1、上篇上篇 政策系统政策系统第一章 政策与政策系统本章要点：政策的内涵与特征政策的本质及功能政策的不同分类法政策系统、政策主体与政策客体概念政策客体的构成成分政策环境的基本构成因素政策系统的五大子系统1. 政策的内容与实质 一、政策概念 1. 若干典型定义若干典型定义 拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”； 托马斯戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”； 罗伯特艾斯通(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系” 戴维伊斯顿(David Easton)：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”； 夏坎斯基(Ira Shar
2、kansky)：“政府的重要活动即为公共政策”； 詹姆斯安德森(James E. Anderson)：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。 2. 一个综合定义一个综合定义 参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 3. 公共政策基本特征公共政策基本特征 第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治
3、团体所制定及执行； 第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的； 第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动； 第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。 二、政策的本质及功能 1政治控制或阶级统治的工具政治控制或阶级统治的工具 政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。 2公共管理的手段公共管理的手段 政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。 3利益关系的调节器利益关系的调节器 政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器(所有政策
4、最终都表现为对利益关系的处理)。 三、政策的分类 1. 分配性的、调节的、自我调节性的和再分配性的政策分配性的、调节的、自我调节性的和再分配性的政策 根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策四种类型。 分配性政策涉及到将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区；调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权力；这使它明显区别于分配性政策，后者的实施只会增加受调节者的自由和权力； 自我调节性政策如同调节性政策一样，涉及到对某一事物或团体的限制或控制，但这种政策与调节性政策不同
5、，它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的； 再分配性政策涉及到政府在社会各阶级(层)或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。 2. 总政策、基本政策和具体政策总政策、基本政策和具体政策 从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类： -总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领，总政策、总任务、基本路线等； -基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。一般可以将基本政策称为基本国策。 -具体政策处于政策金字
6、塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。 3. 政治的、经济的、社会的和文化的政策政治的、经济的、社会的和文化的政策 按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 政治政策就是政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范； 经济政策是政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段；或用沃特森的话说，经济政策是政府采取的以影响经济生活为目的的行动。 社会政策是指政府用来处理狭义的社会(社会学意义上的社会)问题所采取的行动或行为规范。 此外，可以从其他的角度或侧面来
7、划分公共政策。例如，根据是否涉及政府的实质性行动，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策前者与政府准备采取的实际行动有关(如高速公路建设、福利的发放)；后者涉及由谁采取行动或怎样采取行动(如行政管理程序法)。 又如，根据所分配利益的种类而将公共政策划分为物质性政策和符号性(象征性)政策前者将分配有形的资源或实质性的权力，或给目标团体带来物质性利益或损害；后者所分配的有利的条件很少对人们产生实际的效果，它们并不交付表面上承诺的东西。2. 政策系统的构成 一、政策系统的概念 政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联
8、系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。 我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。 政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。 二、政策主体 政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。
9、许多西方政策科学的论著或教科书讨论了政策主体(政策制定者、执行者和评估者等)问题。安德森在公共决策一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和行为个人的公民等。 三、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策
10、问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。 从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。人
11、们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最基本的是利益关系。党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系。 了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。 四、政策环境 所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指
12、一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境的主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。 1社会经济状况社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。 2体制或制度条件体制或制度条件 政策总是在一定经济和文化体制或
13、制度下制定和实施的。体制或制度为公共政策提供外部的组织环境，其中尤以政治体制和经济体制最为重要。政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。所谓的体制，是指国家机关、企业事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。 3政治文化政治文化 政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。作为政策环境的重要组成部分，对政策过程产生深刻的影响。可以把渗透、影响政策过程的政治文化称为政策文化。政治文化的各个层次政治意识、政治价值观和政治理想等影响或制约公共政策过程。 4国际环境国际环境 一国或地区的公共政策不但受
14、制于国内环境，而且同样受制于国际环境。国际的政治、经济、军事、外交和科技文化方面的条件，是一国或地区的公共政策制定与执行必须认真考虑的因素。特别是当代全球化、市场化和信息化的浪潮的出现，使得国际环境因素在一国或地区的政策制定与执行中的地位和作用日益加强。 3. 政策系统的划分 现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。 一、信息子系统 信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理
15、、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程；而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。 信息子系统在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（）信息的收集；（）信息的加工处理；（）信息的传递。 信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标, 这就要求一种高效运转的信息系统。必须不断地加强和改
16、善我国各级公共决策系统中的信息子系统，以适应日益复杂的公共决策的需要。 二、咨询子系统 咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。 咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（）政策问题分析；（）政策未来预测；（）方案设计及论证；（）其他政策相关问题的咨询；（）参与政策评估并反馈信息。 在现代公共决策系统中，咨询子系统占有重
17、要的地位、起到重要的作用，充分发挥这个子系统的作用，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。缺乏成熟的信息子系统是目前我国公共决策系统中存在的一个不足。 三、决断子系统 决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。 决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终决策权力，因而具有权威性；决断子系统作为政策系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。 决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（）提出有关的政
18、策课题；（）考虑政策目标的确立；（）组织政策方案的设计；（）负责政策的最终决定。 “谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而非相互取代。 四、执行子系统 执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。 执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。所谓的现实性，是指执行子系统能够将政策方案转变为政策效益；所谓的综合性,是指政策执行是个复杂的活动过程，牵涉到许多动态的因素,必须采取种种措施和行动。所谓的具体
19、性,是指执行子系统必须将政策目标加以分解，使其具体化，把执行任务落实到具体的单位和个人；所谓的灵活性，是指执行子系统所遇到的是复杂多变的情况，新问题、新矛盾随时会发生。因此，执行子系统必须具有灵活性。 执行子系统在公共决策活动中的作用是:（）为政策方案或项目的执行做好准备；（）从事指挥、沟通、协调等方面的活动；（）分析和总结执行情况。 五、监控子系统 监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中, 目的是使政策目标得以顺利实
20、施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。 监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；（）监控政策执行情况 （）反馈政策执行情况。 监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它 的发展与功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的政策，至少可以减少政策的失误，避免出现灾难性的后果。监控子系统的不完善是目前我国公共决策系统中存在的另一个明显的缺陷。 公共决策系统或政策系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。 思考题 1. 什么是政策？它有哪些基本特征？2. 简述政策的本质与功能。3. 试比较各种政策分类方法的优劣。4. 现代公共决策系统由哪些子系统所构成？它们的关系如何？5. 结合全球化趋势以及我国加入WTO的现实，论述政策环境的重要性。
