1、第一节第一节 公共管理方式变革的市场化取向公共管理方式变革的市场化取向 一、公共管理方式改革市场化取向的内涵一、公共管理方式改革市场化取向的内涵 1、公共管理方式市场化的涵义、公共管理方式市场化的涵义 公共管理方式的市场化公共管理方式的市场化就是在公共管理领域就是在公共管理领域引进市场机制，将公共管理机构的权威与市场交引进市场机制，将公共管理机构的权威与市场交换的功能优势有机组合，提高公共管理机构的管换的功能优势有机组合，提高公共管理机构的管理能力。理能力。 公共管理方式的市场化是公共管理方式的市场化是利用公共管理机构权威制度对公共利用公共管理机构权威制度对公共管理的数量与质量进行决策管理的数
2、量与质量进行决策利用市场交换制度来提高公共管理利用市场交换制度来提高公共管理的能力和效率的能力和效率公共管理方式市场化的目的在于公共管理方式市场化的目的在于 利用市场功能的优势来弥补政府功能的劣势，利用市场功能的优势来弥补政府功能的劣势，有效地提高公共管理效率。有效地提高公共管理效率。市场机制的最大功能优势是，通过市场机制的最大功能优势是，通过经济在市场交换过程中的个体选择经济在市场交换过程中的个体选择过程，可以实现资源的有效配置。过程，可以实现资源的有效配置。 2、公共管理方式市场化的内容、公共管理方式市场化的内容 决策与执行分开。公共管理的决策由政府承担，决策与执行分开。公共管理的决策由政
3、府承担，而决策执行可由公共部门、私营部门、非营利部而决策执行可由公共部门、私营部门、非营利部门来共同承担。门来共同承担。 这三种组织在承担不同的公共管理任务时，这三种组织在承担不同的公共管理任务时，各有自己的优势。各有自己的优势。 政府的决策体现公平政府的决策体现公平 私营部门的配合体现效率私营部门的配合体现效率 第三部门的协作体现参与第三部门的协作体现参与 通过三类组织的分工合作，实现公平与效率通过三类组织的分工合作，实现公平与效率的统一，的统一，提高整个社会公共管理的水平与效能。提高整个社会公共管理的水平与效能。 公共管理的实施者多元并存，竞争发展。公共管公共管理的实施者多元并存，竞争发展
4、。公共管理的实施必须打破垄断，竞争共存。理的实施必须打破垄断，竞争共存。消费者对公共管理和公共服务内容的选择权力。消费者对公共管理和公共服务内容的选择权力。纳税人是公共管理和公共服务的消费者，纳税人纳税人是公共管理和公共服务的消费者，纳税人对公共管理内容的选择权力构成公共管理方式市对公共管理内容的选择权力构成公共管理方式市场化取向变革的基础。场化取向变革的基础。 没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制，没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以促使供给者也难以激发供给者的竞争，也就难以促使供给者对公众负责，并激发供给者的革新；也只有给予对公众负责，并激发供给者的革
5、新；也只有给予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。 纳税人对公共管理内容的选择权力构成纳税人对公共管理内容的选择权力构成公共管理方式市场化取向变革的基础。公共管理方式市场化取向变革的基础。 20世纪世纪80年代以来公共管理方式市场化改革年代以来公共管理方式市场化改革集中在：集中在： 政府放松对市场的直接控制，充分发挥政府放松对市场的直接控制，充分发挥市场机制的调节作用；市场机制的调节作用； 引入各类社会组织和市场主体参与公共引入各类社会组织和市场主体参与公共管理的实施过程；管理的实施过程； 以现实的市场作为参考系，作为公共管以现实的市场作为参
6、考系，作为公共管理机构考核评价的标准。理机构考核评价的标准。 二、公共管理方式市场化取向改革的实质及二、公共管理方式市场化取向改革的实质及其评价其评价 1 1、公共管理方式市场化改革的实质、公共管理方式市场化改革的实质 试图将公共管理机构权威制度与市场交换制试图将公共管理机构权威制度与市场交换制度的功能优势度的功能优势复合配置复合配置，从而形成一种实施公共，从而形成一种实施公共管理的新制度安排。管理的新制度安排。 各国政府推行公共管理方式市场化的重要原各国政府推行公共管理方式市场化的重要原因是：因是： 削减公共管理机构和公共管理人员削减公共管理机构和公共管理人员 提高工作效率提高工作效率 降低
7、财政支出降低财政支出 利用市场对公共管理机构形成竞争压力利用市场对公共管理机构形成竞争压力 2 2、对公共管理方式市场化取向改革的讨论、对公共管理方式市场化取向改革的讨论 在实践中引起的较大争议是：在实践中引起的较大争议是：市场化方式所追求的效率市场化方式所追求的效率是否会损害公共管理公平是否会损害公共管理公平的要求？的要求？ 首先，公共管理方式市场化取向变革的目的首先，公共管理方式市场化取向变革的目的在于增强公共管理的能力，提高公共管理的总体在于增强公共管理的能力，提高公共管理的总体水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求。水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求。 事实上，市场化方式的效事
8、实上，市场化方式的效率标准与公共管理的公平要求率标准与公共管理的公平要求之间并不必然处在对立状态。之间并不必然处在对立状态。 其次，只有公共管理的总体水平得到充分提其次，只有公共管理的总体水平得到充分提高，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就高，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正有意义的公平。有意义的公平。 再次，公共管理方式的市场化提供了一种新再次，公共管理方式的市场化提供了一种新的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照公共管理的目的和要求对其范围和程度进行控
9、制，公共管理的目的和要求对其范围和程度进行控制，那么，市场化方式就不会对公平造成损害。那么，市场化方式就不会对公平造成损害。 教育是不是一种产业？教育是不是一种产业？教育是否可以产业化？教育是否可以产业化？问题讨论问题讨论 在教育领域引入市场化方式时，应该根据公共在教育领域引入市场化方式时，应该根据公共性程度的高低分成三个层次：性程度的高低分成三个层次： 第一个层次是义务教育，它的公共性程度很高，第一个层次是义务教育，它的公共性程度很高，属于属于“纯公共物品纯公共物品”。 按法律规定，义务教育的发展是各级政府的职按法律规定，义务教育的发展是各级政府的职责，责，不宜引入市场化方式不宜引入市场化方
10、式。 第二个层次是除义务教育外的各种学历教育，第二个层次是除义务教育外的各种学历教育，它公共性程度较高，可看成是它公共性程度较高，可看成是“准公共物品准公共物品”。 其发展和管理主要由各级政府承担，但可以其发展和管理主要由各级政府承担，但可以适当引入市场化方式适当引入市场化方式，政府应给予严格控制、协，政府应给予严格控制、协调和引导，其目的是弥补政府投入的不足，满足调和引导，其目的是弥补政府投入的不足，满足公众对教育事业快速发展的需要。公众对教育事业快速发展的需要。 第三个层次是技能性的学习和培训，它主要第三个层次是技能性的学习和培训，它主要是增强学习者适应工作需要的技能，公共性程度是增强学习
11、者适应工作需要的技能，公共性程度相对较低，近似于相对较低，近似于“市场产品市场产品”。 以市场化方式为主以市场化方式为主，有关政府部门进行必要，有关政府部门进行必要的管理，重点是把盈利水平控制在一定的范围内。的管理，重点是把盈利水平控制在一定的范围内。 总之，教育本身所具有的公平性的要求，决总之，教育本身所具有的公平性的要求，决定了引入市场化方式的程度和范围是有所限制的，定了引入市场化方式的程度和范围是有所限制的，其最终的目标是通过引入市场化方式，加快教育其最终的目标是通过引入市场化方式，加快教育事业的发展，更好地满足社会公众的需要。事业的发展，更好地满足社会公众的需要。第二节第二节 公共管理
12、方式市场化的过程和形式公共管理方式市场化的过程和形式 一、政府规制的改革和放松一、政府规制的改革和放松 1 1、规制的涵义、规制的涵义 现代西方规制理论主要研究在市场经济体制现代西方规制理论主要研究在市场经济体制下政府或公共管理机构如何依据一定的法律、法下政府或公共管理机构如何依据一定的法律、法规对市场微观经济行为进行制约、干预或管理。规对市场微观经济行为进行制约、干预或管理。 规制理论认为：市场的局限性和市场失灵是规制理论认为：市场的局限性和市场失灵是政府或公共管理机构进行规制的必要条件。政府政府或公共管理机构进行规制的必要条件。政府或公共管理机构针对市场失灵的现象，设计出相或公共管理机构针
13、对市场失灵的现象，设计出相应的规制制度来调控市场，约束和规范经济主体应的规制制度来调控市场，约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。 2 2、规制的范围和内容、规制的范围和内容 公益事业政策中的规制，主要以处理自然垄公益事业政策中的规制，主要以处理自然垄断为目的，以维护社会效率。断为目的，以维护社会效率。 保护消费者权益、公开信息、知识产权等法保护消费者权益、公开信息、知识产权等法律中的规制，主要以处理信息不对称为目的。律中的规制，主要以处理信息不对称为目的。 针对外部不经济问题进行的社会性规制。针对外部不经济问题进行的社会性规制。
14、 针对非价值物品进行的社会性规制。针对非价值物品进行的社会性规制。 财税、金融政策中的规制，主要以保证分配财税、金融政策中的规制，主要以保证分配公正和经济稳定增长为目的。公正和经济稳定增长为目的。 社会福利和社会保障制度中的规制，主要提社会福利和社会保障制度中的规制，主要提供公共物品。供公共物品。 民商法及反不正当竞争法中的规制，主要是为了民商法及反不正当竞争法中的规制，主要是为了解决不完全竞争问题。解决不完全竞争问题。 产业政策和振兴科技政策中的规制，以处理与多产业政策和振兴科技政策中的规制，以处理与多样化市场失灵相关问题为目的。样化市场失灵相关问题为目的。 保护环境、土地及自然资源、劳动保
15、护等政策中保护环境、土地及自然资源、劳动保护等政策中的规制。的规制。 3 3、规制的原因、规制的原因 一般认为，政府规制产生的直接原因是一般认为，政府规制产生的直接原因是“市市场失灵场失灵”，即政府规制是为了克服，即政府规制是为了克服“市场失灵市场失灵”而出现的。而出现的。 4 4、规制的弊端、规制的弊端被规制企业内部低效率或非效率；被规制企业内部低效率或非效率；阻碍技术进步的产生与运用；阻碍技术进步的产生与运用；规制成本及关联费用不断增高；规制成本及关联费用不断增高；规制当局自由裁决权过度，以致规制当局自由裁决权过度，以致“寻租行为寻租行为”泛滥；泛滥；“规制时滞规制时滞”与瞬间万变的市场环
16、境不相适应。与瞬间万变的市场环境不相适应。 5、放松规制和改革规制的原因、放松规制和改革规制的原因产业融合产业融合现代自然垄断行业专业化分工的要求现代自然垄断行业专业化分工的要求世界经济一体化的迅猛发展世界经济一体化的迅猛发展可竞争市场理论的挑战可竞争市场理论的挑战 可竞争市场是指一种由于存在潜在进入者的可竞争市场是指一种由于存在潜在进入者的压力，市场在位者不能够获得超额利润，其定价压力，市场在位者不能够获得超额利润，其定价和生产资源配置都是有效率的市场。和生产资源配置都是有效率的市场。 6 6、放松规制和改革规制的层次、放松规制和改革规制的层次 一是完全撤消对被规制产业的各种价格、进一是完全
17、撤消对被规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态。自由的竞争状态。 二是部分地取消规制，即有些方面的限制性二是部分地取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留，或者原来较规定被取消，而有些规定继续保留，或者原来较为严格、繁琐和苛刻的规制条例变得较为宽松和为严格、繁琐和苛刻的规制条例变得较为宽松和开明，如在进入规制中，由原来的审批制改为备开明，如在进入规制中，由原来的审批制改为备案制。案制。 二、政府采购制二、政府采购制 1、政府采购的含义、政府采购的含义 政府采购政府采购，也称公共采购，是指各级政府
18、及，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务和活动，或为公众其所属机构为了开展日常政务和活动，或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，从国内、国外市场上为财政开支单位统一购买商从国内、国外市场上为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为。品和劳务的行为。 政府采购的核心是：政府采购的核心是：统一购买统一购买公开招标公开招标 2、政府采购的内涵、政府采购的内涵 第一，政府行为；第一，政府行为； 第二，公益行为；第二，公益行为； 第三，市场行为；第三
19、，市场行为； 第四，规范行为；第四，规范行为； 第五，公开行为。第五，公开行为。 3、政府采购的特点、政府采购的特点 突出管理突出管理 强调集中强调集中 注重效益注重效益 体现公正体现公正 严守规范严守规范 4、对政府采购制度的完整理解、对政府采购制度的完整理解 政府采购制度政府采购制度是关于政府采购政策、采购实是关于政府采购政策、采购实体、采购范围、采购程序、采购方式和采购管理体、采购范围、采购程序、采购方式和采购管理等各方面具体规定的总称。等各方面具体规定的总称。 实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机结合实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机结合起来。起来。政府采购的商品或服务不仅限于政
20、府部门自用或政府采购的商品或服务不仅限于政府部门自用或自行消费，政府消费品和政府投资品都属于政府自行消费，政府消费品和政府投资品都属于政府采购的范围。采购的范围。各国实行政府采购的基本意旨相同，但方式各异。各国实行政府采购的基本意旨相同，但方式各异。主要有招标、谈判以及招标和谈判相结合三种方主要有招标、谈判以及招标和谈判相结合三种方式。式。 5 5、我国实行政府采购的意义、我国实行政府采购的意义 首先，从政府这方面来看，不仅有利于加强首先，从政府这方面来看，不仅有利于加强财政支出管理，提高财政资金使用效率，还可以财政支出管理，提高财政资金使用效率，还可以起到规范政府行为，抑制腐败的作用。起到规
21、范政府行为，抑制腐败的作用。 其次，从实行政府采购对国民经济的影响来其次，从实行政府采购对国民经济的影响来看，有利于实现政府对经济的宏观调控，促进企看，有利于实现政府对经济的宏观调控，促进企业提高自身竞争能力。业提高自身竞争能力。 三、公共服务市场化的形式三、公共服务市场化的形式公共服务业务合同出租。合同出租是把公共服公共服务业务合同出租。合同出租是把公共服务的一些工作任务推向市场。务的一些工作任务推向市场。“化公为私化公为私”。让私营部门参与公共服务的供。让私营部门参与公共服务的供给；对某些提供公共服务的公营部门进行公司给；对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造。化改造。建立公共部门与私
22、营企业的伙伴关系。建立公共部门与私营企业的伙伴关系。公共服务的付费制。对于一些公共服务采取收公共服务的付费制。对于一些公共服务采取收费方式，其目的是把价格机制引入公共服务。费方式，其目的是把价格机制引入公共服务。 四、公共管理机构内部竞争机制四、公共管理机构内部竞争机制 1 1、客户竞争、客户竞争 改革的方向是打破集中配置的传统做法，实改革的方向是打破集中配置的传统做法，实行公共服务分散化和服务机构小规模化，给客户行公共服务分散化和服务机构小规模化，给客户以自由选择的权力和便利，迫使公共服务部门为以自由选择的权力和便利，迫使公共服务部门为赢得赢得“客户客户”而展开竞争。而展开竞争。 2 2、内
23、部市场、内部市场 内部市场最大的特点是将公共管理机构人为内部市场最大的特点是将公共管理机构人为地划分为生产者和购买者两方，这样在公共管理地划分为生产者和购买者两方，这样在公共管理机构内部就出现了机构内部就出现了“生产者生产者”和和“消费者消费者”两个两个角色，促使公共管理机构提高质量，降低价格，角色，促使公共管理机构提高质量，降低价格，为吸引更多的为吸引更多的“顾客顾客”而展开激烈的竞争。而展开激烈的竞争。第三节第三节 公共管理方式市场化成效的评价公共管理方式市场化成效的评价 一、对公共管理方式市场化成效的不同评价一、对公共管理方式市场化成效的不同评价 一些学者通过理论研究和实证研究，认为市一
24、些学者通过理论研究和实证研究，认为市场化方式产生了积极的成效。场化方式产生了积极的成效。集中表现在：集中表现在： （1）有利于利用民间资本弥补政府资源的不）有利于利用民间资本弥补政府资源的不足，发展市政基础设施和公共服务设施，满足社足，发展市政基础设施和公共服务设施，满足社会公众对公共服务的需求；会公众对公共服务的需求； （2）有利于打破政府垄断及国有企业政企不）有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端，降低公共服务的成本，改进公共服务分的弊端，降低公共服务的成本，改进公共服务的质量；的质量； （3）有利于分担一些本来由政府承担的风险，）有利于分担一些本来由政府承担的风险，促进社会的长期稳定
25、发展。促进社会的长期稳定发展。公共管理方式市场化的发展在实践中反映出的缺陷：公共管理方式市场化的发展在实践中反映出的缺陷： 第一，市场准入中的法律缺失。第一，市场准入中的法律缺失。 第二，政府职能不清造成地位不平等。第二，政府职能不清造成地位不平等。 第三，市场不完善带来不确定性增加。第三，市场不完善带来不确定性增加。 第四，企业内部控制引起公众利益受损。第四，企业内部控制引起公众利益受损。 第五，公正权利可能受到消极影响。第五，公正权利可能受到消极影响。 二、政府放松规制的成效二、政府放松规制的成效 许多研究者认为，政府放松规制改革取得成许多研究者认为，政府放松规制改革取得成效的关键在于形成
26、竞争的格局。效的关键在于形成竞争的格局。 三、公共管理方式市场化改革的完善三、公共管理方式市场化改革的完善 从公共管理方式市场化改革的实践来看，既从公共管理方式市场化改革的实践来看，既反映出许多积极的成效，在一定程度上已经达到反映出许多积极的成效，在一定程度上已经达到了改革的目标。但也要看到，这一改革还存在着了改革的目标。但也要看到，这一改革还存在着缺陷和不足，产生了一些消极影响。因此，应该缺陷和不足，产生了一些消极影响。因此，应该对公共管理方式市场化改革的状况进行理论总结，对公共管理方式市场化改革的状况进行理论总结，进一步规范和完善这一改革。进一步规范和完善这一改革。 不少学者认为，要控制和减弱公共管理方式不少学者认为，要控制和减弱公共管理方式市场化改革过程中的消极影响，关键是政府的作市场化改革过程中的消极影响，关键是政府的作用要明确并得到充分的发挥。用要明确并得到充分的发挥。 政府的作用集中在以下三个方面：政府的作用集中在以下三个方面： 推进制度建设推进制度建设 实行规范制约实行规范制约 提供必要支持提供必要支持
