1、第七讲 行政程序制度2022-6-5四川大学2参考资料n应松年主编：比较行政程序法，中国法制出版社1999年版n应松年主编：各国行政程序法汇编，中国法制出版社n徐继敏：各国行政程序言词审理制度及借鉴意义研究，载云南行政学院学报2004年第2期n徐继敏：美国行政程序证据规则分析，载现代法学2008年第1期n王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版2022-6-5四川大学3一、各国行政程序法兴起的原因n行政国家的出现n自然公正原则和正当法律程序原则的确立n行政民主的进步2022-6-5四川大学4二二. .行政程序法目标模式行政程序法目标模式（一）公正模式（民主模式、保护模式）凡是权利、义务所
2、及都必须有相应的程序予以规制，并赋予相对人以相应的程序权利，以充分保障相对人的合法权益。重视行政相对人的参与。听证程序是行政程序的中心或重点。重视行政活动过程顺序的合理性。认为即使顺序错误不会导致不利后果，却会使行政过程的公正性受到损害。在专门制度设计方面，注重与行政公开有关的制度。公正模式行政程序法重视以下制度的建设：回避制度、听证制度、辩论制度、教示制度、职能分离制度、代理制度、救济制度等。2022-6-5四川大学5（二）效率模式（二）效率模式n 明确规定行政程序的进行以简便、经济或者迅速为原则；赋予行政机关较大的程序主导权和裁量权。对行政官员的职权和职责作出明确规定。在行政程序制度上特别
3、注重以下制度的建设：时效制度、简易程序制度、紧急处置制度、申诉不停止制度等。 2022-6-5四川大学6( (三三) )我国行政程序法的目标模式选择我国行政程序法的目标模式选择讨论2022-6-5四川大学7三、各国行政程序法立法及主要内容（一）美国行政程序法立法及主要内容n美国是世界上行政程序制度发达的国家，行政程序发达的原因:美国宪法第条和第条规定：未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。独立管制委员会的出现及集权：拥有行政立法权、司法权和行政权。最高法院又不认为其违宪，因此只有从程序上控制其权利。罗斯福新政，采取了大量应急措施，虽然有利于应付经济危机，但因程序简单，不利于保护人
4、民的权利。2022-6-5四川大学8美国行政程序法的构成n联邦行政程序法：1946年公布实行的美国联邦行政程序法，1966年列入美国法典第五编第五章；1966年制定的情报自由法、1974年制定的隐私权法、1976年制定的阳光下的政府法被收进联邦行政程序法。n州行政程序法：2022-6-5四川大学9美国联邦行政程序法的主要内容n由6个部分构成，20条，分别是：1、名词解释：机关、规章制定、裁决等14个术语的定义2、行政机关与公民关系的规定：如法规公布、意见及命令公告，记录的公布等，系情况自由法、隐私权法和阳光下的政府法的内容3、法规制定程序：非正式程序和正式程序，法律有特别规定时适用正式程序，须
5、举行审判型口头听证4、行政裁决程序：非正式程序和正式程序，正式程序适用于法律有特别规定的，“必须根据机关听证笔录作出裁决”5、听证的规定：听证的主持、证据的提出、记录的记成、初步决定、最终决定等6、司法审查：司法审查的适用、法院审查范围等2022-6-5四川大学10美国联邦行政程序法的特点n基本为程序的规定，一般不涉及实体问题n法院对行政行为的司法审查程序规定在行政程序法中n将行政机关的行为分为法规制定行为和行政裁决行为n行政程序分为非正式程序和正式程序n将体现行政公开、透明的情报自由法、隐私权法、阳光下的政府法规定在同一法典中2022-6-5四川大学11美国联邦行政程序法的重要制度n信息公开
6、制度：公共信息档案应当向社会公众公开，不公开行政机关应当承担举证责任n个人档案保密制度：个人档案只能向本人公开，本人可以要求修改档案内容n会议公开：每次会议召开的至少一周前，行政机关应当发布公告，说明会议的时间、地点、议题等，社会公众可以傍听或查阅会议记录。n正式裁决的听证：证人、鉴定人出席，交叉盘问制度n不单方接触原则：n案卷排他原则：决定者听证；听证者作出初步决定2022-6-5四川大学12（二）奥地利行政程序法立法及主要内容n最旱通过行政程序法的国家 年设置行政法院，并规定，行政法院应促使行政机关，于其作成行政处分时，遵守程序之重要形式。因此，行政程序是否合理合法，完全由行政法院法官解释
7、。 行政机关为了避免其行为事后被行政法院撤销，便将行政法院作出的有关行政程序的判例加以收集、整理，予以法典化。 年通过了行政程序法，包括：一般行政程序法行政罚法行政执行法行政程序施行法。年修正为现行的普通行政程序法2022-6-5四川大学13奥地利普通行政程序法的主要内容n行政程序主体：包括行政机关、利害关系人和程序参与人（代理人、证人、鉴定人、翻译人员），规定了管辖、回避制度、利害关系人的权利能力和行为能力等n秩序罚和放肆罚n调查程序：言词审理、证据、卷宗阅览、听证等n法律保护：分为普通的救济和特别的救济。普通救济即行政复议；特别救济是对不得复议或已不能复议的裁决的变更、撤销、程序重新进行、
8、恢复原状等n期间、送达与行政程序费用的负担2022-6-5四川大学14奥地利行政程序法的特点n行政程序法体现行政效率，赋予行政机关依职权调查案件事实的权力；强调行政程序力求妥当、迅速、简便和节约n规定行政裁决无效、撤销等实体问题n对听证、强制说明理由和卷宗阅览有规定，但过于简单和原则n规定了行政救济程序，包括复议和独立行政委员会的特别程序2022-6-5四川大学15重要内容n行政机关依职权调查案件事实：调查案件事实和收集证据不受当事人申请的限制n笔录有充分证明力：当事人事后反悔承担证明责任n言词审理原则：原则上实行言词审理n详细的证据制度：专章规定2022-6-5四川大学16（三）德国行政程序
9、法立法及主要内容n德国行政程序法起步较晚：一是受行政法始祖奥托梅耶思想影响，他认为，“行政行为不受任何形式的拘束”；二是认为给予当事人事后救济就可实现依法行政n1976年联邦德国制定行政程序法典n1996年修订加入“许可程序的加快”一节2022-6-5四川大学17德国行政程序法的主要内容n行政程序主体：行政机关、当事人和参与人。行政机关部分规定了土地管辖、机关之间的协助、工作人员回避；当事人部分规定了当事人权利能力、行为能力和当事人的范围n行政程序一般规定：代理、证据、听证、阅览卷宗、期间、期日、恢复原状、认证等n行政处分：行政行为的概念、种类、成立条件，行政行为的效力，包括无效、撤销、废止以
10、及行政行为的时效n公法契约n要式行政程序：法律有特别规定的程序，须正式听证n法律救济程序：行政复议程序2022-6-5四川大学18德国行政程序法的特点n强调效率：赋予行政机关依职权调查案件事实权力n将行政行为与行政合同等实体内容规定在行政程序法中，这一德国重实体的传统有关n将行政程序分为一般程序与要式程序n规定“担保代宣誓制度”2022-6-5四川大学19（四）日本行政程序法立法及主要内容n受德国影响，日本对行政程序法不重视n战后受美国高压，于1993年制定行政程序法，但内容简单，仅6章38条。2022-6-5四川大学20日本行政程序法的主要内容n总则：规定立法目的、适用范围，并对法令、处分、
11、申请、不利益处分、行政机关、行政指导、申报等概念进行定义n规定申请处分和不利益处分的程序。对不利益处分，规定应将预定的处分内容、认定的事实和依据的法律通知相对人n行政指导：2022-6-5四川大学21日本行政程序法的特点n完全为行政程序规定n行政指导法律化、制度化n将行政处分分为申请的处分和不利益处分n对行政程序法适用范围作了大量限制性规定2022-6-5四川大学22（五）西班牙行政程序立法及主要内容n1957年制定国家行政机关法n1958年制定行政程序法n1992年制定西班牙公共行政机关及共同的行政程序法2022-6-5四川大学23西班牙行政程序法的主要内容n行政程序主体：公共行政机关和利害
12、关系人。规定了公共行政机关相互间关系、职能委托、委托办理、授权签字、协调职能，并规定集体领导机构的组成和会议制度。n公民、行政机关在行政程序中的权利义务n行政行为：行政立法行为、行政行为的效力与手续、行政行为无效的情形n行政程序的一般规定：开始、安排、审理、终结及执行，并规定了证据、听证、公告、执行等制度n行政救济：公共行政机关依职权的审议、利害关系人的行政申诉n民事和劳动诉讼前的申请：对任何行政机关提起民事和劳动诉讼前，须先由行政机关裁决n行政处罚：处罚权的行使原则和程序n公共行政机关的赔偿责任：赔偿原则、赔偿机关、赔偿程序及对工作人员的追偿2022-6-5四川大学24西班牙行政程序法的特点
13、n既有程序规定，又有实体规定：行政处罚、行政行为、行政赔偿等均是实体规定n包含大量行政组织法的内容：中央与地方行政机关及地方行政机关之间的关系等n列举规定了公民与行政机关发生关系时所享有的一系列权利，体现了行政公开、民主和透明2022-6-5四川大学25（六）瑞士行政程序法立法及内容n瑞士联邦议会于1968年审议通过瑞士行政程序法，5章，82条2022-6-5四川大学26瑞士行政程序法的主要内容n适用范围与概念：适用于联邦行政机关的行政行为和行政复议行为，并对行政机关和行政行为作出了定义n一般行政程序：规定了管辖、代理、证据、回避、阅览文件、听取当事人意见等制度，确认行政机关依职权调查案件事实
14、原则n行政复议：复议范围、申请人资格、复议机关、期限、复议方式、复议决定等。2022-6-5四川大学27瑞士行政程序法的特点n对行政复议程序作了非常详细的规定n虽然规定了当事人得到通知权、听审权、阅览文件权，但对当事人权利规定过少，赋予行政机关依职权调查案件事实，体现行政效率原则2022-6-5四川大学28（七）葡萄牙行政程序立法及主要内容n葡萄牙行政程序法1991年制定，1996年修改并重新公布，共188条，是世界上条文最多的行政程序法2022-6-5四川大学29葡萄牙行政程序法的主要内容n一般原则：合法性原则、谋求公益与保护公民权益兼顾的原则、平等及适当（比例、均衡）原则、公正与无私原则、
15、行政当局与私人合作原则、善意原则、参与原则、作出决定的原则、非官僚化及效率原则、无偿原则、诉诸司法机关原则n行政程序主体：行政机关的定义、权限、管辖权的确定和权限冲突的解决、授权和代任制度、合议机关的组织和决议规则、利害关系人的资格与程序参与n行政程序：资讯权、通知及期间、程序的启动、临时措施、听取意见、听证和决定n行政行为：效力、无效、废止、执行和行政复议2022-6-5四川大学30葡萄牙行政程序法的特点n规定了行政程序法的一般原则n实体与程序并列n将行政程序分为一般规定和特别行政行为程序2022-6-5四川大学31（八）韩国行政程序立法及主要内容n1996年制定行政程序法，7章54条，条文
16、不多，但内容丰富2022-6-5四川大学32韩国行政程序法的主要内容n总则：立法目的、适用范围，并对行政机关、行政行为、行政指导、当事人、听证、公听会、提出意见等作了定义n行政程序主体：行政机关的管辖、协调及公务协助，当事人资格、代表人制度、程序参与人制度n行政行为的程序规定：听证、公听会、提出意见、文书阅览、期间、送达等n行政立法程序和行政计划程序：n行政指导：原则和方式2022-6-5四川大学33韩国行政程序法的特点n将听取当事人意见的三种形式分别作出了规定：听证、公听会、提出意见n对听证和公听会作出了详细规定，操作性强n规定了行政立法和行政计划程序n规定了行政指导程序2022-6-5四川
17、大学34四、行政程序法主体（一）行政主体n单独行政机关：行政机关的决定权限仅属于行政机关领导n合议行政机关：决定权限属于全体人员，成员包括主席、成员和秘书。成员一律平等原则2022-6-5四川大学35主席n意大利、澳门等行政程序法规定，主席地位如下：n代表本机构n确定举行日常和特别会议n主持会议n在作出决定时，以其投票调解平局n审核本机构的决议记录及证书n行使机构主席固有的职责2022-6-5四川大学36成员西班牙行政程序法规定：n至少提前48小时收到附有议事日程的会议通知n参加会议的讨论n行使投票权，投个人票并阐明投票的内容及理由n提出请求和问题n取得有关信息，履行指定职能n行使其他固有的职
18、能2022-6-5四川大学37表决n禁止弃权n多数票通过n意大利起立表决，葡萄牙、澳门以记名方式表决。n会议记录：由主持人和书记员签名2022-6-5四川大学38（二）行政机关相互间的关系原则n尊重其他行政机关合法行使其职能n在行使自身职能时，权衡相关的总体利益，以及那些具体委托给其他行政机关的利益n向其他行政机关提供在行使自身职能时所开展的活动的信息n在自身范围内，向其他机关提供为有效行使职能所需的积极合作与帮助2022-6-5四川大学39上级行政机关的指挥权n上级机关对下级机关具有命令指挥权，以保证行政权力统一行使：西班牙和意大利n下级部门不履行上级的工作指示和命令并不影响行政部门所作行为
19、的有效性，但上级可以追究有关人员的纪律责任2022-6-5四川大学40授权n授权指已获得权力的主体把自己的权力授予其他没有该职权的机关行使n行政授权是一种行政行为n被授权机关以自己名义行使被授予的职权，并承担相应原责任授权的条件：n授权机关必须拥有处理一定事项的权限n授权必须有法律依据（意大利规定无禁止则可以）n授权必须公告，以通知相对人2022-6-5四川大学41委托n行政权力不发生转移n必须将委托公之于众，以便公民和组织知道n委托是否须有法律依据：台湾必须有法律依据；西班牙没有要求n是否须发生在隶属关系行政机关之间：西班牙无要求，台湾有要求。2022-6-5四川大学42行政协助n指行政机关
20、在执行职务时请求其他行政机关给予帮助的一项制度n行政协助是行政程序法的重要制度，行政协助是行政机关的义务。如德国行政程序法规定下列情况可以请求协助：n由于法律上的原因，无法自行执行职务的n由于事实上的原因，无法自行执行职务的，如欠缺工作人员或机构n需要对事实进行认定，但不能由其自行调查者n文件或其他证据为其他机关占有n显然须付比被请求机关较多的费用始能执行其职务的2022-6-5四川大学43（三）当事人在行政程序中的权利n阅览卷宗权n陈述意见权n要求说明理由权n委托律师权2022-6-5四川大学44五、行政程序（一）行政程序的开始n依职权开始和依申请开始n依申请开始n申请方式：原则上应是书面申
21、请，法律允许口头申请的除外n申请的受理：登记制度；申请的补正，申请不符合法定格式或资料不全，行政机关不能迳行驳回，应让申请人在一定期限内补正n申请的处理：行政机关作出决定的义务；在一定期限作出决定2022-6-5四川大学45默示批准n指行政机关在法定期限内没有对申请人的申请作出答复，视为批准其申请n如西班牙规定发放营业执照的请求等不答复即批准，葡萄牙规定私人工程执照、地段划分执照、工作特许外国人许可、外国人投资许可等属于默示批准2022-6-5四川大学46默示驳回n指行政机关在法定期限内没有对申请人的申请作出决定，视为驳回申请。如行政诉讼的裁决2022-6-5四川大学47（二）调查程序n职权调
22、查原则：行政机关决定调查种类、范围、顺序及方法，不受当事人请求的限制（美国等除外）n参与原则：当事人参与程序，并可提供证据n调查机关：主管行政机关委托下属行政机关主持调查；委托其他行政机关调查；委托公设鉴定人或法院调查n调查范围：一切与案件有关的事实均应调查n调查措施：检查；询问证人和鉴定人；专业机构出具意见书；要求当事人提出证据；听取当事人意见；现场勘验；鉴定2022-6-5四川大学48（三）决定程序行政决定必须具备的内容n决定机关的名称n相对人适当的身份资料n正文n说明理由（我国也很注重）n不服行政决定的救济方法2022-6-5四川大学49行政决定必须说明理由n说明行政决定的事实原因和法律
23、原因说明理由的例外：n没有限制公民权利的（授益行为）n行为所指定人或所涉及的人已知道或可以知道的n大量作出的同种类行为或以机器作成的行政行为n一般行为经公告或刊登政府公报或报纸的n有关专门知识、技能资格考试、检定或鉴定程序n根据法律规定不必说明理由的2022-6-5四川大学50（四）行政程序重新进行n行政行为已生效，救济期限已过。n具备法定条件：如德国规定，行政行为所根据的事实和法律，事后发生有利于当事人的变更的；出现新的有利于当事人的证据n当事人在法定救济期间没有提起救济不是出于重大过失n申请必须在一定期限内提起2022-6-5四川大学51六、听证程序n听证程序是行政机关听取当事人意见的程序
24、n广义听证是指行政机关听取当事人意见的程序n狭义听证是行政机关以听证会形式听取当事人意见的程序（正式听证或审判型听证）2022-6-5四川大学52（一）听证的种类n正式听证与非正式听证：n正式听证是指行政机关在制定法规和作出行政裁决时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。也称为审判型听证，只有法律规定需要举行正式听证的才适用；正式听证一般由行政法官主持n非正式听证：行政机关只须给予当事人口头或书面的方式陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定的程序2022-6-5四川大学53n书面听证和口头听证n书面听证指利害关系人
25、以书面形式向行政机关表明其意见（比如美国）n口头听证指利害关系人以辩论的方式向行政机关陈述意见（多数国家如此）2022-6-5四川大学54（二）听证的功能n发现案件事实n保证裁决中立：非调查人员担任主持人（职能分离原则）；适用回避制度；禁止单方接触；保证主持中立的其他制度（行政法官制度）n保障相对人平等、有效参与行政决定：2022-6-5四川大学55（三）听证的范围n各国行政程序法一般规定以听证为原则n不适宜听证的情况：一般的、轻微的处理行为，适用简易程序的；某些事项因其性质不宜听证的，如涉及国家秘密事项；可以采用科学实验方法确定的事实的。n美国不适用听证的事项：当事人放弃听证的；立法性事实；
26、可以计算、视察、考试、测验或选择代替听证的；由法院重新进行法律审和事实审的事项；紧急行为2022-6-5四川大学56（四）听证主持人n行政机关长官或委员会的一个或几个成员n行政法官：美国正式听证由上述人员或行政法官主持，行政法官在任免、工资、待遇上受文官事务委员会的控制，行政机关长官不能撤销行政法官（具有较大的独立性）n其它指定人员：非正式听证案件或其他国家n我国主持人一般是法制机构工作人员2022-6-5四川大学57（五）听证参加人的权利n得到通知的权利n委托代理人的权利n陈述意见的权利n提出证据和质证的权利2022-6-5四川大学58美国联邦行政程序法第556条的规定当事人在正式听证程序中
27、享有以下权利：n要求无偏见的官员主持听证的权利n得到听证通知并了解听证的主要事项和问题的权利n提出证据的权利n通过反问和其他正当手段驳斥对其不利的证据的权利n请律师陪同出席听证的权利n只能根据听证案卷中所记载的证据进行裁决的权利n取得全部案卷副本的权利2022-6-5四川大学59（六）听证记录n听证应制作听证记录，听证记录一般以书面形式作出，但也可以录音或录像的方式进行n行政决定基于记录作出：n德国、韩国、日本和瑞士：听证记录对行政机关有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但不是必须以听证记录为根据n美国：案卷排他原则，行政机关的决定必须根据案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知
28、道或没有论证的事实为根据。根据案卷排他原则，行政机关不能在听证之外接受证据。2022-6-5四川大学60（七）初步决定和建议性决定n美国和葡萄牙、澳门等规定听证主持人有作出决定的权力n葡萄牙和澳门：主持人对决定提出建议，最终决定由行政长官作出n美国：行政法官作出初步决定，如果当事人没向行政机关申诉，行政机关也没有主动复议时，初步决定成为最终决定2022-6-5四川大学61七、美国行政程序中的证据规则（一）独立的证据规则体系n行政机关的正式裁决不受法院证据规则的约束，但可以参照适用法院的证据规则n原因：普通法院证据规则因陪审制度而产生，而行政官员熟悉专业和行政管理，不需要繁琐的证据规则n行政裁决
29、证据规则体系由法院判例、单行法律、行政程序法和行政法规构成2022-6-5四川大学62（二）证明责任n当事人有提供证据的权利，行政机关拒绝接受即构成程序上的错误，其行为可能被撤销。n正式裁决程序中的当事人有义务在听证程序中提供所掌握的全部与案件有关的证据，否则被认为放弃提供证据n提出某种要求的人，应承担证明责任2022-6-5四川大学63（三）可接受证据规则n行政机关对一切和案件有联系的证据，一切可能起证明作用的证据，均可接受n行政机关可接受传闻证据（未适用联邦证据规则）n行政机关不接受与案件无关的、不重要的和过于重复的证据n但行政机关不得使用以下证据：基于信任关系得知的证据（医生与病人之间，
30、律师和当事人之间）；保护秘密不宜提供的证据；非法搜查取得的证据；盗窃的证据等。2022-6-5四川大学64（四）质证n听证主持人决定质证的范围n一切未向当事人显示的证据，不为当事人提供机会解释或反驳的证据，不能采取n一些情况可以采取书面提供证据和书面评论和辩论方式n证人、鉴定人应当参与听证，当事人可以进行交叉盘问2022-6-5四川大学65（五）证明标准n程序法的规定：符合和得到可靠的有证明力和实质性证据的支持n美国的实质证据标准：优势证据标准？n与传闻证据规则相联系2022-6-5四川大学66（六）案卷排他原则n行政裁决只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据n行政机关不能在听证以外接纳证据n行政机关也不能就案件中所涉及的物体，单方面进行观察，必须邀请当事人到场并制作记录（禁止单方接触原则）n是听证主持人和行政首长分离的结果
