1、新型农村社会养老保险政策分析一、政策的历史发展二、政策蕴含的价值观和可行性分析三、新农保内容的分析四、新农保与老农保相比的改进之处五、新农保政策存在的问题六、相关对策建议一、政策制定实施背景人口老龄化城镇化老年保障权 制度变迁历程1.初期探索（改革开放1990年）：1987年民政部发布的关于探索建立农村基层社会保障制度的报告2.试点推广（1991年1997年）：1992年民政部下发了县级农村社会养老保险基本方案3.停止整顿（1998年2002年）：1999年国务院国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知4.探索创新（2003年至今）：（1）地方试点：2006 年中共中央、国务院关
2、于推进社会主义新农村建设的若干意见，且国务院批转下发的劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（20062010）（2）中央推广：2009 年 9 月 1 日，国务院正式发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，各地区根据意见的精神及地区实际状况，相继出台了新农保实施政策。二、新农保政策蕴含的价值观及可行性分析（一）价值观1.人权：2.平等机会平等：参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。3.公平与效率公平：政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全
3、额补助，对东部地区给予50%的补助。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。效率：2009年的新农保试点指导意见的任务目标包括逐步扩大试点，在全国范围普遍实施，实现对农村适龄居民的全覆盖。体现了新农保政策追求高覆盖率，而高覆盖率可以减少管理成本，提高效率。同时，新农保的普遍实施可以提升公民权和社会整体意识，促进社会团结。4.秩序与稳定：新农保政策在探索解决我国农村养老形势严峻的问题。不仅有利于农民增收改善生活质量，而且在一定程度上避免了经济利益引发的家庭矛盾，带来了农村稳定的生活，使社会更加和谐。从而，在改革开放的市场经济环境下，形成良性经济循环发展趋势
4、。 （二）新农保政策的可行性1.政治法律：我国宪法规定：“中华人民 共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”新农保性质上属于社会保险，法律规定国家需要建立新农保制度来保障特定群体的权利。以人为本、关注民生：胡锦涛提出的科学发展观的核心是以人为本，新农保政策能够改善农村居民的养老保障，是以人为本的体现。党的十七大提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。” 党的十七届三中全会强调：”更加注重改善民生，促进经济社会又好又快发展。”2、经济经济发达为完善新农保制度奠定坚
5、实的物质基础：新农保政策制定的前几年，我国经济几乎都以年均超9%的速度迅速增长。经济的繁荣发展带来的是国家财政实力的雄厚，具有了充足的物质基础，为在我国广大农村地区实施和推广新农保政策奠定坚实的物质基础。3.行政管理方面的可行性我国实行“自上而下”的、单一制行政管理体制，中央政府为主导，实施某项政策的强制力有保障中央政府能够统一调度资源，保障政策的稳定实施4.思想：过去的农村居民生活主要依靠家门前的一亩三分地，思想上也比较传统和保守。而如今，隋着经济的快速发展，文化也更加普及，加之越来越多的农村居民外出务工，接触了更多现代文明知识，思想开始转变，不再过于保守，也能更多地理解新农保政策。农民思想
6、开始转变，更能够接受新鲜事物，更加能够接受新农保等新型养老方式。三、新农保内容1.实施范围与对象2.基金筹集3.个人账户4.支付结构（养老金待遇）5.领取条件6.其他具体内容1.实施范围和对象年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。 2.基金筹集主要由个人缴费、集体补助和政府补贴三方面组成（1）个人缴费：参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。（2）集体补助：有条件的村集体应当对参保人缴费
7、给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。（3）政府补贴：政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。3.建立个人账户国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。 4.养老金待遇养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
8、中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。 5.养老金待遇领取条件年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的、不用缴费、可以按月领取基础养老金，
9、但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。6.待遇调整国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。7.基金管理建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。8.基金监督各级人力资源社会保障部门，公开透明、社会监督、群众监督。 9.相关制度衔接（“新农保”与“
10、老农保”）原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险(以下称老农保)的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。 新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶持政策、
11、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制订。新农保与老农保相比的改进之处“老农保”是指老农保是指上个世纪80年代中期开始探索建立的农村社会养老保险制度。 （1987年关于探索建立农村基层社会保障制度的报告开始试点工作，1991年县级农村社会养老保险基本方案 ）改善之处： （1）基本原则：新农保涉及全部内容，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”；老农保只对基金筹集有原则规范，即“以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策抚持” （2）筹资办法：新农保“个人缴费、集体补助、政府补贴”；老农保 “个人缴费、集体补助”
12、 （3）基金模式：新农保“部分积累制”，个人账户+基础养老金；老农保“完全积累制”，个人账户 （4）基金管理与监督：新农保更科学、更安全 （5）政府责任：新农保强化了政府责任，体现在“政府主导和农民自愿相结合,引导农 村居民普遍参保”的规定上。 新农保中路径依赖表现1.制度沿革遵循城乡二元分割2.制度变迁对渐进式方式的依赖突出3.制度实施主要依赖于政策、立法保障不足4.制度沿用分类分层的差别化推进策略5.制度供给对土地、家庭、集体的依赖明显政策评估年度（年）试点县、市数（个）参保人数（万人）领取人数（万人）累计基金（亿元）2009320+4869115566812010838+41027728
13、63422.520111914+4326438921.781199.18 2011年启动城镇居民养老保险试点工作后，所有统计年鉴均将新农保与城镇居民养老保险的数据进行合并统计。截止2014年底，城乡居民养老保险参保人数为50107万人，领取人数为14313万人，基金累计结余为3845亿元。五、新农保政策存在的问题五、新农保政策存在的问题 不论是在立法内容上的更加先进成熟、法律条文设计上的愈加熟练精细，还是对于广大农民的养老利益的更好保护等诸多方面，新农保都绝对领先于旧农保，而新农保的这些优势，也在全国各地的试点实践工作中表现得淋漓尽致。 然而，任何事物都不可能是完美无瑕的，即便法律亦是如此。国
14、务院颁布指导意见之后，全国各地方政府为配合新农保的试点工作，也制定并颁布了一系列的法律法规，取得了较大成效。但是，我国的新农保制度还是暴露出了不少的问题。1.没有明确立法，制度不稳定 在法律层面上，我国目前还没有一部正式的全国性社会保障法律来规范和引导整个养老保险制度的实施和发展。 没有明确立法，降低了制度规则的规范性和同一性。 保险法第二十条、二十一条确立建立和完善新型农村社会养老保险制度，明确新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。 虽然社会保险法的确立表明了我国政府设置新型农村养老保险的决心，但在具体实施的步骤方面，农村养老金的人群设定、资金运行管理等方面并没有明确立法
15、。2.政府组织工作略显随意性 由于目前农村养老保险制度在全国还缺乏统一的立法，各地政府基本都是根据国务院的指导意见，结合自身省份情况制定地方性的法律法规。 但是，因为此类地方指导性文件一般不具备较高的法律效力，因此在一些地区的新农保政策的制定中，往往体现当地官员自己的意愿，而在保险费的征缴、运用，甚至养老金的发放等方面，也存在不顾农民感受，只按照地方政府自身的单方意思行事的情况发生，例如保费征多征少、养老金发多发少，有时全凭地方政府说了算，试点工作组织情况显现了较大的随意性。3.参保强制性不足 新型农村社会养老保险性质上属于社会保障制度，不同于一般的商业保险。但是与一般的社会保障制度不同的是，
16、新农保在试点推广中实行的参保方式并没有采取强制方式，而是与一般商业保险一样，采取了自愿参保的原则。 设计这样的投保方式本意主要是想让新农保更“接地气”，是为了让新农保的推广更顺利。然而现实情况却时常事与愿违，例如在不少新农保试点地区，经常可以发现一种奇怪的现象，即往往中老年人对新农保的参保热情很高涨，而年轻人对此则不太感冒。 这就不能使制度发挥到应有的作用。4.制度内容存在争议 在新农保的法律制度中，有一些内容也引发了农民们普遍的争议和不解。 养老金待遇领取条件中规定“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的、不用缴费、可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，乍看
17、之下并未觉得有所不妥，但再仔细分析却发现该条有将新农保“捆绑销售”的嫌疑，难道满足条件的老人领取养老金还要以自己的子女投保为前提吗？这样的规定确实令不少农民不解，同时也使得一部分农村居民的参保热情受到影响。5.资金筹措有难度 养老保险费的筹措问题可以说是新农保在我国顺利推广的关键之所在。尽管新农保个人、集体和政府三方结合的多元筹资方式较之旧农保优越不少，但是同时仍然存在不少问题。 个人缴费：个人缴费：许多地方的农民收入依然不高，缴费能力有限。 集体补助：集体补助：落实仍然是个难题（强制性不足，对集体补助的数额以及不予补助的处罚没有作出明确的规定，为集体逃避补助留下了制度空缺；缺少集体补助，农村
18、养老保险就不再具备“社会保险”的意义，成为政府主办的储蓄性商业养老保险。） 政府补贴：政府补贴：做为新农保筹资模式中极为重要一环，政府补贴也存有隐患。（由于全国多种税负的取消，地方财政收入相应减少，而随着新农保参保人群的逐渐增加，各地方政府，尤其是中西部较落后省份的，要对动辄数以十亿计量的基础养老金投入，必定压力陡增，即使有着中央财政的支持，想必仍是难题一道）。6.养老金替代率偏低，支付水平待提高 （1）为了保障农村老年人的基本生活，养老金的替代率不能太低。 1、例如一位村民选择最低档次缴纳，100元15年1500元，加上各级政府补助30元15年450元，那么他个人账户至少有1950元，另外还
19、加相应的利息。这位农民缴满15年新农保后，他个人账户金额可达2000元，那么他60岁后每年每月可以按时领到的养老金是：2000元(个人账户储蓄额)139(系数)55元(基础养老金)69.4元。 2、又例，一位村民选择最高档次缴纳，800元15年12000元，加上各级政府补助30元15年450元，那么他个人账户至少有12450元，另外还加上相应的利息。 这位农民缴满15年新农保后，他个人账户金额达12500元钱，那么他60岁后每年每月可以按时领到的养老金是：12500元139(系数)55元(基础养老金)144.9元。 2013年，我国农村居民人均纯收入8895.9元，月人均纯收入为741.325
20、元。 从而低档次缴费的新型农村社会养老险的养老金替代率为69.4/741.325，即9.369.36。 高档次缴费的新型农村社会养老险的养老金替代率为69.4/741.325，即19.5519.55。 如此低的养老金替代率不足以保障农民老年时的基本生活，所以，中央政府很有必要对补贴力度和缴费比例进行调整。 （2）现行规定中提到的“依据情况适时调整基础养老金标准”也因为对于调整标准表述较为模糊也使得农村居民对其缺乏信心，从而导致新农保吸引力下降。7.基金保值增值问题疑难新农保基金主要实行县级管理新农保基金主要实行县级管理巨额的养老基金也大多聚集在县城的相关部门，而由于基层地区存在专业人才相对缺乏
21、、信息掌握程度相对落后、管理者投资水平相对较低等因素的影响，目前基金投资渠道的相对狭窄，未来不可预期的通货膨胀率等因素的影响， 养老基金的保值增值存在较大问题。8.制度衔接问题棘手 新农保的试点和推广，势必涉及各类特殊人群，因此新农保的政策措施也必须与各类固有的社会保障政策、法规相衔接。而目前这一问题尚未能得到很好地处理。 例如：新农保和城镇养老保险制度 新农保与其他社保制度之间 全国各地新农保政策“各自为政”现象的存在1.应加快立法进度，尽早建立我国新农保相关法律体系 除了全国性的养老保险法律之外，还应当制定与之相对应的行政法规和地方性法律，只有将新农保相关法律体系构建起来，将涉及新农保的各
22、项立法工作落到实处，才能真正的从根本上促进新农保实施工作的发展和优化。 并且在制定相关法律法规的时候，需要重视农村居民对于该制度的认可程度。因此，在新农保法律法规的制定修改工作中，便应当仔细研究、小心求证，务求将每条每款法律都设计得“耐用且好用”。 六、相关的对策建议2.完善养老金统筹管理制度 首先，提高农民养老金统筹层次。统筹层次不高则一直是阻碍农民养老保险事业发展的深层次原因，因此，我国的相关立法应明确规定农民社会养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。如果新农保实行省级统筹，则可以在省级范围内实行统一的制度、标准和管理等，并能够防止出现“碎片化”现象。 其次，可以尝试设立一个独立的农
23、村养老保障专门机构。该机构由具有保费征缴、资格审查等职能的保险经办机构和具有监督基金运行只职能的监管机构组成，该机构最大的优势就在于可以减少不必要的中间环节和干预，可以更好地提高基金运营和管理效率。3.适时市场化运营养老基金 由于广大参保农村居民的老年保障全依托在新农保的保险金之上，因此，对于养老基金的保值增值问题绝对是最受关注，同时也是新农保制度中最重要的内容之一。 为了防止未来新农保基金收不抵支，应对个人账户养老金在适当情况下进行市场化投资运营，以实现保值增值，也可以尝试将农民个人账户养老金总额的一部分交由投资运营经验丰富的全国社会保障基金理事会投资运营。4.强化政府在农村养老保险筹资中的
24、作用 长期以来我国社会保障制度都存在着严重的重城镇轻农村的情况。 2009年的指导意见规定了国家负责基础养老金的政府补贴部分，算是这些年来我国对于农村社会保障逐渐重视的一个表现，不过国家承担的份额仍然偏低，希望政府能在此基础之上，随着国家经济的不断发展，能在我国新农保筹资模式中发挥更为重要的作用。 目前我国社会保障支出占我国财政总支出的12%左右，远低于西方国家的30%-50%的比例。5.根据我国国情设计多元化养老保险制度 多层次的农村养老保险制度更有利于公平和效率的同时实现。 我国的农村居民的组成情况更加多元和复杂化，既有经济发达如大城市的华西村，也有满村皆“要饭”的“乞丐村”，而且我国地区
25、经济发展较不平衡，长期以来东部较发达，中部地区其次，西部地区最为落后。 因此，可以设想结合我国国情和新农保的实践情况，尝试建立中国式的多层次农村养老保险法律制度。6.构建新老农保对接机制 新农保试点多年，有关其与旧农保以及其他社会保障制度的衔接问题可以说是新农保试点工作首先就要跨越的一道门槛，只有较好地处理新农保与各项社保制度的衔接，才能更好地发挥新农保与其他社保制度的互动互助功能，也才能使更多的农民享受新农保的政策。 7.尝试推行“强制投保型”农村养老保险 尝试推行“强制投保型”农村养老保险在一定程度上能增加新农保的覆盖率，更重要的是对于某些“目光短浅者”，这样做既可以让其获得实质上的养老金
26、，而且倘若这些人帽然醒悟时，也不会因为悔悟得过晚而错过投保时机。 当然，对于此种强制参保型的新农保，可以先在某些特定地区进行试点，例如投保率较低、退保率较高的地区等，在试点的同时还可以不断地进行理论和实践研究，并及时总结相关经验。8.充分利用民间组织促进新农保的发展在许多外国农村养老保险制度的实行过程中，许多民间组织发挥着越来越重要的作用。这些民间组织往往比政府更贴近农民，能更好地与农民打成一片反映问题也比与政府部门沟通来得更加便捷和迅速。在我国农村社会中，目前也存在着大量的民间组织，例如村民委员会等。在我国新型农村社会养老保险法律制度的试点工作实施当中，如果能有民间组织给予协助，相信能够起到事半功倍的效果。而且，除了协助政府进行社会养老保险的工作以外，具备一定资质和条件的民间组织还可以尝试着组织农民补充养老保险等，为新农保的实施发展出多一份力。感谢观看
