1、政府投资条例 国务院令 第712号用心浇注您的满意 投资事业部投资事业部2019年年5月月10日日要点解读Contents目 录三、条例实施对投资业务影响四、项目投资运作建议二、条例重点内容解读一、条例制定出台意义一、条例制定出台意义政府投资条例u中国首部规范政府投资的行政法规u 于2019年5月5日发布，将于2019年7月1日起施行l2001年，国务院开始起草政府投资条例；l2010年，国务院法制办公开条例征求意见稿；l近两年，在中央强调防范化解政府性债务风险的背景下，条例再次被提上日程表，2019年5月正式公布;l前后历时20载，填补了政府投资法规空白。政府投资条例演进历程重要意义出台条例
2、是推动政府投资法治建设的重大举措条例将政府投资管理制度化、规范化、法定化一、条例制定出台意义出台条例是推动政府投资法治建设的重大举措l实现了我国政府投资法治建设的重大突破;l体现了党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的要求;l进行了围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等的制度设计;l确立了对政府投资管理的关键环节基本规范。政府投资功能实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手政府投资发展诉求政府投资领域主要依据的规范性文件、部门规章和地方相关规定权威性不足、指导性不够、约束性不强，需要全面加强和改进政府投资管理。支
3、持满足一、条例制定出台意义条例将政府投资管理制度化、规范化、法定化明确约束政府投资范围，为充分发挥市场作用配置资源、激发社会投资活力创造条件。严格界定政府投资方向，为贯彻高质量发展要求、发挥政府投资补短板作用提供基本遵循原则。完善政府投资管理体制和管理方式，依法理顺管理职责、提升管理能力。突出重点、统筹兼顾，为推进改革、深化实践提供方向和空间。严格项目和资金规范化管理，强化政府投资管理刚性约束。12345Contents目 录三、条例实施对投资业务影响四、项目投资运作建议二、条例重点内容解读一、条例制定出台的背景1.界定政府投资范围（非营利性项目）二、条例重点内容解读条例第三条 政府投资资金应
4、当投向市场不能有效配置资源，包括社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。同时要发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。u政府投资的方向将是公共领域的公益性或准公益性项目，采取“以社会主体投资为主，政府投资为辅”的方式。u有较充沛现金流的准经营性项目（如光伏、风电、供排水）进一步市场化，政府补贴的门槛也会逐渐提高。2.规范投资决策程序（审批制度更规范）二、条例重点内容解读条例第八条 县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使
5、用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。条例明确了政府投资决策的依据：开展政府投资行为，必须符合上述规划及国家宏观调控政策的要求、与当地财政情况相适应，且不得存在违规举借债务筹措政府投资资金的行为。二、条例重点内容解读条例第九条 进一步规范了政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项。 对政府投资项目的总投资额作出了限制，而且明确是由投资主管部门或其他部门核定的投资概算作为依据，进一步强化了通过概算控制投资规模的制度。项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并按规定审批；第十二条初步设计提出的投资概算超过
6、经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。2.规范投资决策程序（审批制度更规范）3.建立政府投资年度计划制度（年度计划与本级预算相衔接）二、条例重点内容解读条例第十五条形成“一级政府，一级投资”模式，政府投资主管部门审核它的综合计划，其他主管部门审核自己分部门的计划，一级政府一个年度计划，政府投资年度计划要和财政的中长期规划和本级预算相协调，相互制约。 国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政
7、府投资年度计划。 县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。3.建立政府投资年度计划制度（年度计划与本级预算相衔接）二、条例重点内容解读条例第十七条条例以“出钱”为线索，对政府投资项目在投资金额、资金来源、建设内容及规模、建设工期等方面进行全方位约束，实现对政府投资项目的规范化管理。列入政府投资年度计划的项目应当符合下列条件：（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续；（三）县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。 4.严格项目实施和事中事后监管二、条例
8、重点内容解读条例第二十二条 明确规定政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，并禁止施工单位的垫资建设行为。l施工单位垫资施工一方面很可能会形成政府隐性债务；另一方面则有可能形成拖欠民营、国有企业工程欠款。l首次以文件形式明确政府投资项目不得由施工单位垫资建设，该条款出台与当下中央要求加强各地方政府隐性债务管理和加速解决拖欠民营企业中小企业工程款的要求不谋而合。 4.严格项目实施和事中事后监管二、条例重点内容解读条例规定了政府投资项目的开工、工期管理、工程变更、竣工、结算程序l第20条明确政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，不得违法违规强令开工；l第21条严格限制政府投资项目的工程变
9、更；第24条明令禁止非法干预工期行为；l第25条原则性地规定了项目建成后的竣工验收、财务结算程序。5.防范债务风险（追究法律责任）二、条例重点内容解读条例第三十二条 有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（一）超越审批权限审批政府投资项目；（二）对不符合规定的政府投资项目予以批准；（三）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；（四）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；（五）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。条例第六章，将防范地方政府债务风险作为重要环节，并且将对违法违规举借债务筹措投资资金的责任人及行为
10、进行处分并追究法律责任，预计政府投资行为将趋于谨慎规范。5.防范债务风险（追究法律责任）二、条例重点内容解读条例第三十三条 有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：1.政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；2.未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；3.转移、侵占、挪用政府投资资金。5.防范债务风险（追究法律责任）二、条例重点内容解读条例第三十四条 项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开
11、工建设政府投资项目；（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；（四）擅自增加投资概算；（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。Contents目 录三、条例实施对投资业务影响四、项目投资运作建议二、条例重点内容解读一、条例制定出台的背景三、条例实施对投资业务影响条例于7月1日开始实施，要求地方年度投资计划要和本级预算匹配，可能会影响到那些已发布投资计划和预算不匹配的省市。政府投资可能年中进行调整按照以往年份情况来看，在地
12、方年度政府项目投资计划发布之后，年中经地方人大批准之后可进行调整。由于条例规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，这意味着由于政府财力有限的地方区域，未来建设项目可能会大幅缩减。三、条例实施对投资业务影响p根据条例界定的政府投资范围，未来在政府投资资金的引导上，更多地会向具有非经营性质的公共设施项目倾斜；p对于具备一定市场化运营条件的项目，可以使用资本金注入或者适当采取投资补助、贷款贴息方式撬动社会资本（如采用PPP模式）投入；p而对于经营性更强的公共设施项目（如经营性高速公路、污水垃圾处理等）则可以完全采用企业投资模式实施，政府投资资金对此类项目提供支持的可能性会越来越小。政府和社会资本的
13、投资领域和方向将有所侧重三、条例实施对投资业务影响采用PPP模式投资基建项目将迎来立项方式的转变对于涉及政府预算安排资本金出资的PPP项目仍属于政府投资项目范畴，且应当适用条例关于政府投资项目实行审批制的相关规定。对于市场化程度较高、有相对稳定现金流来源的经营性项目（以及部分准经营性项目），政府在采用PPP模式吸引社会资本参与时，可选择不参与资本金的出资，则该种情形下PPP项目应当按照企业投资项目进行立项核准或备案。按项目类型和所属地区、行业的相关政策，通过申请上级投资补助或贷款贴息的方式减少社会资本的前期投资压力，增强社会资本参与的积极性。Contents目 录三、条例实施对投资业务影响四、
14、项目投资运作建议二、条例重点内容解读一、条例制定出台的背景四、项目投资运作建议社会投资人需要谨慎辨别政府投资项目的实施模式，特别应当关注项目的资金来源、付款节点，对于F+EPC或类似的垫资项目，不予承接或者在合法化的情形下再予承接。谨慎对待F+EPC等不规范的政府投资模式条例第22、34条明令禁止垫资施工行为，且通过多个条文反复强调政府投资须与财政收支相适应、以预算约束投资、通过资金来源和支付强化项目管理。近年来兴起的“F+EPC”模式，即承包方为发包人解决部分或全部项目融资的工程总承包模式，由于其实质上也构成无预算约束、未落实资金来源、由施工单位垫资建设的项目，极易落入条例第22条的禁止范围
15、。非经营性项目的投资资金难题需要探索新的破解思路项目立项和可行性研究阶段，将项目投资资金的落实责任分摊交由各市、县级财政预算予以安排，明确项目总投资的资金来源构成情况、分年度投资额的资金来源以及本级可用财力可承受该项目建设资金，并由市、县财政部门出具经同级政府同意的资金来源落实情况文件。四、项目投资运作建议将非经营性项目与经营性项目相结合或通过产业化运作的思路捆绑立项，从源头上落实非经营性项目的投融资规划，实现项目投资、建设和运营全周期管理运作的可持续性。举例：水环境治理和生态修复保护之类的非经营性项目，采用非经营性项目与经营性项目的捆绑立项，将生态保护修复可与土地开发、产业发展、城市建设、乡
16、村振兴有机结合，实现以丰补歉，通过生态保护与产业协同发展推进项目可持续性的实现。预算分摊捆绑立项四、项目投资运作建议加强对工程概算的管理社会投资人项目承接阶段仔细研判可研报告和初设文件，及时针对报告、文件中的各缺项、漏项提出意见，争取在项目承接前调整投资概算，预防超概风险。对于政府财力不足但“压缩包装”的项目，一定要谨慎承接。工程建设过程阶段谨慎对待各类工程变更。如果确实需要变更建设规模和内容，一定要按照法定程序由原审批部门审批。对于政府方单方提出的新增工程需求，应当根据投资合作协议及本条例作出及时回应，拒绝政府方的无理要求。四、项目投资运作建议优选PPP项目通过政府投资条例政府采购法和PPP领域的相关规范性文件，除通过预算（包括发行专项政府债券）安排的政府投资项目，以及合规开展的PPP项目，各地政府不能再亲自或通过 平 台 公 司 实 施 不 规 范 的 BT 、F+EPC、委托代建等模式的项目，因此，除由政府直接注入资金并多由当地国有企业开展的项目（如轨道交通、保障房等项目），PPP项目将成为具备预算支持、存在合法合规依据，且市场化竞争较为充分的政府投资项目，政策规范PPP模式利好让世界更畅通让生活更美好让城市更宜居
