1、案例：八部门为何管不好一头猪案例：八部门为何管不好一头猪“瘦肉精是当时老百姓餐桌上的瘦肉精是当时老百姓餐桌上的公敌公敌。2000年年5月，福州组织了一次抽检，结果令人咋舌月，福州组织了一次抽检，结果令人咋舌定点定点屠宰场的瘦肉精检出率高达屠宰场的瘦肉精检出率高达76%。” 生猪养殖：猪肉源头涉及动检、质检部门 屠宰厂：解决一头猪只需两分钟涉及动检、质检、卫生、商委专业执法队 集贸市场：猪肉流通地涉及工商、动检、质检、卫生、市场监管处（如有食品加工还涉及到轻工部门） 瘦肉精问题是哪些部门进行管理的？这些部门的性质？ 这些部门的的组织结构是什么？ 为何这些部门”管不好一头猪“？第三讲第三讲 公共管
2、理的主体公共管理的主体本章要点：本章要点：o 公共组织与非公共组织的区别o 公共组织的基本结构o 公共组织的类型和作用o 公共组织领导者的领导方式o 公共组织的变革第一节第一节 公共管理中的组织公共管理中的组织一、公共组织的概念一、公共组织的概念（一）组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。 简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，
3、负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。 此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（三）公共组织的基本要素o 1物质要素（1）人员。（2）经费。（3）物资设备o 2精神要素（1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。 二、公共组织的特性二、公共组织的特性 o （一）公共组织与非公共组织的区别 1活动的目的不同 2为社会所提供的服务不同（有偿购买） 3管理对象不同（本组织成员VS社会公共事务） 4活动的依据不同（价值规律和规章制度VS法律法规）下列哪些组织属于公共组织？o 南
4、京市人民政府o 河海大学公共管理学院o 阿里巴巴o 国际奥委会o 黑手党（二）公共组织的特性 1社会性（履行社会管理任务） 2权威性（政治统治与社会管理权力，非政府组织的权威来源于政府授权、委托） 3法制性（以法律法规为依据维持其权威性） 4系统性（纵横交错的权能划分） 5主动性（转变守夜人的角色，提高组织和工作人员的积极性）三、公共组织的结构三、公共组织的结构o （一）公共组织的纵向结构o 公共组织纵向结构分工的职责分配关系： 最高层次的公共组织为决策层 中层公共组织为协调指挥层 基层公共组织为技术操作层公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优点:o （1）分层负责，使各
5、级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；o （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；o （3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；o （4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其缺点:o （1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；o （2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；o （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。（二）公共组织的横向结构o 1. 按业务性质分工 优点：（
6、1）符合分工专业化的原则（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规（3）体现事权一致的原则，便于协调 缺点：（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调（2）分工过细，易造成部门林立（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突2. 按管理程序分工优点：（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；（2）
7、在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。3. 按管理对象分工优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。（三）公共
8、组织的主要结构形式o 1. 直线制。o 2. 职能制。o 3. 直线职能制。（以直线制为基础，设置相应职能部门）o 4. 矩阵制。（由项目组形式发展而来）第二节第二节 公共组织的类型与作用公共组织的类型与作用o 公共组织分类的几种方法o 一、政府p （一）政府的概念 国家必须具备四个条件 （人民、土地、政府、主权） 不同学科中的政府（政治学、行政学、社会学） 广义的政府与狭义的政府（国家权力机关VS国家行政机关）（二）政府的主要类型o 1. 总统制政府 总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较
9、彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。o 2内阁制政府 这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。o 3委员会制政府 委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。二、非政府公共组织二、非政府公共组织o （一）非政府组织的概念 非政府组织是指承担公共物品的生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。 （二）非政府组织的主要类型公办公办or民办民办o 公共事业组织
10、：事业单位、民办非企业单位o 公共企业组织o 社会中介组织o 社会团体o 民间自治组织三、公共组织的作用三、公共组织的作用o （一）公共组织是公共管理的主体o （二）公共组织是公共管理活动的基本支点o （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量第三节第三节 公共组织中的人员公共组织中的人员o 一、公共组织中的领导者一、公共组织中的领导者（一）领导与领导者 “领导”一词有两种含义： 一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程； 二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。 理解领导的含义必须把握三点： （1）领导必须有领导者与被领
11、导者，否则就不成其为领导。 （2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。 （3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。领导者的影响力可以分为两种：o 1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。o 2.非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。 领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专
12、长权。（二）领导者的素质 1. 思想品德素质 2. 文化知识素质 3. 领导能力素质 4. 心理素质 5. 身体素质（三）领导方式o 1. 集权型领导方式o 2. 民主型领导方式 o 3. 放任型领导方式o 4. “无为而治”型领导方式二、公共组织中的一般管理者二、公共组织中的一般管理者o （一）领导者与管理者的区别 管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。o （二）管理者的主要类型与职责 根据在公共管
13、理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。三、被管理者三、被管理者o （一）内部被管理者：公共组织成员 1. 管理者与被管理者的静态划分：依据不变职位 2. 管理者与被管理者的动态划分：依据可变的标准(工作关系和工作程序，领导也要遵守交通规则、也要纳税)（二）外部被管理者：社会公众o 社会公众从几个方面影响着公共管理： 社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。 社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。“失地”呈现乡村政治图像o 强国家与
14、弱社会的较量o 行政权力下沉的政治权术o 乡村社会的应对策略“失地”案例中的角色分析o 作为管理者的县政府、乡镇政府、村委干部o 作为被管理者的社会公众：村民o 县、乡镇政府：制度规范与实践规范的背离o 村委干部：行政化的代言人o 村民：何谓弱者的武器？弱者的武器何为？第四节第四节 传统公共组织的困境与变革传统公共组织的困境与变革o 一、科层制的基本特征一、科层制的基本特征（一）马克斯韦伯的科层制理论 德国社会学家马克斯韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。 韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型
15、； 一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。（二）科层制组织的特征o 在公共组织的管理中，科层制组织的主要特征是： 1组织标准化（分工专业化、工作指标化、人员统一化） 2工作秩序化 3管理规范化（理性准则、公平、职权明确、业绩的精确衡量）二、传统科层制组织的困境二、传统科层制组织的困境o （一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献： 首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠
16、定了一般的原则基础。 其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。 第三，倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。传统科层制理论的不足表现为： 第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。 第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。 第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。（二）科层制组织的内在缺陷o 1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。o 2采
17、用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。o 3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。o 4依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。三、公共组织的变革三、公共组织的变革o （一）公共组织变革的主要动因 引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面： 1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革（计委、扶贫办） 2. 政治制度的更迭导致公共组织的变革 3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4. 国际环境的重大变化影响公共组织的变革（国际合作）（二）公共组织变革的目标o 1. 公共组织对外在环境的适应
18、力、改造力。o 2. 公共组织自身的稳定性、协调性。（三）公共组织变革的主要内容o 1. 公共组织职能的变革 从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。 从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。 从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。 从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。 2. 公共组织结构的变革p在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重
19、决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。p在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。3. 公共组织权力关系的变革o 随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整。公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。 首先，公共组织向社会组织还权。 其次，横向分权。 最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。本章小结本章小结o 公共组织与非公共组织的区别o 公共组织的组织结构o 公共组织的类型和作用o 公共组织领导者的领导方式o 公共组织的变革
