1、第六章第六章 养老保险养老保险 本章主要内本章主要内容容养老模式的分类与家庭生产理论养老保险的保障对象和实施范围养老保险的成本转嫁新型农村基本医疗保险的统筹层次 城镇职工基本养老保险制度模式的选择 基本养老保险基金的来源、结构及费率水平 基本养老保险待遇与计发办法 基本养老保险的退休条件与政策基本养老保险的统筹层次与属地化管理 基本养老保险的“双轨制”问题第一节第一节 中国养老保险制度的历史演进中国养老保险制度的历史演进n一、初创与停滞n初创阶段：1951-1965n1951.2.26中华人民共和国劳动保险条例，标志着新中国初步建立起城镇职工的养老保险制度n停滞阶段：1966-1977 文革时
2、期n原有的社会保险退化为企业保险二、恢复与发展n恢复阶段：1978-1984n对国有企业职工和机关、事业单位工作人员的退休条件、待遇水平作了统一规定，把离休作为退休的一种形式规定下来。但养老金仍从企业成本中列支，依旧是一种企业保险 。n发展阶段：1985-1999n引入个人缴费机制 ，统一制度；统一标准；统一管理；统一调剂使用基金 。n完善阶段：2000年至今n明确了社会保障体系改革的方向，以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系。 第二节第二节 养老模式的分类与家庭生产理论养老模式的分类与家庭生产理论一、养老模式的分类与社会养老保险的特点一、养老模式的分类与社会养老保险的特点n（一）养
3、老模式的分类n1、养老形式自古就已存在，其形式多种多样，归纳起来是自养、他养、互养三种类型，具体可划分为自我储蓄养老、家庭养老、社会福利机构养老和社会保险养老等四种类型。n2、各类养老形式的适应性n（1）自我储蓄养老受货币贬值的影响或遇到灾难时的抗风险能力低，难以保证老有所养；n（2）家庭养老是较普遍形式，然而随着社会化大生产的发展，家庭结构趋向小型化，核心家庭成为家庭规模和结构主流形态，难以承担养老的经济和劳务负担； n（3）社会福利机构养老，有可能由于经费无法充足保证，导致供养不足，社会保险形式的养老是由国家出面干预，建立专项基金解决养老问题；n（4）社会保险形式的养老是社会化大生产条件下
4、较为理想的养老形式。n3、基本养老保险的涵义n本章论述的养老保险特指基本养老保险，它是国家和社会依据一定的法律和法规为保障劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种收入补偿制度。n（二）社会养老保险的特点n1、由国家建立并实施,其中基本养老保险具有法律强制性；n2、享受对象必须是因年老而丧失劳动能力的劳动者；n3、在老年风险发生之前，社会保险机构必须预先储存一部分基金，这笔基金及其增值部分必须用于支付退休金；n4、对老年人提供稳定的基本生活保障，不受物价波动的影响并分享社会经济发展的成果。n国家法定的社会养老保险制度一般需同时具备这四
5、个条件。n（三）社会养老保险与家庭养老n社会养老保险与家庭养老是相互联系、相得益彰的统一体。n二、贝克尔的家庭生产理论二、贝克尔的家庭生产理论n贝克尔（Becker）是1992年诺贝尔经济学奖的获得者，其贡献在于：将微观经济理论的分析领域扩展到对人类相互行为的分析，包括市场行为和非市场行为，他将家庭作为基本的决策单位开展研究。n（一）贝克尔的家庭生产函数及其对家庭分工原因的分析n1、家庭生产函数n家庭生产函数可以表示为：Zi=Zi（xi,ti,E）n其中，E表示家庭生产所处环境的变量，xi表示市场产品向量，ti表示时间向量。n在家庭生产函数和家庭现有时间及收入的约束下，家庭实现效用最大化，其均
6、衡条件：要素价格（或要素的影子价格）之比等于家庭生产的边际产品之比。n（1）若要素价格下降，则家庭生产会转向相对密集地使用这种要素的技术，例如，如果洗衣机的价格下降，在家庭生产中，将会更多地用洗衣机代替手工； （2）若要素价格保持不变，则要素边际生产力的提高会增加生产过程对这种要素的相对使用和需求，例如，如果家务劳动的价格不变，但由于运用更先进的家用电器，有效地提高了家务劳动的边际生产力，那么，家务劳动的使用和需求就会增加，比如，一周做一次家庭卫生可能改为一天做一次，甚至数次，等等。n2、家庭分工的原因n贝克尔认为，在家庭生产中，追求家庭产出最大化，实现家庭效用最大化，家庭分工是必然结果。家庭
7、分工的原因主要取决于两个方面n（1）时间是家庭的稀缺资源，并且在生命周期的不同阶段，如青年时期与老年时期，个人的时间价值是不同的。n（2）家庭成员之间的要素禀赋是不同的n（二）家庭养老模式的运行：一个家庭内部的分工交换模型n依据贝克尔的家庭生产函数理论，养老问题完全可以在家庭或家族的层面解决。家庭养老模式可以家庭内部的分工交换模型来说明家庭养老模式。n假设1：一个家庭由一个正在工作的儿子和一个退休的母亲组成，并且儿子市场工作的时间价格较高，而母亲市场工作的时间价格较低；n假设2：市场工作活动是非时间密集型的，而家务劳动是时间密集型的。n显然，母亲拥有家务劳动的比较优势，儿子拥有市场工作的比较优
8、势。按照比较优势原则， 且不考虑家庭成员之间利他主义动机的情况下，儿子和母亲将在家庭内部构成一个简单的分工交易模型1，如图3.1所示。n1参见李绍光：养老金制度与资本市场，北京，P50-52。 价格 S Pe 母亲 儿子 家务劳动 在如图3.1中，当儿子支付的养老费用和市场物品（Pe）等于母亲的家务劳动的边际产出时，交易达到均衡，并使家庭的效用达到最大化。这就形成了一种典型的家庭养老模式。n（三）家庭养老制度的不稳定性与社会养老模式的兴起n在家庭内部的分工交换模型中，若不考虑不确定性和交易费用，家庭养老模式是完美的。然而，实际中，不确定性是存在的，交易费用也不为零，这都会降低家庭成员的效用，从
9、而造成家庭养老制度的不稳定性，最终导致社会养老模式的兴起。n1、不确定性对家庭养老制度的影响n在家庭养老制度下，若存在不确定性，无论哪一种规避不确定性问题的方法，都必然会导致其中一方家庭成员福利水平下降。换言之，存在不确定性问题的情况下，依靠家庭养老模式并不能完全满足家庭效用最大化 n2、交易费用不为0时对家庭养老制度的影响n家庭内部关于家务劳动服务和养老保障的交易存在交易费用的情况下，家庭养老将高度依赖于家庭外部的市场环境（即贝克尔家庭生产函数中的E）。市场环境的变化，如完善的社会养老计划、健全的社会化家务劳动市场等，将导致家庭养老模式的不稳定。三、养老保险的实施方式三、养老保险的实施方式n
10、1、强调以居家养老为基础，一是符合我国的传统；二是适合我国国情；三是符合法律规定；四是有利于发挥家庭的优势。n2、强调以社区服务为依托，是鉴于老龄化形势下家庭人口结构的变化，家庭养老功能弱化这一事实，居家养老需要得到社会服务的支持。n3、强调以机构养老为补充，是因为机构养老服务的专业化、规范化程度较高，虽然其直接服务对象数量不多、比例不大，但功能较为特殊。四、养老保险中的逆向选择四、养老保险中的逆向选择n养老保险的逆向选择指由于政府与用人单位之间的信息不对称而导致的次品驱逐良品，或劣质客户驱逐优良客户的现象。 n投保人根据家庭史、自身病史及生活习惯等能大致推断自己的寿命，因此导致预期寿命较长的
11、人更倾向于参加养老保险。五、养老保险的统筹层次五、养老保险的统筹层次n1、基本养老保险的统筹层次n全国统筹，由中央政府负责n2、新兴农村养老保险的统筹层次n当前大多数新型农村养老保险试点地区都处于县级管理阶段，统筹单位主要负责区域内的新型农村养老保险基金经办、管理和监管等一系列工作，实行县级农保中心、乡镇级劳动和社会保障事务所、村级协办员三级管理的基本方式。六、养老保险的成本转嫁六、养老保险的成本转嫁n区域之间的成本转嫁n项目之间的成本转嫁n代际之间的成本转嫁 第三节第三节 养老保险的保障对象和实施范围养老保险的保障对象和实施范围n一、基本养老保险的保障对象和实施范围一、基本养老保险的保障对象
12、和实施范围n老龄是一个可以预见的生命经历。养老保险可以看作是对这一必然事件进行的补偿，其所保障的对象在社会保险的各险种中是最广泛的。其他社会保险项目的参加者由于风险发生概率等因素不一定都能享受到相应的待遇，而养老保险待遇的享受人群是最为确定和普遍，因为几乎人人都会进入老年。 n从完善制度结构的角度看，应当建立一体化的，包括各类企业、机关事业单位、军队转业官兵、个体劳动者、灵活就业者和农村劳动者在内的基本养老保险体系。这种一体化要求统一管理，在运行机制上使各个类别、各个层次的养老保险具有内在的结构性、功能性联系。n二、扩大基本养老保险覆盖面的必要性二、扩大基本养老保险覆盖面的必要性n（一）养老保
13、险的覆盖面是其保障对象和实施范围的有机结合n我国基本养老保险长期以来只覆盖国有企事业单位。基本养老保险基金的筹资日趋呈现“生之者寡、食之者众”态势，酝酿着未来的支付危机。解决这一矛盾的途径有二：一是提高企业征缴比例，二是将基本养老保险覆盖面扩大至非国有企业员工和灵活就业人群中。n（二）农村老年人口占全国老年人口总数的75%左右n中国历史上，农村老人始终遵循“养儿防老”式的血缘养老模式，儿女的孝心决定了老人们的养老状况。然而，目前核心家庭增加、代际关系疏远，为了增加养儿防老的保险系数，农民倾向于多胎，解决这一矛盾的途径在于随生产力水平提高，将农村劳动者逐步纳入社会养老保险体系。 第四节第四节 城
14、镇职工基本养老保险制度模式的选择城镇职工基本养老保险制度模式的选择一、基本养老保险制度模式的选择依据一、基本养老保险制度模式的选择依据n（一）制度模式在宏观层次上能够抵御经济周期波动、通货膨胀和未来老龄化高峰的不利影响；在企业层次上，不因企业的兴衰、变迁而影响退休人员养老金的领取；在个体层次上，使职工本人年老丧失劳动能力时，能够得到基本生活保障，并且其中的弱势群体应能够得到较多的帮助；n（二）制度筹资模式与劳动力市场、资本市场接轨，在一定程度上借鉴商业性人身保险的市场运行机理，并且考虑我国未来人口老龄化的发展趋势；n（三）制度模式要考虑城镇化进程中农村人口向城市迁移后的养老问题；n（四）制度模
15、式的设计要与企业工资制度协调配套。n二、基本养老保险二、基本养老保险“统账结合统账结合”制度模式制度模式的特定内涵的特定内涵n我国目前对于城镇企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式（以下简称“统账结合”）。n（一）基本养老保险社会统筹的内涵与功能n基本养老保险社会统筹是指在国家行政强制力和国家信用保证的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付。n1、它体现了不同群体之间（包括代际）的合同契约关系，团结互助，分散老年风险；n2、实行社会统筹的养老保险基金就其性质而言属于社会公共基金，归投保人共同所有。一般采取“以支定收”、“现收现付”方式进行筹集和使用，其
16、结存和积累严格限制在一定比例之内；n3、实行社会统筹的养老金的支付一般采取待遇限定方式，其中，工资低、工龄短或寿命较长的投保人籍此能够获得较多的资助。n（二）基本养老保险个人账户的内涵与功能n基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄”的养老保险形式。n1、它是国家推行的由劳动者在职期间为其退休后的养老保险津贴进行强制储蓄的制度，其核心是“自我保障”，也不排除以个人缴费为主、企业适当资助的方式。它通过强制储蓄使劳动者在其一生的不同生命周期中的收入与消费达到均衡；n2、所有权清晰，将不断滚动增加的储蓄积累金记入个人名下，归投保人所有，一般不作横向的社会
17、调剂，基金的收支则采取“完全积累”方式；n3、个人账户养老金的支付一般为缴费确定型，劳动者退休后的养老津贴水平取决于劳动者投保期间的缴费的多少和投资回报率的高低。n “统账结合”的制度模式体现了制度创新和机制转换。目前，深化改革的重要举措是做实个人账户。三、基本养老保险制度模式的深化改革三、基本养老保险制度模式的深化改革 与做实个人账户与做实个人账户n（一）个人账户空账的形成n1、中国的社会保障制度改革是一个典型的“旧城改革”工程。实行“社会统筹与个人账户相结合”的初衷是确立部分积累的筹资模式，但是养老保险基金的筹集，在由现收现付的社会统筹制转向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制过程中出现了
18、基金缺口，以及为弥补缺口导致的个人账户“空转”。n2、偿还隐性债务实际上是从现收现付制向部分积累制转换过程中应该付出的“转轨成本”或“过渡成本”。但是，政府没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有明确的偿还计划并公之于众，于是，“统账结合”在实践中便变成了“统账混淆”，出现了个人账户的所谓“空账”运行问题。n3、虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹部分的基金无法满足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用个人账户基金去支付退休金的办法，使个人账户的基金处于“空账”状态。n（二）个人账户做实的必要性与可行性n1、基本养老保险个人账户亟待做实的必要性基于我国基本养老保险
19、的特征和“统账结合”制度模式的内在要求。n2、从制度模式看，“统账结合”的实质是建立了国家、用人单位和个人分担养老责任的新机制。其基金运行和收支呈“T”字型结构，即一方面在一定区域范围内社会群体中通过社会统筹互助互济筹措资金，风险分担；另一方面，社会保险费中的一部分进入个人账户“纵向积累”，以受保人在职劳动期间积累的储备金支付退休养老津贴。这是一种把社会共济保障与个人自我保障结合起来的结构性财务机制。n3、个人账户具有私有性与便携性。个人账户设计的初衷是把个人缴费的钱积累下来，明确归个人所有，可以依法继承，职工跨统筹地区流动时个人账户资金随之转移。如果长期空账运行，会丧失可信度，不仅使账户的一
20、次性支付和依法继承面临窘境，也给劳动力迁移和企业搬迁设置障碍。n4、个人账户做实后，随着“老人” 的养老问题逐步解决，“中人”平稳过渡，“新人”的个人账户全部做实，我国将建立起崭新的、真正意义的“统账结合”的养老保险制度。做实个人账户涉及到做实规模的选择问题，要求既能在将来有效地起到化解支付压力的作用，又控制在当前的财力承受得起的范围内。 第五节第五节 基本养老保险基金的来源、结构及基本养老保险基金的来源、结构及费率水平费率水平n一、基本养老保险基金筹资的来源和结构一、基本养老保险基金筹资的来源和结构n（一）企业缴费n企业缴费是基本养老保险基金最基本的来源，缴纳方式一般是按职工缴费工资总额和规
21、定的比例在税前提取，由企业的开户银行按月代为扣缴。n（二）个人缴费 国际惯例为雇主、雇员各缴一半。我国现行政策规定，个人缴费比例为其工资基数的8%，实行“源泉扣缴”。n（三）政府的财政补贴 政府财政补贴的形式主要有让税、让利和补助。n（四）养老保险基金存入银行或购买国债的利息收入以及滞纳金等并入基本养老保险基金，构成基金来源之一。n二、基本养老保险的费率水平的合理界限与调整二、基本养老保险的费率水平的合理界限与调整n基本养老保险的费率是指企业和个人缴纳的养老保险费占其核定工资总额的比例。费率厘定的实质是确定它占企业人工成本的比重。n（一）影响基本养老保险缴费率的因素n1、影响因素有八个方面：工
22、资水平与养老金替代率水平；赡养率，即离退休人数与在职职工人数之比；平均征缴率；平均余命；养老保险覆盖面；统筹层次；基金的积累率；基金的投资回报率（增值率）。n2、上述诸因素中最重要的是替代率。它是指每个职工退休时领取的养老金与其退休前的工资之比，分为养老金的实际替代率和目标替代率两种形式。社会平均替代率是指平均养老金水平同整个经济系统平均工资水平或曰被包括在生效合同范围内的平均工资水平的比例。替代率测算中的困难在于时间贴现问题，它涉及到养老保险基金的保值。n（二）基本养老保险费率水平的合理界限n费率水平对资源配置的影响n费率过高会提高产品的人工成本，削弱产品在世界市场中的竞争能力和吸引外资的能
23、力。n2、费率水平对征集效率的影响n费率与征收效率之间有联动效应，当费率高于某一个临界值以后，征税效率将明显的下降。n3、费率水平对就业的影响n过高的费率使劳动力对资本的相对价格提高，这将促使企业用机器来替换劳动，减少雇佣工人的数量。n（三）我国基本养老保险费率水平的调整n1、2000年，国务院发布了关于完善城镇社会保障体系的试点方案（以下简称试点方案）规定，企业缴费目前高于20%的地区，可暂维持不变。企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省、自治区、直辖市为单位进行调剂。试点方案实施前，职工个人账户规模为本人缴费工资的11%，其中8%由个人缴纳，3%由企业缴费划入。实施试点
24、方案后，个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%。n2、最新的改革进展是关于统一城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的政策。决定明确规定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数统一为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。 第六节第六节 基本养老保险待遇与计发办法基本养老保险待遇与计发办法n一、确定基本养老保险计发办法与待遇标准的依一、确定基本养老保险计发办法与待遇标准的依据和原则据和原则n（一）计发办法与待遇标准n1、养老保险金计发办法与待遇标准的确定，早期的有关社会保险立法中多以能够维持退休者生存需要为限，后来发展成为以保持退休人员的生
25、活水平同其在职时已享受到的合理生活水平具有可比性为指导思想。n因而，它一般以在职时的工资收入为基础，再辅之以缴费年限（或工龄）和退休年龄进行计算。养老保险待遇水平可以用工资替代率表示。n2、国际劳工组织社会保障（最低标准）公约（第102号）规定，具有30年以上工龄、需供养妻子、达到享受养老金年龄的职工，其养老金替代率最低标准为40%。国际劳工组织第128号公约关于伤残、老年和遗属抚恤金的条款中规定，与上述条件相同的职工，其养老金替代率最低标准为45%。n（二）我国基本养老保险待遇标准的确定，应遵循下述原则n1、退休金同在职时工资收入要保持可比性，退休金的工资替代率应因工龄、缴费年限长短等因素有
26、所不同；n2、退休金的工资替代率应以在职时实际工资收入的全部为基数；n3、退休金的最低额不应低于本地区最低生活标准，以体现缴费性项目与非缴费性项目的差别；n4、退休金的数额一般不应超过在职时的正常收入，以体现劳动与不劳动的区别。n二、我国原有基本养老保险待遇计发办法及其存二、我国原有基本养老保险待遇计发办法及其存在的问题在的问题n（一）我国原有基本养老金计发办法是1997年国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（国发199726号文）统一规定的。计发办法区别缴费年限和老人、中人、新人等不同的情况做了具体规定。n（二）现行的基本养老金计发办法较好地保障了退休人员的基本生活，但是存在如
27、下问题n1、简单地以缴费年限满15年成为能否按月领取基本养老金的“分水岭”，未能从制度上激发参保人的缴费积极性。加之基金征缴缺乏制约手段，造成一部分人员在缴费满15年后停止缴费，坐等按月领取养老保险待遇；n2、权利与义务脱节，未能体现多缴多得的效率原则。缴费15年以上的参保人员不论缴费多少，也不论缴费时间比15年处长多少，基础养老金水平都不再与缴费年限挂钩，“一刀切”地确定为当地上年职工平均工资的20%。n3、制度设计与人均寿命延长的趋势不相适应，个人账户养老金的设计缺乏精算基础，过于慷慨，使基金在财务上不可持续。n三、我国基本养老保险待遇替代率水平的分析三、我国基本养老保险待遇替代率水平的分
28、析n国务院有关政策把我国基本养老保险的目标替代率定位于58.5%（按平均缴费35年，个人账户养老基金记账利率等于工资增长率测算）左右。n我国现行的基本养老保险待遇的工资替代率全国平均在85%左右。加上企业继续向退休人员提供的各种福利津贴（如住房补贴、医疗津贴等等），总支付额的替代率接近90%。而许多国家只有4060%的替代率，平均高出国际水平3040个百分点。n四、我国基本养老保险待遇计划办法的改革四、我国基本养老保险待遇计划办法的改革n计发办法是基本养老保险制度的关键环节，应当建立在精算基础上。包括研究养老保险的核心技术和关键问题，如缴费基数、计发基数、指数化工资等，要及时准确掌握基础数据，
29、如应参保人员和参保比例等。n按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一个百分点，上不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，这样更加符合退休人员领取养老金年限的实际情况。n计发办法改革的具体方案，是以参保缴费年限为基础，以计发基数、计发比例和计发月数调整为重点，以建立参保缴费的激励约束机制为出发点，以保障参保人员的养老保险权益为目标，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。n（一）“新人”n国发199726号实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费
30、年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。n（二）“中人”n国发199726号文件实施前参加工作，决定实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。n（三）“老人”n决定实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。n五、基本养老保险待遇调整机制五、基本养老保险待遇调整机制n退休人员基本养老金计发办法只是计算并确定了参保人员退休时的养老金待遇水平，而参保人员退休后一般还要生活相当长一段时间，需要建立
31、基本养老金的正常调整机制。n养老保险待遇调整机制分为随工资调整和随价格调整两种。n当前一些退休早、养老金水平偏低的退休人员，过去曾为国家建设做出了重要贡献，应当通过建立正常的养老金调整机制来保障他们的基本生活。再比如一些下岗职工就业后，收入比较低，应当通过实行社会保险补贴等办法，帮助他们参保缴费。n决定明确规定根据职工工资和物价变动情况，国务院适当调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。 第七节第七节 退休年龄与退休行为退休年龄与退休行为n享受基本养老保险的退休待遇的资格条件包括法定退休年龄和最低缴费年限两个方面，退休政策的制定与
32、调整应当从代际负担相对均衡的角度进行精算。n一、法定退休年龄及其调整一、法定退休年龄及其调整n（一）法定退休年龄的确定依据（一）法定退休年龄的确定依据n1、一国老年人平均预期寿命和身体状况n一国特定经济发展水平和地理、气候、自然环境下的老年人口总体身体健康状况及平均寿命是各国法定退休年龄存在明显差异的重要原因。如欧美国家养老保险制度的法定退休年龄一般规定为65岁左右，而亚洲国家的退休年龄则在5060岁之间，非洲一些国家的退休年龄在50岁左右。n2、养老保险津贴支付的经济基础n法定退休年龄意味着就业期限相对缩短和领取养老金的时间相对延长。随着人均寿命的增加。由此一增一减，对养老保险基金的收支平衡
33、及支付能力有相当大的影响。n3、社会失业率状况n在其他条件不变的情况下，老年劳动者退休年龄提前，可以缓解劳动力市场的供求矛盾，降低失业压力。n4、文化背景、价值观念和家庭对老年人的保障程度n（二）劳动者退休行为与养老保险制度结构的关（二）劳动者退休行为与养老保险制度结构的关联性分析联性分析n1、养老保险金给付结构与退休行为n给付结构中不同的养老金计发基数及计发办法将会影响人们的退休行为。n2、养老保险基金收支的财务机制与退休行为n社会统筹与现收现付相结合的财务机制因具有代际再分配功能，往往导致劳动者选择提前退休，以闲暇替代劳动。n相反，以清晰的个人产权为特征的个人账户积累制则有助于鼓励劳动者继
34、续工作，增加其一生的总收入11。n1林义：养老保险改革的理论与政策，西南财经大学出版社，1995年11月，P117118。n3、退休待遇调整机制与退休行为n对那些早于法定退休年龄的退休者，按一定比例减少其退休金待遇；对晚于法定退休年龄的退休者，则按一定比例增加其退休金待遇。这一增一减在“劳动”或“缴费”方面，不仅体现了一种权利和责任的对称，也可以抑制非正常的提前退休。n（三）劳动者退休行为与失业率的关联度分析（三）劳动者退休行为与失业率的关联度分析n在其他因素既定时，延长退休年龄会相应地减少就业岗位，从而会提高失业率。然而这只是一种静态分析的结论，当提前退休是由于非正常的体制性因素诱致并且呈密
35、集状态时，它是一种高成本的短期行为。从长期看，它既无助于就业岗位扩大，也无助于企业改革的深化。因为这一政策减少了熟练劳动的供给，许多因提前退休而留下的空缺也不一定能够被填补上。n（四）我国法定退休年龄及其实施中的问题（四）我国法定退休年龄及其实施中的问题n1、我国现行法定退休年龄偏低与人口寿命延长的矛盾n我国的人均预期寿命从建国之初估测的50多岁提高到目前的70岁左右（城镇女性已达75岁），而退休年龄却一直没有延长。据劳动和社会保障部的抽样调查显示，近年来n平均办理退休的年龄仅为53岁。人口抚养比例迅速上升，加剧养老保险的费用负担。图3.3和图3.4分别显示了历年参加全国基本养老保险离退休人员
36、情况和历年全国参加基本养老保险人员的抚养比情况。n图图3.3 3.3 历年参加全国基本养老保险离退休人历年参加全国基本养老保险离退休人员情况（万人）员情况（万人） 893965108716811839207922412358253327272984317033813608050010001500200025003000350040001989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002n1、我国现行法定退休年龄偏低与人口寿命延长的矛盾n我国的人均预期寿命从建国之初估测的50多岁提高到目前的70岁左右（城镇女性
37、已达75岁），而退休年龄却一直没有延长。据劳动和社会保障部的抽样调查显示，近年来平均办理退休的年龄仅为53岁。人口抚养比例迅速上升，加剧养老保险的费用负担。图3.3和图3.4分别显示了历年参加全国基本养老保险离退休人员情况和历年全国参加基本养老保险人员的抚养比情况。资料来源：劳动和社会保障部研究报告，2003年。图图3.4 3.4 历年全国参加基本养老保险人员的抚养比情况历年全国参加基本养老保险人员的抚养比情况（%）n2、非正常的提前退休行为密集地发生于转轨时期的国有企业n（1）化解企业冗员和缓解失业矛盾是导致提前退休行为的诱因；n（2）特殊工种提前退休现象比较突出；n（3）关闭破产企业提前退
38、休的两难选择。n3、女干部和女工人退休年龄不统一引发劳动争议n企业实行全员劳动合同制度以后，打破身份界线，使女工人和女干部的身份有所交叉。结果出现有的企业为了让女职工提前退休，在临近50岁的时候将女干部调动到车间工人岗位；而有的女科技人员尽管身处生产岗位，但由于有职称、有“干部身份”，不愿意按工人的退休年龄办理，引发劳动争议。n4、社会保险制度自身的缺陷为提前退休行为提供了可能性n养老保险费的缴纳者、享受者和管理者之间缺乏制衡机制，造成前几年企业在职工退休前大幅度提高其工资而得不到有效的制约。n相当一部分应享受失业保险和失业救助的失业人员早于退休年龄310年退休，从而将失业保险、社会救助的负担
39、转移给养老保险。n（五）我国法定退休年龄改革的路径（五）我国法定退休年龄改革的路径n1、提高法定退休年龄，择机统一女职工退休年龄n人口老龄化的加剧和养老保险基金的收不抵支是困扰各国的一大难题。作为共性的改革措施之一，就是采取提高法定退休年龄的政策，如表3-1和图3.5 所示。n表表3-1 3-1 部分国家退休年龄政策调整情况部分国家退休年龄政策调整情况（1010国国）1n1 资料来源：劳动和社会保障部课题，2003年。图图3.5 200320053.5 20032005年城镇人口分年龄段人口比例年城镇人口分年龄段人口比例资料来源：劳动和社会保障部课题报告，2003年。n鉴于我国经济发展水平、人
40、口结构、就业压力、社会保险收支等方面的现状，法定退休年龄只能逐步提高，可以考虑先延长女职工的退休年龄。n2、实施在精算基础上的弹性退休政策n弹性退休政策要求在精算基础上建立退休年龄的早与迟和领取养老金数量的多与少之间的关联和调节机制。n3、对从事特殊工种职工实行企业内部退养n特殊工种职工因职业侵害难以继续工作的，可以提前退出工作岗位，实行企业内部退养，待其达到正常退休年龄之后，再由社会保险机构支付养老金。n4、破产企业应一次性预留一定的养老保险费用，以缓解提前退休对基本养老保险基金的压力。n二、最低缴费年限及其调整二、最低缴费年限及其调整n见本章第5节内容。 第八节第八节 基本养老保险的统筹层
41、次与属地化基本养老保险的统筹层次与属地化管理管理n一、基本养老保险的省级统筹一、基本养老保险的省级统筹n（一）基本养老保险统筹层次的定位主要源于以下因素n1、增强互济功能n养老保险制度遵循“大数法则”，只有实现较大范围的统筹，加大基金调剂功能，才能提高抵御风险的能力；n2、便于人员流动n提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，消除参保职工跨地区流动的障碍。n3、有利于提高管理水平n通过减少管理环节和管理层次，可以实现集中管理，降低基金分散管理的风险。n（二）世界各国的基本养老保险一般实行全国统筹，由中央政府负责。我国基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的
42、，经过20多年的改革和发展，目前已有12个省市建立了省级统筹，它们为所有城镇职工建立了统一的养老保险制度并实行统一的缴费率。n（三）基本养老保险统筹层次过低，带来了一系列问题n1、由于各级政府都有权制定政策，在基本政策大致统一的同时，地区之间具体政策差异较大，引起不同地区职工和退休人员的攀比；n2、资金缺口主要由中央财政转移支付弥补，地方财政投入有限，形成了地方依赖中央的倾向；n3、增加了基金的结构性缺口，由于统筹层次低，同一省、区内，市县之间基金结余和基金不足并存；n4、不利于基本养老金“确保发放”成果的巩固。2002年全国社会保障政策落实情况大检查中发现，发生养老金拖欠的主要是一些实行市县
43、级统筹的地区。n（四）九月人大后国务院要求实行企业职工基本养老保险的省级统筹，并将行业管理转为属地化管理。然而这项工作难度高，推进缓慢，其主要原因有两个方面：n1、不同级次政府的责任界定不明确；n2、统筹的范围和层次涉及到资金的上缴和下拨，这个过程是一个复杂的利益结构调整过程。 n（1）地方利益结构变动中的阻力n省级统筹的核心内容是地市（县）之间退休基金的统一调剂使用，这是提高统筹层次的主要阻力和最大难题。基金难以调剂的根本原因在于区域经济发展不平衡和各区域的既得利益。养老保险基金由地市（县）级统筹提高到省级统筹，要求按照全省退休费用负担的平均水平确定提取比例。这必然不可避免地打破地市（县）统
44、筹时确定的提取比例，引起地市（县）之间退休费用的增减变化，甚至导致资金在地区之间的大幅度增减或大进大出。n（2）财政“分灶吃饭”的体制制约着统筹层次的提高n在财政“分灶吃饭”、财政包干基数业已确定的情况下，实行省级统筹，上缴或下拨的退休统筹费用会造成地方财政的减收或增收，这种基金的重新分配与调剂势必会遇到重重阻力。n（3）决策结构与信息结构不对称。n现行养老保险经办机构分别隶属于各级地方政府。省级统筹中管不了人也就调动不了资金。加之省级社会保障管理机构与地、市（县）社会保障管理机构之间信息不对称，在社会保障基金管理信息系统未在全省范围内联网的情况下，地方占有信息优势。“上有政策，下有对策”，地
45、、市（县）可以采取压低工资基数等变通方式来减少上缴、增加下拨，维护本地区利益。n二、行业统筹的属地化管理二、行业统筹的属地化管理n（一）基本养老保险行业统筹属地化管理的必要性n基本养老保险的行业统筹为保持产业工人队伍稳定做出了贡献，但是造成了行业统筹企业与地方统筹企业的负担不均衡以及待遇悬殊，影响了养老保险制度的统一并轨及其他险种的属地化管理的进程。并且，各个行业养老保险自行统筹的运行状况较为散乱。n把行业统筹纳入地方统筹势在必行。解决这一问题的关键在于时机的选择。如果统筹层次太低，改行业统筹为地方统筹的条件则不具备。n（二）行业统筹移交地方管理工作过程对相关问题的认定或确定n1、关于对提前退
46、休有关政策的认定；n2、对统筹项目的认定；n3、关于缴费比例的确定；n4、关于基本养老金计发办法的确定；n5、关于个人账户记账时间的确定；n6、关于统筹范围的确定等，旨在规避有可能出现的违规行为。 第九节第九节 中国社会养老中国社会养老“双轨制双轨制”n一、双轨制概念及特征一、双轨制概念及特征n“双轨制”概念 中国实行的是养老金“双轨制”的退休制度，是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。所谓养老金双轨制，是指对不同工作性质的人员采取不同的退休养老制度，即机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退
47、休金则由国家财政统一发放。n“双轨制”主要特点：n统筹方式不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位则由财政统一拨款 。n支付渠道不同，企业人员由自筹账户支付，机关事业单位则由财政统一支付 ；n养老金的支付标准不同，机关事业单位职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发，养老金的替代率高 。n二、双轨制存在的问题二、双轨制存在的问题n机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，引发公平性质疑。 n机关事业单位与企业在养老制度上的双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，阻碍人才合理流动，不仅人员流动时其养老保险关系难以异地接收和转移，也给改革带来障碍。 n三、改革三、改革“双轨制双轨制”的思路的思路n既要统一制度，又要以政策调控方式适当照顾既得利益，以减少改革阻力。因为制度设计必须是统一的、连续的和稳定的，而政策则具有相对的随机调控性。 n公务员养老保险制度实行公务员养老保险制度实行“基本养老保基本养老保险险+退休津贴退休津贴”的保险模式的保险模式 公务员的基本养老保险制度包括基础养老金和个人账户养老金，实行社会统筹与个人账户相结合的制度。 建立公务员退休津贴制度，以解决公务员养老保险待遇水平较高的问题。 n不同类型事业单位人员的养老保险制度不同类型事业单位人员的养老保险制度应分类管理应分类管理
