政府绩效管理理论发展和实践动态课件.ppt

1、政府绩效管理政府绩效管理理论发展和实践动态理论发展和实践动态 绩效管理：国家的顶层设计与政府的改革创新绩效管理：国家的顶层设计与政府的改革创新 政府绩效管理基本理念、理论和方法政府绩效管理基本理念、理论和方法 西方国家政府绩效管理发展历程和最新动态西方国家政府绩效管理发展历程和最新动态 我国的政府绩效管理实践探索和未来走势我国的政府绩效管理实践探索和未来走势l严格绩效管理，突出责任落实；严格绩效管理，突出责任落实；l完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；绩的偏向；l改革政绩考核机制，着力解决改革政绩考核机制，着力解

2、决“形象工程形象工程”、“政绩工程政绩工程”以以及不作为、乱作为等问题。及不作为、乱作为等问题。1.1 1.1 党的十八大和二三中全会关于绩效管理的重要论述党的十八大和二三中全会关于绩效管理的重要论述十八大和二中全会“创新政府管理方式，提高执行力、公信力，加强政府问责制和绩效管理”。三中全会提出要“推进国家治理能力和治理体系的现代化”。绩效管理无疑就是治理能力的主要内容。治理能力和治理体系现代化也对政府绩效管理提出了新要求，无论内部管理还是外部绩效，无论管理理念和方式还是服务内容和机制。 习近平同志关于政府绩效管理的重要举措习近平同志关于政府绩效管理的重要举措 习近平在福建、浙江主政时非常重视

3、机关效能和政府绩效管理工作。绩效管理的“福建模式” 应该说就是习总倡导构建的。习近平就福建省省机关效能工作作出重要批示：十年前，我在福建抓机关效能建设这项工作时，强调要牢记人民政府前有“人民”两字，在便民利民上采取了一些措施，取得了一些实效，在全国引起了一些关注。近些年来，福建省委省政府对此项工作常抓不懈，在构建服务型政府方面积累了许多好作法，为福建经济社会健康发展提供了坚强保证。希望你们以全省机关效能建设工作会议的召开为契机，把深化机关效能建设作为贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神的重要举措，认真总结经验，继续扎实推进，不断巩固和拓展机关效能建设成果。1.2 1.2 党和国家领导

4、人以及中央文件关于绩效管理的重要论述党和国家领导人以及中央文件关于绩效管理的重要论述 2005年12月20日，胡锦涛同志在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调：“要完善对行政管理权力的监督机制，强化对决策和执行等环节的监督，建立要完善对行政管理权力的监督机制，强化对决策和执行等环节的监督，建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价制度体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价制度”。 2008年1月15日，胡锦涛同志在十七届中央纪委第二次全会上的讲话中强调：“要实行政府绩效管理制度和行政问责制度，加大对失职读职行为的追究力要实行政府绩效管理制度和行政问责制度，加大对失职读职行

5、为的追究力度度”。 2008年2月23日，胡锦涛同志在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度的政府绩效评估和行政问责制度”。 2008年4月28日，胡锦涛同志在中共中央政治局第五次集体学习时强调：“要坚持社会主义市场经济的改革方向，推进各方面体制机制创新，完善政府要坚持社会主义市场经济的改革方向，推进各方面体制机制创新，完善政府绩效考核体系，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制绩效考核体系，形成充满活力、富有效率、更加

6、开放、有利于科学发展的体制机制，促进经济发展方式加快转变机制，促进经济发展方式加快转变”。胡锦涛同志关于政府绩效管理的重要论述胡锦涛同志关于政府绩效管理的重要论述 2005年3月5日，温家宝同志在十届全国人大三次会议政府工作报告中强调：“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展评价体系抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展评价体系。” 2006年9月4日，温家宝同志在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话中强调：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度，是实行行政问责制的前提和基础尽

7、职尽责做好各项工作的重要制度，是实行行政问责制的前提和基础。” 2007年2月9日，温家宝同志在国务院第五次廉政工作会议上的讲话中强调：“要抓紧建立政府绩效评估制度要抓紧建立政府绩效评估制度”。 2008年3月5日，温家宝同志在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中强调：“推行行政问责制度和政府绩效管理制度推行行政问责制度和政府绩效管理制度”。3月25日，在国务院第一次廉政工作会议上强调：“推行行政问责和绩效管理制度推行行政问责和绩效管理制度。” 2009年3月24日，温家宝同志在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中强调： “要建立政府绩效管理制度，引导各级干部特别是领导干部形成符合科学发

8、展要建立政府绩效管理制度，引导各级干部特别是领导干部形成符合科学发展观要求的正确政绩观观要求的正确政绩观”。 2011年11月14日，温家宝同志在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话中强调：“加强行政审批绩效管理，严格落实问责制度加强行政审批绩效管理，严格落实问责制度”。温家宝同志关于政府绩效管理的重要论述温家宝同志关于政府绩效管理的重要论述 为深入贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会和中央经济工作会议精神，按照国务院常务会为深入贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会和中央经济工作会议精神，按照国务院常务会议部署，国务院议部署，国务院6 6月月6 6日发出通知，部署对稳增长促改革

9、调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查。日发出通知，部署对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督查。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督查。这次督查包括19个方面的重点内容，将创新方式，采取自查与实地检查相结合、督查与第三方评估相结合、督查与社会评价相结合、督查与舆论引导相结合。要达到四个目的，使之成为回应群众关切、要达到四个目的，使之成为回应群众关切、推动政策落实、提高行政效能、打造法治政府的重要行动。推动政策落实、提高行政效能、打造法治政府的

10、重要行动。一是要打通国务院决策部署和出台政策措施贯彻落实的一是要打通国务院决策部署和出台政策措施贯彻落实的“最先一公里最先一公里”和和“最后一公里最后一公里”，力破，力破“中中梗阻梗阻”，确保政令畅通、令行禁止，推动各项决策部署和政策措施尽快落到实处、取得实效，夯实经，确保政令畅通、令行禁止，推动各项决策部署和政策措施尽快落到实处、取得实效，夯实经济稳中向好的基础，使经济运行保持在合理区间，确保实现全年经济社会发展预期目标。济稳中向好的基础，使经济运行保持在合理区间，确保实现全年经济社会发展预期目标。二是要树立言必信、行必果的施政新风，做到守土有责、奋发有为，杜绝松松垮垮、大而化之的工作二是要

11、树立言必信、行必果的施政新风，做到守土有责、奋发有为，杜绝松松垮垮、大而化之的工作状态，纠正推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为，兑现新一届政府向人民作出的状态，纠正推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为，兑现新一届政府向人民作出的“说到做到，不放空说到做到，不放空炮炮”的庄严承诺。的庄严承诺。三是要对政策措施落实不力的，实施责任追究，严肃问责，依法依规进行诫勉约谈、通报批评甚至给三是要对政策措施落实不力的，实施责任追究，严肃问责，依法依规进行诫勉约谈、通报批评甚至给予行政处分。这次督查要动真格，做到不尽责就问责，力戒予行政处分。这次督查要动真格，做到不尽责就问责，力戒“只要不出事、宁愿不做事只要不出事

12、、宁愿不做事”的为官不为的为官不为和和“不求过得硬、只求过得去不求过得硬、只求过得去”的敷衍了事，切实增强各地区各部门的大局意识、责任意识。的敷衍了事，切实增强各地区各部门的大局意识、责任意识。四要努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，完善和强化抓落实的制度保障，体现施政要求，提高四要努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，完善和强化抓落实的制度保障，体现施政要求，提高行政效能，让人民群众真正得到政策措施带来的实惠，有效提升政府的公信力和执行力。行政效能，让人民群众真正得到政策措施带来的实惠，有效提升政府的公信力和执行力。 李克强同志关于政府绩效管理的重要举措李克强同志关于政府绩效管理的重要举措

13、国家推进政府绩效管理试点情况国家推进政府绩效管理试点情况2006年年2月，国务院成立了深化行政管理体制改革联席会议，决定从转变政府职能、月，国务院成立了深化行政管理体制改革联席会议，决定从转变政府职能、推进依法行政、深化行政审批制度改革、开展政府绩效评估、推行行政问责制五个推进依法行政、深化行政审批制度改革、开展政府绩效评估、推行行政问责制五个方面进行深入研究，联席会议决定，开展政府绩效评估工作交由人事部牵头。人事方面进行深入研究，联席会议决定，开展政府绩效评估工作交由人事部牵头。人事部确定了包括湖南、吉林、上海杨浦区、南通市等一批试点。部确定了包括湖南、吉林、上海杨浦区、南通市等一批试点。2

14、008年，政府绩效评估已经发展为政府绩效管理，并被写入党的十七届二中全会文件和总理政府工作报告中。20092009年初交给监察部负责。年初交给监察部负责。2 2010年年7月，监察部增设绩效管理监察室，负责组织开展政府绩效管理调查研究和月，监察部增设绩效管理监察室，负责组织开展政府绩效管理调查研究和监督检查工作，指导协调各地各部门绩效管理监察工作。在全国范围内启动政府绩监督检查工作，指导协调各地各部门绩效管理监察工作。在全国范围内启动政府绩效管理试点工作。效管理试点工作。 2011 2011年年2 2月月1414日，中央纪委强调：日，中央纪委强调：“今年是开展绩效管理今年是开展绩效管理工作的第

15、一年，重点要健工作的第一年，重点要健全机构、完善体制、加强调研、摸索经验，努力实现良好开局。建立健全绩效管理全机构、完善体制、加强调研、摸索经验，努力实现良好开局。建立健全绩效管理领导体制和工作机制，建立政府绩效管理工作部际联席会议制度；组织开展政府绩领导体制和工作机制，建立政府绩效管理工作部际联席会议制度；组织开展政府绩效管理工作试点，为在政府部门全面推行绩效管理制度积累经验；在总结试点经验效管理工作试点，为在政府部门全面推行绩效管理制度积累经验；在总结试点经验和充分调查研究的基础上，研究制定关于开展政府绩效管理工作的意见和充分调查研究的基础上，研究制定关于开展政府绩效管理工作的意见”。20

16、11年年3月，国务院建立由监察部牵头、九个部门组成的政府绩效管理工作部际联月，国务院建立由监察部牵头、九个部门组成的政府绩效管理工作部际联席会议制度。席会议制度。2011年年6月，监察部印发月，监察部印发关于开展政府绩效管理试点工作的意见关于开展政府绩效管理试点工作的意见，国务院选择北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等国务院选择北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等8个地区进行地个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，并第一次将绩效管理引入中央政府机构，选择一些方政府及其部门绩效管理试点，并第一次将绩效管理引入中央政府机构，选择一些部委进行绩效管理试点。在上述行动的激励下

17、，截至部委进行绩效管理试点。在上述行动的激励下，截至2012年底，全国有年底，全国有23个省（区、个省（区、市）开展了政府绩效评估试点工作。市）开展了政府绩效评估试点工作。 国家推进政府绩效管理试点情况国家推进政府绩效管理试点情况2012年3月，政府绩效管理工作部际联席会议第二次会议通过了关于政府绩效管理试点工作中期评估情况的报告、2012年政府绩效管理工作要点、政府绩效管理工作部际联席会议议事规则，并对2012年政府绩效管理工作做出部署：一是深入推进政府绩效管理试点，加强跟踪指导和调查研究，推动试点单位探索形成比较规范、科学有效、符合各自实际的绩效管理模式，及时总结推广试点经验；二是着手起草

18、关于推行政府绩效管理的意见，研究提出不同类型不同层级绩效考评指标体系的基本框架；三是鼓励和支持各地区各部门探索开展各类专项绩效管理，在继续推进和拓展节能减排考评、预算绩效等试点工作的同时，围绕文化改革发展、强农惠农扶贫工作、医药卫生体制改革、水资源管理、质量安全和质量发展等开展工作，支持和协调有关部门开展对重大公共政策、政府投资项目、财政资金和专项工作的绩效评价，探索实现绩效管理常态化、制度化的有效途径；四是深入开展调查研究和理论研究，加大培训和宣传力度，扎实做好推行政府绩效管理的基础性工作；五是加强绩效管理监察，完善效能投诉中心建设，规范电子监察系统，加大效能问责力度，推动政府及其工作人员切

19、实提高工作效率、提升服务水平，有效维护群众合法权益。2012年8月7日，监察部在青岛召开政府绩效管理试点工作推进会，14家绩效管理试点单位分管绩效管理工作的领导同志和相关负责人参加了会议，并就开展绩效管理试点工作的情况、主要做法和经验体会作了交流发言。从会议汇总交流情况来看，全国试点工作正在有序推进，取得了阶段性进展，各试点单位结合实际制定工作方案，建立健全了领导体制和工作机制，并构建了相对科学合理、简便易行的考评指标体系，形成了绩效改进提升机制，创新了绩效考评方式方法，初步形成了各具特色的绩效管理工作模式。截至截至2012年底，全国有年底，全国有23个省（区、市）开展了试点工作。个省（区、市

20、）开展了试点工作。20122012年末中纪委改革年末中纪委改革国务院办公厅督查室国务院办公厅督查室中央编办监督司（开始新一轮）中央编办监督司（开始新一轮）中央文件关于政府绩效管理的重要论述中央文件关于政府绩效管理的重要论述 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定：“抓紧制定体现科学抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准”。 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定：“实施实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法，把领导社会建设的绩效列为考核体现科学发展观要求的综合考核评价办法，把领导社会建设的绩效列为考核内容，增强领导

21、班子和领导干部统筹经济社会发展的能力内容，增强领导班子和领导干部统筹经济社会发展的能力”。 关于深化行政管理体制改革的意见：“推行政府绩效管理和行政问推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。” 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要：“推推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用评估机制，发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用” 。 建立健全惩治

22、和预防腐败体系2008-2012 年工作规划：“推行政府绩推行政府绩效管理和行政问责制度效管理和行政问责制度”。 全面推进依法行政实施纲要：“要建立公开、公平、公正的评议考要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。”五位一体战略五位一体战略推进国家治理能力和治理体系的现代化推进国家治理能力和治理体系的现代化 有效的政府治理有效的政府治理 公信力和执行力公信力和执行力全面深化改革全面深化改革天人政民互动天人政民互动 政府自身建设政府自身建设1.3 1.3 国家治理体系下的政府绩效管理国家

23、治理体系下的政府绩效管理政府绩效管理政府绩效管理 绩效管理：国家的顶层设计与政府的改革创新绩效管理：国家的顶层设计与政府的改革创新 政府绩效管理基本理念、理论和方法政府绩效管理基本理念、理论和方法 西方国家政府绩效管理发展历程和最新动态西方国家政府绩效管理发展历程和最新动态 我国的政府绩效管理实践探索和未来走势我国的政府绩效管理实践探索和未来走势绩效绩效组织绩效组织绩效个人绩效个人绩效绩效管理绩效管理政府绩效管理政府绩效管理2.1 2.1 绩效管理的的基本概念绩效管理的的基本概念“绩效”=完成工作任务“绩效”=“结果”或“产出”“绩效”=“行为”+“效果”“绩效”=“结果”+“过程”（行为/素

24、质）“绩效评估”=“做了什么” +“能做什么”“绩效管理”=“做什么”+“怎么做”+“做怎样”+“更好做” 2.1.1 “绩效”概念的沿革与发展 绩效有组织绩效、部门绩效和个人绩效个人绩效关注岗位责任、工作任务，工作成绩，工作汇报，工作能力，工作改进等微观问题部门绩效关注职责职能、目标计划、工作落实、协调配合、上报下达等中观问题组织绩效关注价值使命、战略规划、重要任务、组织架构、运行机制、监控机制、人才配备等宏观问题另外绩效评估和管理理念和方法还可以运用于项目管理、政策评估中，也可运用于决策和管理过程评估。 2.1 .22.1 .2绩效的基本分类绩效的基本分类“个人绩效”=“应该做什么”+“做

25、了什么”+“能做什么”将岗位职责、个人潜力、能力纳入绩效评价的范畴绩效评价不再仅仅是追述过去、评价历史的工具，而更在于关注未来，关注组织运转和员工发展岗位职责工作分配工作成绩工作效果工作能力工作安排 2.1.3 2.1.3 个人绩效个人绩效 “组织绩效”=“应该做”+“如何做”+“做怎样”+“更好做”发展环境战略决策计划执行日常监管绩效考评绩效改进职能使命工作计划工作方案工作效果持续改进 2.1.42.1.4 组织绩效组织绩效 2.2 2.2 绩效管理的理念绩效管理的理念* 绩效一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思。 “绩效”这一概念最初用于对私营企业的生产、服务的业绩、效率、效益进行监

26、测和评估，20世纪70年代后期“绩效管理”的概念被提出，意指围绕“绩效”进行的管理活动。80年代后半期和90年代早期，随着人们对人力资源管理理论和实践研究的重视，绩效管理逐步成为一个被广泛认可的人力资源管理过程。绩效管理系统应该与组织的战略和目标相联系，有助于组织总体战略和目标的实现，包括绩效计划、实施、考核、反馈与沟通、结果应用五个步骤的循环过程。 2.2.1 2.2.1 绩效管理的理念绩效管理的理念* 绩效管理首先是管理,涵盖管理的所有职能：计划、组织、领导协调、评估、控制。* 绩效管理是一个持续不断的交流过程，该过程是由员工和他的直接主管之间达成的协议（口头、默认、暗含或者正式）来保证完

27、成。* 绩效管理不仅强调工作结果，而且重视达成目标的过程。绩效管理是一个循环过程。在这个过程中，它不仅强调达成绩效结果，更通过目标、辅导、评价、反馈，重视达成结果的过程。 2.2 .2 2.2 .2 绩效管理从企业到政府绩效管理从企业到政府绩效管理20 世纪 70 年代以来，随着“新公共管理”运动在西方的兴起，西方国家将绩效管理这一成功的管理方法移植到公共管理部门中来，提出为减少政府公共部门机构臃肿、效率低下和资源浪费的现象，必须界定政府管理和服务的绩效目标，同时以市场或顾客期望为导向，对政府的管理、服务的效率、效益进行测量与评估，实行绩效管理。政府绩效管理的理论研究开始迅速发展。20 世纪

28、90 年代以来，政府绩效管理日益成为公共管理学科的研究热点。 “标杆管理被普遍认为是一种评估、比较的过程，以改进工作程序并取得更高的绩效。”或者说“标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程。因此，标杆管理是一个过程即，一系列的行动、步骤、功能或活动造成一个结果：对最佳实践的识别和引进，以改善绩效。注意，仅仅甄别哪种做法是最佳实践而不对其予以引进就不是标杆管理。同样，引进最佳实践而不对其最佳性和有效性进行甄别也不是标杆管理。”1“根据波根与恩格里希的观点，标杆管理的研究范围包括以下三个方面：绩效标杆管理，它 集中关注某种产品或服务的 价值，技术质量，和其他绩效特征，以建立起有利的竞争地

29、位（在下文中被称为产品标杆管理）；流程标杆管理，它力求确定最优行动者核心活动过程中的最佳实践；战略标杆管理，它探求成功的高绩效商业活动中的基本教训与取胜战略。” 21 美帕特里夏基利.等.公共部门标杆管理:突破政府绩效的瓶颈M.北京：中国人民大学出版社，2002：35.2 美阿里哈拉契米.政府业绩与质量测评:问题与经验M.广州：中山大学出版社，2003：149.“标杆管理被普遍认为是一种评估、比较的过程，以改进工作程序并取得更高的绩效。”或者说“标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程。因此，标杆管理是一个过程即，一系列的行动、步骤、功能或活动造成一个结果：对最佳实践的识别和引进，以

30、改善绩效。注意，仅仅甄别哪种做法是最佳实践而不对其予以引进就不是标杆管理。同样，引进最佳实践而不对其最佳性和有效性进行甄别也不是标杆管理。”1“根据波根与恩格里希的观点，标杆管理的研究范围包括以下三个方面：绩效标杆管理，它 集中关注某种产品或服务的 价值，技术质量，和其他绩效特征，以建立起有利的竞争地位（在下文中被称为产品标杆管理）；流程标杆管理，它力求确定最优行动者核心活动过程中的最佳实践；战略标杆管理，它探求成功的高绩效商业活动中的基本教训与取胜战略。” 21 美帕特里夏基利.等.公共部门标杆管理:突破政府绩效的瓶颈M.北京：中国人民大学出版社，2002：35.2 美阿里哈拉契米.政府业绩

31、与质量测评:问题与经验M.广州：中山大学出版社，2003：149. 2.2.3 2.2.3 政府绩效管理的概念政府绩效管理的概念*政府绩效管理关乎制度与法律、战略与方法、政府内部与外部的多重关系，是一项涉及政府不同层级和部门、多个主体参与的、具有很大利益相关性的系统工程。美国国家绩效评估小组就认为绩效管理就是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，通过绩效评估、绩效衡量和绩效追踪，使管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。 2.2.3 2.2.3 政府绩效管理概念政府绩效管理概念周志忍从三种意义上界定绩效管理概念: ( 1)作为系统工程, 绩效管

32、理是为实现所期望的结果而实施的由一系列管理机制和技术构成的有机系统, 包括绩效管理过程、组织绩效评估、项目评估、质量管理、标杆管理、业务流程重塑等。( 2)作为一个过程, 绩效管理是由战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程。( 3)作为人力资源开发手段, 绩效管理是围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理的原则和技术。（4）从体系的构成上看, 政府绩效管理就是一个从绩效计划、绩效辅导、绩效沟通到绩效评估、绩效反馈、绩效激励等在内的系统工程时间：时间：起源于起源于2020世纪世纪4040、5050年代年代 基础：基础：西方新公共管理运动发展的结果（绩效评估

33、为核心理念）。西方新公共管理运动发展的结果（绩效评估为核心理念）。 背景：背景： 科学技术发展变化；科学技术发展变化； 全球化迅猛发展和国际竞争的环境条件发生变化；全球化迅猛发展和国际竞争的环境条件发生变化； 政府巨额财政赤字；政府巨额财政赤字； 公众对政府有回应力的和高质量服务的能力失去信心；公众对政府有回应力的和高质量服务的能力失去信心； 高层政治的推动。高层政治的推动。来源：来源：向工商企业管理学习，公共部门向工商企业管理学习经验。向工商企业管理学习，公共部门向工商企业管理学习经验。2.2.4 2.2.4 绩效管理的缘起绩效管理的缘起目标管理标杆管理全面质量管理平衡计分卡流程管理2.3

34、2.3 主要的绩效管理理论主要的绩效管理理论 2.3.1 2.3.1 目标管理目标管理 目标管理方法是美国学者德鲁克等人于20世纪50年代应用系统论、控制论、信息论和人际关系理论而提出的一种管理方法。他在管理的实践一书中，首先提出“目标管理与自我控制”的主张，随后在管理任务、责任、实践一书中对此作了进一步阐述。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。 “ 标杆管理被普遍认为是一种评估、

35、比较的过程，以改进工作程序并取得更高的绩效。”或者说“标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程。因此，标杆管理是一个过程即，一系列的行动、步骤、功能或活动造成一个结果：对最佳实践的识别和引进，以改善绩效。注意，仅仅甄别哪种做法是最佳实践而不对其予以引进就不是标杆管理。同样，引进最佳实践而不对其最佳性和有效性进行甄别也不是标杆管理。” “根据波根与恩格里希的观点，标杆管理的研究范围包括以下三个方面：绩效标杆管理，它 集中关注某种产品或服务的 价值，技术质量，和其他绩效特征，以建立起有利的竞争地位；流程标杆管理，它力求确定最优行动者核心活动过程中的最佳实践；战略标杆管理，它探求成功的高绩

36、效商业活动中的基本教训与取胜战略。” 2.3.2 2.3.2 标杆管理标杆管理 全面质量管理理论是在传统质量管理的基础上发展起来的一种质量管理理念和理论。二十世纪50年代美国著名质量管理专家戴明(W. Edwar Deming)和朱兰(J.M. Juran)首先提出了全面质量管理的理念，经过20世纪六七十年代在日本的实践发展成为一种管理理论和技术，逐渐流行.其基本的思想理论观点和方法可简归如下:(l)“四全管理”， (2)“四个第一” (3)“四种观点” (4)“四大支柱” (5)“四种方法”， 2.3.3 2.3.3 全面质量管理全面质量管理 平衡计分卡简称“BSC”（Balanced Sc

37、ore Card）于1992年由哈佛大学名师罗伯卡普兰及大卫诺顿（David Norton）首度提出，平衡计分卡的内容包括财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面。藉着这四项指标的衡量，在支持组织追求业绩之余，也监督组织的行为应兼顾学习与成长的面向，并且透过一连串的互动因果关系，组织得以把产出 和绩效驱动因素串联起来，以衡量指标与其量度做为语言，把组织的使命和策略转变为一套前后连贯的系统绩效评核量度，把复杂而笼统的概念转化为精确的目标，藉以寻求财务与非财务的衡量之间、短期与长期的目标之间、落后的与领先的指标之间，以及外部与内部绩效之间的平衡。 2.3.4 2.3.4 平衡计分卡平衡计分卡 流程

38、管理（process management），是一种以规范化的构造卓越业务流程为中心，以持续提高组织业务绩效为目的的系统化方法。流程管理包含三个层面的内容：规范流程、优化流程和再造流程。首先，组织要从实际情况出发，围绕顾客需求，以流程为基础，开发出各种流程管理系统和技术；其次，要对现有流程进行一定的改进、规范，甚至重新设计新的业务流程等，目的是通过卓越流程的建立提升竞争优势和改进绩效；再次，要对组织内部进行改革，以改变组织职能管理机构重叠、中间层次多、流程不闭环等问题，在此基础上建立相应的管理流程和业务流程，并以科学合理的流程规范组织的业务操作，并最终达到缩短流程周期、节约运作资本、提高绩效的

39、目的。 2.3.5 2.3.5 流程管理流程管理 政府绩效评估技术不断成熟，信息技术、量化技术、针对不同部门不同的评估方式和方法技术广泛应用，绩效评估的科学化水平不断提高。初步总结共有三类方法：（一）排列法、选择排列法、成对比较法、层次分析法、强制分布法； （二）关键事件、行为锚定等级、行为观察、加权选择量表、数据包络分析(DEA)；（三）目标管理法、绩效标准法、直接指标法、成绩记录法、360度反馈评价、3E评价法、情景模拟测评 。 2.4 2.4 绩效评估的主要技术方法绩效评估的主要技术方法 绩效管理：国家的顶层设计与政府的改革创新绩效管理：国家的顶层设计与政府的改革创新 政府绩效管理基本理

40、念、理论和方法政府绩效管理基本理念、理论和方法 西方国家政府绩效管理发展历程和最新动态 我国的政府绩效管理实践探索和未来走势我国的政府绩效管理实践探索和未来走势 政府绩效管理实践首先起源于上个世纪五十年代美国的绩效预算制度，直至七、八十年代，西方国家普遍开展的政府改革使绩效管理在政府管理中得到广泛应用。 英国首相撒切尔夫人七十年代末上台后推进“雷纳评审”，负责对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动，以及提出提高绩效的措施。1980年，英国环境大臣赫素尔廷在环境事务部建立“部长信息管理系统”负责队绩效评估信息收集和处理系统。 在美国，1973年尼克松政府颁布了“联邦政府生

41、产率测定方案”， 1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。到1993年初，由副总统戈尔提出了国家绩效评鉴报告， 同年7月，美国国会通过了政府绩效和结果法， 小布什政府上台后 实施人力资源管理战略、使用项目评估比率工具、推出绩效记分卡制度、推行竞争性采购、加强绩效审计、强调绩效与预算紧密挂钩等。 据经济合作与发展组织统计，公共组织绩效管理在荷兰、丹麦、法国、芬兰、挪威、新西兰、澳大利亚、加拿大、日本、韩国等国都得到广泛应用。鉴于各国政府对绩效管理的迷恋，西方学者惊呼：“绩效管理国家”正在取代“行政国家”。 3.1 3.1 国外政府绩效管理的基本情况国外

42、政府绩效管理的基本情况美国：美国：政府责任总署（政府责任总署（United States Government Accountability Office，GAO，前身审计署）和美国联邦管理与预算局，前身审计署）和美国联邦管理与预算局 （Office of Management and Budget）简称）简称OMB。英国：英国：国家国家审计署、地方审计委员会。国家国家审计署、地方审计委员会。 日本：日本：行政评价局。行政评价局。法国：法国：国会科技选择评价局、国家研究评价委员会国会科技选择评价局、国家研究评价委员会（CNER）。）。 3.2 3.2 各国政府绩效评估的组织机构各国政府绩效评估

43、的组织机构 各国政府绩效评估的组织机构有所差别。各国政府绩效评估的组织机构有所差别。美国、法国、英国、澳美国、法国、英国、澳大利亚、马来西亚等国家的政府绩效评估组织机构都相当健全，有政大利亚、马来西亚等国家的政府绩效评估组织机构都相当健全，有政府自身设立的评估组织，也有非政府组织的评估机构，有国家层面的府自身设立的评估组织，也有非政府组织的评估机构，有国家层面的评估组织，也有地方或州一级的，还有科研院所设立的评估机构。评估组织，也有地方或州一级的，还有科研院所设立的评估机构。美国：美国：政府绩效与结果法案政府绩效与结果法案全面规定了立法目的、战略计划、年度绩效计全面规定了立法目的、战略计划、年

44、度绩效计划、年度绩效报告、管理责任和机动权等内容，使美国绩效评估制度化。划、年度绩效报告、管理责任和机动权等内容，使美国绩效评估制度化。 英国：英国：国家审计法国家审计法授予审计长检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果授予审计长检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果性的权力，与性的权力，与地方政府法地方政府法共同为开展绩效审计提供了法律依据。共同为开展绩效审计提供了法律依据。加拿大加拿大/ /澳大利亚：澳大利亚：审计法审计法。日本：日本：会计检察院法会计检察院法。韩国：韩国：政府绩效评价框架法案政府绩效评价框架法案。 3.3 3.3 西方国家政府绩效评估的法制基础西方国家政府绩效评估的法制

45、基础 除了从立法层面加以规定外，很多国家也制定了相应的计划、框除了从立法层面加以规定外，很多国家也制定了相应的计划、框架及指南等确保绩效评估及管理有效开展。架及指南等确保绩效评估及管理有效开展。如英国如英国公民宪章公民宪章、政府现代化政府现代化白皮书等；加拿大白皮书等；加拿大绩效审计方法绩效审计方法、绩效审计指南绩效审计指南等；澳大利亚等；澳大利亚财务管理改进计划财务管理改进计划及及项目管理及预算项目管理及预算。 进入21 世纪，西方政府在绩效管理方面有一个明显的趋势，即较为普遍地建立起整体性的绩效管理框架：英国制定了公共服务协议（Public Service Agreements，PSA，1

46、998年2010年6月）；2004年，加拿大构建起管理问责制框架（Management Accountability Framework，MAF）;2008年8月，澳大利亚昆士兰州政府通过了关于以新的绩效管理框架代替管理绩效框架的决定，并于2009年5月公布了昆士兰州政府绩效管理框架指南（A Guide to the Queensland Government Performance Management Framework）,2009年10月，维多利亚州基本服务委员会公布了地方政府绩效控制框架（Local Government Performance Monitoring Framework

47、）3；2008年8月，新西兰国家服务委员会和财政部联合发布了绩效评估：关于如何建立有效框架的建议和实例指南（Performance Measurement：Advice and Examples on How to Develop Effective Frameworks）。 3.4 3.4 西方国家政府绩效管理的最新进展西方国家政府绩效管理的最新进展 3.4 .1 3.4 .1 加拿大政府绩效管理整体框架加拿大政府绩效管理整体框架 加拿大政府在2000年积极倡导“基于加拿大人民需求的成果取向”，强调政府各项运作的成效与结果。政府在线工程使所有政府信息和服务网络化、电子化。加拿大政府要求所有公

48、务员必须能够与公众在网络上实现互动，从而在面对面、电话交谈外，再增加另一项更及时、更丰富的沟通渠道。加拿大政府致力于构建的整合的绩效管理战略与英国的PSA颇有些相似。在联邦政府的层次上，财政部秘书处推进两条革新的又相互影响的绩效改进路径。2004年建立的管理问责框架（MAF）以政府能力建设为目标，并以此框架为基础整合了公共支出管理系统（Expenditure Management System, EMS）与管理、资源和结果框架（Management, Resources and Results Structure, MRRS），主要关注政策和项目层面的绩效评估。 澳大利亚昆士兰州政府绩效管理框

49、架指南介绍了绩效管理框架、政府目标、机构目标、绩效指标、绩效改进、政策制定、绩效控制和绩效报告等内容。 昆士兰州政府认为，绩效管理是一个系统，该系统整合了组织的战略管理、绩效信息、评估、绩效控制和绩效报告等过程。基于这样的认识，它们强调绩效管理的重要性并构建了总体性框架，以提高绩效信息的使用率并改善政府绩效。该框架提供了十分清晰的结构，各要素互动关联并发挥着各自的作用。 维多利亚州基本服务委员会地方政府绩效控制框架包含了一套共同的关键绩效指标，关注服务的质量、效益和效率。这实际上也是维多利亚地方政府进行绩效评估和绩效管理的框架指南，包括评估领域的识别、绩效指标体系的建立（包括指标原则、指标维度

50、、关键指标）、绩效战略和目标、绩效报告、绩效信息的收集和处理方法等等。 3.4 .2 3.4 .2 澳大利亚政府绩效管理整体框架澳大利亚政府绩效管理整体框架 新西兰的绩效评估：关于如何建立有效框架的建议和实例指南除了摘要、简介和附录之外，绩效评估指南的核心部分包含六方面内容：为什么要进行绩效评估；建立初始绩效图景；让利益相关者参与评估；定义结果、中间结果（影响）和产出；进行测量并建立指标；连接绩效管理的三个层次并进行结果反馈。 该框架指南有三个显著特点：其一，关注绩效战略。其二，关注绩效信息。 其三，关注绩效合同。 3.4 .3 3.4 .3 新西兰政府绩效管理整体框架新西兰政府绩效管理整体框