备选方案实施后可能产生的所有后果，并从中选择出最优的决策方案2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者常常是无知的 政府实际上只具有有限理性政府官员与一般人一样面对着人类都必须面对的“理性无知
23、”、“信息悖论”等问题在不确定的环境中，政府也只能了解和获得某些特定的知识和信息，而对于另外一些信息仍处于无知的状态 任何人都不能超越时代的局限性，使未来处于自己的控制当中，可以跨越时限，获得尚未发现的科学和技术信息，完成从一无所知到无所不知的过程 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者常常是无知的 管制使得信息传递的渠道不存在管制者获取信息的诱因不存在 没有好处 需要成本：时间，精力被管制者欺骗或收买管制者的诱因很大信息、权威、管制者被俘获 Holmstrong&Tirole2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者可能言而
24、无信 一国未来的发展趋势及方向具有很大的不确定性区域经济一体化、全球经济一体化地推进，各国之间政治、经济、文化交流的进一步加深，一国自身的发展也不再是封闭的，受到整个区域甚至全球政治、经济、文化的影响一国再也不能在封闭的空间里实施自己的政策，它会受到外界更加深远的影响政府并不是抽象的，在不同的人当位时，对于政策的理解与执行效果都会有很大的差异2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心管制者可能言而无信 政府的可信度是值得怀疑的客观：政策预期与政策结果的冲突 好政策：政府对垄断企业的管制 坏政策： TooBigtoFail政府保护没有效率的垄断企业主观：兑现承诺的诱因不
25、足 迫于选民压力而收回成命 Lewis(1995)引用19世纪巴格达一位哲人的话：“政府的基础是欺骗。一旦欺骗成功并延续下去，就转变为政策。” 政策声明是为了使我们相信，偶然事件或政策主体没有控制的事件，是有计划、有理性地进行的2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心如何避免政府管制的失效？如何避免政府管制的失效？2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心调整政府管制范围 准确把握社会政治经济发展阶段的基础上，适当制定管制的范围和尺度政府管制的发展趋势：上世纪70年代前，西方市场经济国家的政府管制主要集中于经济性管制此后两个趋势 在经济管制
26、领域出现了放松管制的改革运动 社会性管制日益得到加强。规范政府干预经济的行为，使政府角色从使政府角色从“越位越位”向向“定位定位”转变转变加强政府社会性管制职能，使政府角色由使政府角色由“缺位缺位”向向“到位到位”转变转变，尽量取消和缩小对微观经济活动的过度干预2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心调整政府管制范围 对某些行业、某些领域管制的适当放松是减少甚至杜绝贪污、腐败以及寻租行为的有效途径不适当的管制一方面会减少竞争，使得一些特权阶层获得巨额非正当利益，影响了管制的效果；另一方面，上述负面影响会导致公众对于政府管制的抵触和不信任2010年8月复旦大学国际关系
27、与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心正确认识政府行为的主观性 无论是管制理论的建立，还是管制政策的制定、执行都离不开具体的人，离不开他们的主观判断“人无完人” ，作为国家公务人员，在具体问题的处理上就会自觉或不自觉地带有主观因素在对政府管制政策的实施范围、实施手段和实施效果在进行确定和判断时，官员有可能缺乏客观性，从而导致管制失灵的产生正确认识政府管制行为中人的主观性，对于我们有效地进行政府管制至关重要 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心政府的权力必须分散 权力集中可以节约时间，提高效率，但有可能降低管制效果，加剧管制失灵要尽量避免国家的权力成为某一些人为自
28、己个人或小集体谋求私利的工具在体制上对管制者实行一些约束，使得他们在利益权衡时有所顾忌所有的管制权及其执行，都必须基于严格的法律界定。根据行政管制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的管制制度予以废除，同时保留和完善合理的管制制度；通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制结构 2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心建立管制监督机制 有必要设置专门的部门对其实施监督 政府管制监督机构应相对独立，不受任何利益集团的干扰要建立完善的行政程序制度和外部监督机制要最大限度地强制行政机构公开其内部信息必须加大行政违法行为的法律责任的追究2010年8月复旦大学国际关系与公共事务学院复旦大学公共政策研究中心附：政府管制对待事故问题的缺陷 政府机关对待事故问题的根本缺陷 只顾一点，不及其余，将全部行政资源投入到一个目标或领域，最后导致对社会的损害大于收益 政策目标选择的随机性，轻重缓急的确立往往是根据公众和媒体的反应，并使许多未受到公众关注的事故游离于监管之外政府机关之间以及政府机关的不同治理措施之间缺少一致性，由此造成冲突与矛盾的结果 以政府意志去对抗一个有庞大需求的市场，是很困难的如何以最小的社会成本最大限度地预防和减少事故，对现有的法律制度、政府管制制度是一个新的挑战
