1、第五章 公共政策问题的认定我们经历的失败常常更多的是因为解我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题而不是因为我们为真决了错误的问题而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。正的问题找到了错误的解决方案。Russell L. Ackoff5.1、公共政策的逻辑过程n安德森对政策过程的阶段划分：安德森对政策过程的阶段划分：n问题形成与议程设定阶段 (problem formation and agenda setting), 所面对的问题是什么? 何种因素使它成为引人注目 的问题? 问题通过哪些途径进入政府议程?n 政策规划 (policy formulation),有哪些方案可以解决
2、问题? 这些方案是怎样得来的? 谁参与政策规划,其影响力有多大?n 政策采纳 (policy adoption),为何只采纳某个方案? 政策方案如何合法化?n 政策执行 (policy implementation), 采取何种措施来达到预期目的? 谁参加政策执行? 政策执行时选择何种技术? 执行行为对政策内容有无影响?n 政策评估 (policy evaluation), 政策对所要解决的问题会产生什么样的影响? 如何评估政策的效率? 有谁来负责政策评估? 政策评估的后果如何? 政策是否要求修正、变更与终止?琼斯在公共政策研究导论中提出的政策运行的阶段：n 问题认定(problem iden
3、tification),人们透过认知、界定、组织、代议等活动,提出问题并引起政府注意,从而考虑列入议程,这是由问题到政府的过程 n 政策发展(program development),政府以方案规划、方案合法化与拨付款项等活动,发展解决问题的政策,这是政府采取行动阶段n 政策执行(program implementation),政府组织执行人员, 解释计划内容,执行各项措施,以实现预期目标,这是政府解决问题阶段n 政策评估(program evaluation),政策经政府执行后,必须加以说明、检查、批评、量度与分析,从而认定政策正确与否,这是政策又回到政府的阶段n 政策终结(program
4、termination), 政策经过评估后, 认为原来的问题已经解决或已经发生变化, 原来的政策必须终结, 这是政策问题解决或变更的阶段。5.2 公共政策问题n问题、社会问题、公共问题与公共政策问问题、社会问题、公共问题与公共政策问题题n公共政策问题的基本属性n公共政策问题的分类n公共政策问题的形成因素n公共政策问题的提出者5.2.1 5.2.1 公共政策问题的相关概念公共政策问题的相关概念n问题：问题可以理解为应有现象与实际现象的偏差。是一定行为主体的主观希求和主观认定与客观现实之间的矛盾状态n问题可以分为私人问题与社会问题 n私人问题只涉及一个或几个人问题。通常私人问题由私人自行解决 n当
5、相当一部分人遇到同一问题，并且认识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就不再是私人问题而是社会问题了 (家家有癌症病人、山西等地疫苗、家家有癌症病人、山西等地疫苗、三鹿奶粉肾病婴儿三鹿奶粉肾病婴儿）n公共问题公共问题：社会问题有一定的严重性，但只是关系到当事人，尚未直接影响到其他人。当问题影响到不直接相关的群体时，就转化为公共问题n吸毒吸毒、地中海贫血病、官员腐败、地中海贫血病、官员腐败、私藏枪支n公务员福利待遇n进城务工人员（农民工）的子女教育进城务工人员（农民工）的子女教育n公共政策问题公共政策问题：基于特定的公共问题，由政府列入政策议程并采取公共行动以期解决的问题5.2.2 公共政策
6、问题的基本属性n关联性和公共性（发生在社会公共领域）:水电站与水的枯竭、气候恶化、水权争夺、环境污染、地下水补给 n主观性和人为性 n历史性和动态性 小案例n阿根廷的危机：阿根廷的危机：n20012001年第四季度年第四季度, , 阿根廷的经济由长期的经济阿根廷的经济由长期的经济衰退演变成严重的经济危机。主要经济指数大衰退演变成严重的经济危机。主要经济指数大幅下滑，幅下滑，1010月和月和1111月工业生产指数同比下降幅月工业生产指数同比下降幅度突破度突破1010个百分点，分别达到个百分点，分别达到10.4%10.4%和和11.6%11.6%。经济危机引起金融市场恐慌，导致资本大规模经济危机引
7、起金融市场恐慌，导致资本大规模外逃。外逃。20012001年年1111月月3030日爆发剧烈的银行挤兑潮。日爆发剧烈的银行挤兑潮。当日银行存款流失当日银行存款流失1313亿美元亿美元n面对金融危机，政府被迫实行的限制居民提款面对金融危机，政府被迫实行的限制居民提款和资金外流等金融管制措施，加剧了金融恐慌，和资金外流等金融管制措施，加剧了金融恐慌，引爆了蓄势已久的社会不满情绪和矛盾。引爆了蓄势已久的社会不满情绪和矛盾。n全国各地发生大规模的社会骚乱、游行示威和全国各地发生大规模的社会骚乱、游行示威和一些流血事件。在此后的一些流血事件。在此后的1010多天内，更换了多天内，更换了3 3位总统。激进
8、党人德拉鲁阿总统和上台执政不位总统。激进党人德拉鲁阿总统和上台执政不到到1010天的正义党人萨阿总统先后被迫辞职。此天的正义党人萨阿总统先后被迫辞职。此后国会推举的杜阿尔德总统上台后国会推举的杜阿尔德总统上台n社会问题也加剧恶化。失业率急剧上升，社会问题也加剧恶化。失业率急剧上升，20022002年年7 7月官方统计为月官方统计为23%23%以上，私人机构统计为以上，私人机构统计为25%25%。另外，贫富差距不断拉大，贫困化问题。另外，贫富差距不断拉大，贫困化问题也在加重。据国家统计局的数字，到也在加重。据国家统计局的数字，到20022002年年7 7月份，全国有月份，全国有19001900万
9、人万人( (即即53%53%的人口的人口) )处于贫处于贫困线以下。困线以下。 n主观性和人为性：任何政策问题都基于人们的主观价值判断和切身感受 nWayne Parsons说“我们可能分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知” n大众感受突出的公共问题在精英集团那里并不被当作一回事（乡村公共产品的提供问题），精英集团感受到的公共政策问题也不一定得到民众的认同n不同文化的人对政策问题的认识也不一样小案例n在核能政策制定过程中，不同国家的社会和政治在核能政策制定过程中，不同国家的社会和政治的
10、先入之见影响到政策问题的建构。的先入之见影响到政策问题的建构。n在讨论核能问题时，美国政治家商讨价格控制、在讨论核能问题时，美国政治家商讨价格控制、市场机制以及核电厂的所有权问题。市场机制以及核电厂的所有权问题。n法国政治家则关心私人收益、工人的健康以及国法国政治家则关心私人收益、工人的健康以及国家能力的执行。家能力的执行。n瑞典政治家则讨论应该建设瑞典政治家则讨论应该建设1212个还是个还是1313个反应堆。个反应堆。n瑞典人很少提出所有权和国家能力问题。美国人瑞典人很少提出所有权和国家能力问题。美国人则不考虑国家能力和反应堆数量问题。法国人则则不考虑国家能力和反应堆数量问题。法国人则从不置
11、疑市场中的政府干涉问题从不置疑市场中的政府干涉问题n历史性和动态性：政策问题从其成因来看都不是突发的，都经历一个逐步发展的过程才达到普遍化和严重化，而且有的是旧政策的遗留问题和衍生问题（三农问题是城乡分割政策的产物，还有流动人口子女教育问题）或者是环境与事态的新变化所致（民工失业与民工荒。人口出生高峰与就业问题。高校扩招与大学生就业难。加入WTO与中国行政改革的压力）5.2.3 公共政策问题的分类n邓恩从政策结构角度，把公共政策划分为结构优良、邓恩从政策结构角度，把公共政策划分为结构优良、结构适度、结构不良三种结构适度、结构不良三种5.2.4 公共政策问题的形成因素n圣约瑟州立大学（San J
12、ose University）教授拉里格斯顿（Larry N. Gerston）：n国内因素国内因素：自然灾害（SARSSARS与公共危机、自然与公共危机、自然灾害中的政府角色与中国的角色、极端天气灾害中的政府角色与中国的角色、极端天气）、经济因素（游资：证券、房地产游资：证券、房地产）、技术突破（网络、黑客与国家安全网络、黑客与国家安全）、环境变化（沙漠沙漠化、华北干旱与南水北调、牟其中、敦煌化、华北干旱与南水北调、牟其中、敦煌）、社会演进（人口压力、谁可以多生？独生子女、人口压力、谁可以多生？独生子女、空巢家庭与老龄化社会、社会保障制度完善空巢家庭与老龄化社会、社会保障制度完善）n国际方面
13、：战争、间接冲突、经济、军备升级（军备竞赛、恐怖主义、威胁中国、公海开发军备竞赛、恐怖主义、威胁中国、公海开发）5.2.5 公共政策问题的提出者nCharles O. Jones将公共政策问题的主体状况区分为四种模式：n民间主动，政府有限介入（教育、扶贫、慈善、医疗、社保、环保等民生问题）n政府主动，民间有限介入（政治、国防、外交、人口等问题）n两者都主动（三农、腐败问题）n两者都不主动n潜在问题：一党制、军队国家化潜在问题：一党制、军队国家化5.3 寻求真正的政策问题政策问题分析方法n边界分析法n多角度分析n类别分析法n原因层次分析法n假设分析法n头脑风暴法5.3.1 边界分析法 Bound
14、ary AnalysisBoundary Analysisn对问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法（20092009年重庆上万人弃高考、网络实年重庆上万人弃高考、网络实名名）。n三个步骤：三个步骤：n饱和抽样: 尽可能广泛的获得利益相关人的饱和样本；n诱导性提问: 启发被调查者从多方面和多层面为政策问题的界定提供更有意义更具有实质性的数据资料；n边界估计: 可以利用元问题边界图（新的问题新的问题要素累积的频率分布图要素累积的频率分布图），弄清问题特征。5.3.2 多角度分析Multiple Perspective AnalysisMultiple Perspective Analysi
15、sn通过系统的运用个人、组织、技术等方面的多重认识，以获得对政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。n用于结构不良问题n技术角度：使用概率统计、成本收益分析、计量经济学等技术分析有关政策问题，将问题的特征和危害程度定量化n将原子弹掷向日本有将原子弹掷向日本有5 5种方案：轰炸并封种方案：轰炸并封锁、入侵、不加警告原子弹攻击、警告锁、入侵、不加警告原子弹攻击、警告后原子弹攻击、将原子弹掷向无人居住后原子弹攻击、将原子弹掷向无人居住的岛屿。目标：以盟军最小的生命损失的岛屿。目标：以盟军最小的生命损失摧毁日本换取日本投降。摧毁日本换取日本投降。 n组织角度：强调标准化的操作程序、规则和机构的常规做法
16、是组织角度的主要特征n从组织角度：从组织角度：2020亿美元资金未经国会批亿美元资金未经国会批准准。n个人角度：将政策问题及其解决看成是个人感情、感知、利益需求作用的结果n杜鲁门急于向外界表明自己是一个勇敢而果断的总统。面对罗斯福在3届任期内发展起来的政府机构束手无策。缺乏足够的影响力。如果决定不投原子弹将被视为软弱的表现。5.3.3 类别分析法（Classification Analysis）n包括逻辑区分和逻辑归类两个过程 n五项原则：n1. 实质的相关性。应依据研究人员的目的和问题的情境的本质来建立分类的基础，尽可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。n2. 穷尽性。分类应涵盖一个类目中
17、所有的细类。若现有分类不能将所有的问题对象都归类，说明分类不是穷尽的n3. 相互排斥性。同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。每一问题对象只能归入一个大类的一个细类（高于贫困线或低于贫困线）。n4. 一致性。每一层级的分类标准应该同一。避免出现分类交叉问题（跨类错误或子类重叠）。如城市交通问题分为：公交车问题、出租车问题、私车问题、自行车问题、和步行问题n5. 层次分明。5.3.4 原因层次分析法n可能原因（Possible Causes）：一切有可能促使某种问题得以产生的因素 n合理原因(Plausible Causes)：以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的对问题的发生产生重要影响的原
18、因 n可诉原因(Actionable Causes)：受政策制定者的控制和操纵的原因n贫困的原因：拒绝工作、失业、生存环境恶劣、财富与权力的分配 5.3.5 假设分析法(Assumption Analysis)n将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。更适合于处理结构不良问题（各种解决方案所依据的假设之间有尖锐冲突的政策问题）n1. 确定利害关系人。依据他们对政策过程的影响以及政策过程对他们的影响程度，把他们排列出顺序。n目的是为了确定哪些人可以参加假设分析过程，或者哪些人的立场观点是必须予以优先考虑的 n2. 呈现假设。基本假设是依据原始资料得到的，而政策又是依据基本假设的
19、推论提出的。如果假设与数据资料相符合，就允许推论n3. 评比假设。对各种假设进行比较和评估，搞清各种假设间的差异优劣和正确性 n4. 汇集假设。汇集所提出的假设和各种解决方案。重要的假设均应予以汇集。目的是建立一组能在大多数利害关系人中取得共识的基本假设n5. 综合假设。根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案 n该方法的特征：n1.从问题的可能方案入手，而非从问题的基本假设出发n2.该方法的整个过程始终运用同一种资料，因为政策问题上的冲突常常并不在于事实资料本身，而在于人们对同一资料的不同解释n3.该方法能够对各种冲突性的意见和方案作有效的创造性的处理，从而精确
20、的认定一个政策问题5.3.6 头脑风暴法n容易忽略一个至关重要的问题容易忽略一个至关重要的问题: :为什么有些为什么有些事情被提上政府议事日程事情被提上政府议事日程, ,而另一些却没有而另一些却没有? ?为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外问题却被排斥在外? ?n美国两个城市：甲污染严重美国两个城市：甲污染严重, ,但当地政府与但当地政府与民众很少讨论污染问题民众很少讨论污染问题; ;乙情况好得多乙情况好得多, ,不不过当地政府与民众却十分重视如何减少污过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。为什么染。为什么？n因此因此, ,在讨论政策制定时
21、在讨论政策制定时, ,我们必须首先了解我们必须首先了解: :议程是如何设置的议程是如何设置的? ?谁参与了议程的设置？谁参与了议程的设置？n19621962年美国巴查赫年美国巴查赫(Peter Bachrach(Peter Bachrach) )题为题为“权力的两方面权力的两方面”文章，指出了一个显而易文章，指出了一个显而易见但人们往往视而不见的简单事实见但人们往往视而不见的简单事实: :能否影能否影响决策过程固然是权力的一面响决策过程固然是权力的一面, ,能否影响议能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。事日程的设置则是权力更重要的另一面。5.4. 5.4. 政策议程设置政策议程设置n
22、政策议程设置（Policy Agenda Setting）是有关公共问题受到政府及公共组织的重视并被纳入政策讨论和被确定要予以解决的过程金登的观点：n议程就是对政府官员以及与其密切相关的政府议程就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定的时间认真关注的问题进行外人员在任何给定的时间认真关注的问题进行编目，它决定了政府将就哪些事项做出决定，编目，它决定了政府将就哪些事项做出决定，就哪些问题做出处理。议程设置的结果就是将就哪些问题做出处理。议程设置的结果就是将一个社会问题转变成可操作可决策的政策议案。一个社会问题转变成可操作可决策的政策议案。n由于政府面临的社会问题纷繁复杂，只有少数由于
23、政府面临的社会问题纷繁复杂，只有少数才能得到决策者的重视，列入到政府议程之中，才能得到决策者的重视，列入到政府议程之中，因而在一定程度上，因而在一定程度上，“决定哪些问题将成为政决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要重要”。5.4.1 政策议程分类n1、按政策问题的重要性程度分为n实质政策议程Substantive Agenda ：关于影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程 。实质性政策问题大多来源于经济领域。n象征性议程Symbolic Agenda ：指一些政策问题虽然属于象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程（国
24、旗、纪念日国旗、纪念日）n2、一般将议程分为两大类：n系统议程（System Agenda），又称公众议程(Public Agenda) ：其实质是公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持的态度和对策的过程。不是完全意义上的政策议程 n政府议程(Governmental Agenda)，又称正规议程（Formal Agenda），政府组织正式讨论和认定有关问题的过程（议会、行政机关、司法机关、军事机关）n王绍光划分为：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题;公众议程是引起社会大众广泛关注的问题;政策议程是指决策者认为至关重要的问题。n三种议程是互相关联的
25、。西方国家传媒影响公众议程的设置,不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，方法是对某项议题进行反复报道,并把这些报道放在引人注目的位置或时段。5.4.2 进入政策议程的条件n（林水波、张世贤）须具备三个条件：n该问题必须在社会上广为流传并受到密切注意，至少也必须为社会大众所察觉(1010年年5 5月月校园安全）；n大多数人均认为有采取某种行动的必要；n这些问题是人们共同认为属于政府权限范围内的事务，且应予适当注意的。n宁骚教授：n事件必须明朗而严重；n要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动(郑渝铁路：各地政府郑渝铁路：各地政府）；n要有正常、民主和开放的觉察机制与过程。5.4
26、.3 政策议程的确立n有三种情况：n外在创始(内生）模式（outside initiation model）n动员模式（mobilization model）n内在创始（外生）模式（inside initiation）n外在创始模式：非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程再介入政府议程。（食品安全、校园安全、矿山安全、山西黑煤食品安全、校园安全、矿山安全、山西黑煤窑窑-非法用工非法用工）n动员模式：政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。公共政策问题一般都能顺利进入正式议程，但为了以后更好的执行该项政策，政府需要将该问题提交公众议程加以讨论。（计划生育、甚至联产承包责任
27、制、计划生育、甚至联产承包责任制、企业改制企业改制）n内在创始模式：政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿意将该问题扩散到公众议程当中的过程。同一政策项目可以经历不同模式同一政策项目可以经历不同模式n郑琦博士：怒江水电开发。nInside Initiative Model mobilization modelInside and Outside Co-operational Modeln19991999年国家发改委决定对怒江进行水能开发。经年国家发改委决定对怒江进行水能开发。经过三年的勘测设计，云南省政府于过三年的勘测设计，云南省政府于20032003年向国家年向国家发改委正式提交了发
28、改委正式提交了怒江中下游水电规划报告怒江中下游水电规划报告提出两库十三级梯级开发方案，其间电站的各项提出两库十三级梯级开发方案，其间电站的各项前期准备工作已陆续展开。规划报告也最终于前期准备工作已陆续展开。规划报告也最终于20032003年年8 8月月1414日顺利通过国家发改委的审查。日顺利通过国家发改委的审查。n0303年年9 9月月1 1日日中华人民共和国环境影响评价法中华人民共和国环境影响评价法正式实施。国家环保总局、部分专家和环境正式实施。国家环保总局、部分专家和环境NGONGO以怒江水电开发会影响周边生态环境为由反对建以怒江水电开发会影响周边生态环境为由反对建坝。而云南省政府和部分
29、专家则极力支持方案的坝。而云南省政府和部分专家则极力支持方案的实施。温总理就此事先后于实施。温总理就此事先后于20042004年年2 2月和月和20052005年年7 7月做出重要批示，前者导致了怒江水电开发计划月做出重要批示，前者导致了怒江水电开发计划搁置；后者使开发计划从搁置；后者使开发计划从“封冻封冻”转向转向“解冻解冻”。n按照议程设置模式框架，这两个阶段分别对应了按照议程设置模式框架，这两个阶段分别对应了内部自生模式和内外部合作模式。内部自生模式和内外部合作模式。n19991999年国家发改委提出怒江水电开发的议项并直年国家发改委提出怒江水电开发的议项并直接进入政府的工作日程，整个议
30、程创始者和决定接进入政府的工作日程，整个议程创始者和决定者都是政府部门，没有广泛征求社会意见的过程者都是政府部门，没有广泛征求社会意见的过程（内部创始内部创始）。）。n20032003年年9 9月，由于国家环保总局和社会舆论的反对，月，由于国家环保总局和社会舆论的反对，怒江水电开发计划没有顺利进入政策制定阶段，怒江水电开发计划没有顺利进入政策制定阶段，而是退回到了议程设置阶段。环保总局从环保的而是退回到了议程设置阶段。环保总局从环保的角度要求怒江水电开发计划进行专题评估，反对角度要求怒江水电开发计划进行专题评估，反对怒江水电工程，而云南省政府却坚持建坝的合理怒江水电工程，而云南省政府却坚持建坝
31、的合理性，双方各执一词，从而为民间社会的参与开辟性，双方各执一词，从而为民间社会的参与开辟了空间。了空间。 n20032003年年9 9月月3 3日，环保总局在北京组织召开了日，环保总局在北京组织召开了“怒江流域水怒江流域水电开发活动环境保护问题电开发活动环境保护问题”专家座谈会，邀请多位专家和专家座谈会，邀请多位专家和民间环保组织的负责人参加，得出了怒江不宜开发水电的民间环保组织的负责人参加，得出了怒江不宜开发水电的结论。积极支持建坝的云南省政府也在不久之后，召集云结论。积极支持建坝的云南省政府也在不久之后，召集云南当地的专家，对建坝的合理性进行论证和强调。南当地的专家，对建坝的合理性进行论
32、证和强调。n9 9月至月至1010月期间，双方先后召开了四次专家讨论会，重申自月期间，双方先后召开了四次专家讨论会，重申自己的立场。这些会议的召开标志着环保总局和云南省政府己的立场。这些会议的召开标志着环保总局和云南省政府作为议程的提出者，进入了怒江开发的政策过程。为了获作为议程的提出者，进入了怒江开发的政策过程。为了获得更多的支持双方都开始从政府外部寻求支持力量，借助得更多的支持双方都开始从政府外部寻求支持力量，借助专家、民间环保组织、民众的力量，使决策向有利于自己专家、民间环保组织、民众的力量，使决策向有利于自己的方向发展。的方向发展。20042004年年2 2月温家宝总理批示：月温家宝总
33、理批示：“慎重研究、科慎重研究、科学决策学决策”。 （动员模式）（动员模式）n20032003年年1010月至月至20042004年底，民间社会力量独立出年底，民间社会力量独立出现，积极为怒江事件进行宣传，利用媒体、网现，积极为怒江事件进行宣传，利用媒体、网络、沙龙、论坛、图片展等方式宣传怒江，将络、沙龙、论坛、图片展等方式宣传怒江，将社会舆论从关注能源匮乏支持建坝转向关注生社会舆论从关注能源匮乏支持建坝转向关注生态环境反对建坝。态环境反对建坝。20052005年以方舟子、司马南为年以方舟子、司马南为代表的支持建坝的学者自发地组成代表的支持建坝的学者自发地组成“科学派科学派”，不断以电视、报纸
34、、网络为阵地强调怒江建坝不断以电视、报纸、网络为阵地强调怒江建坝的合理性、科学性和紧迫性，与民间环保组织的合理性、科学性和紧迫性，与民间环保组织进行了持续一年的争论。结果，舆论的方向又进行了持续一年的争论。结果，舆论的方向又一次偏向一次偏向“支持建坝支持建坝”。 n社会舆论的支持和政府内部的积极筹备，社会舆论的支持和政府内部的积极筹备，怒江水电开发计划又一次被提上了政府怒江水电开发计划又一次被提上了政府议事日程。议事日程。20052005年年7 7月温家宝总理指示：月温家宝总理指示：“加紧论证研究，尽快拿出意见加紧论证研究，尽快拿出意见”。 王绍光依据政策议程提出者的身份王绍光依据政策议程提出
35、者的身份与民众参与的程度区分出六种模式与民众参与的程度区分出六种模式关门模式关门模式n最传统的议程设置模式。该模式里没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身。在传统社会里,一般百姓没有什么政治参与意识,这是议程设置的主要模式。例：例：19881988年物价闯关年物价闯关n19851985年到年到19871987年年, ,随着物价改革缓步推进随着物价改革缓步推进, ,居民居民消费价格指数开始上扬消费价格指数开始上扬, ,出现出现19501950年代初以来从年代初以来从未见过的通货膨胀率。到未见过的通货膨胀率。到19881988年年2 2月初中央政治月初中央政治局清醒地认识到局清醒地认识到,
36、,当时物价上涨幅度过大当时物价上涨幅度过大, ,超过超过了老百姓的承受能力。了老百姓的承受能力。4 4月初国务院决定调高部月初国务院决定调高部分农产品的收购价格分农产品的收购价格, ,并对城市职工的补贴由暗并对城市职工的补贴由暗转明。尽管如此转明。尽管如此, ,全国随即掀起了一波抢购狂潮。全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下在这种情况下, ,价格改革理应放缓一点。但当时价格改革理应放缓一点。但当时中国实际最高领导人邓小平认为中国实际最高领导人邓小平认为, ,价格改革刻不价格改革刻不容缓。容缓。 n6 6月月9 9日日, ,人民日报发表文章人民日报发表文章改革有险阻改革有险阻 苦战能过苦战能
37、过关关。虽然文章作者很清楚。虽然文章作者很清楚, ,物价改革会暂时损害不少物价改革会暂时损害不少人的利益人的利益, ,但相信人民对这种冲击可以承受。基于这种但相信人民对这种冲击可以承受。基于这种乐观的估计中央政治局于乐观的估计中央政治局于8 8月中旬讨论并原则通过月中旬讨论并原则通过关关于价格工资改革的初步方案于价格工资改革的初步方案。确定价格改革的总方。确定价格改革的总方向是向是, ,少数重要商品价格由国家管理少数重要商品价格由国家管理, ,绝大多数商品价绝大多数商品价格放开格放开, ,由市场调节。由市场调节。8 8月月1919日日, ,该方案一经披露该方案一经披露, ,立即立即在全国范围内
38、引起新一波抢购狂潮在全国范围内引起新一波抢购狂潮, ,甚至出现挤兑未到甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。期的定期存款来抢购商品的情况。n在物价闯关事件中在物价闯关事件中, ,议程设置完全没有民众参与，决策议程设置完全没有民众参与，决策者下决心快速推动价格改革后甚至没有做出争取民众者下决心快速推动价格改革后甚至没有做出争取民众理解和支持的努力结果理解和支持的努力结果19881988年全年居民消费物价指数年全年居民消费物价指数飙升飙升18.8%,18.8%,造成民众普遍不满。造成民众普遍不满。 动员模式n议程由决策者提出。与关门模式不同的是，在动员模式里确定一项议程后,决策者会千方百计
39、引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。即先有政府议程后有公众议程。 n在我国，动员模式一般包括五个阶段:n运动开始,发出文件文件（中共中央国务院文件中共中央国务院文件形式、人民日报社论评论员文章形式、毛主席最形式、人民日报社论评论员文章形式、毛主席最新指示形式新指示形式）层层传达普遍宣传（先党内后先党内后党外党外, ,先干部后群众先干部后群众, , 需要强调速度时需要强调速度时, ,则要求传则要求传达不过夜达不过夜）认真学习深刻领会（目的是让大目的是让大众吃透中央精神众吃透中央精神, , 为什么要提出新议程为什么要提出新议程, ,什么是什么是精神实质，落实新议程的步骤方法精神实质，落
40、实新议程的步骤方法）抓住典型以点带面（正面典型、反面典型。用实例向群正面典型、反面典型。用实例向群众展示新议程的必要性可行性和优越性众展示新议程的必要性可行性和优越性）形成共识，贯彻落实新议程n毛时代毛时代, ,从土改、三反五反从土改、三反五反, ,到总路线大跃到总路线大跃进、人民公社进、人民公社, ,再到四清、文革再到四清、文革, ,几乎每一几乎每一次重大的战略性的议程设置都采取这种模次重大的战略性的议程设置都采取这种模式。式。n改革开放以后改革开放以后, , 采取动员模式的频率大大采取动员模式的频率大大降低降低, ,但并未放弃。如但并未放弃。如: :独生子女政策独生子女政策(1980(19
41、80年年), ), 联产承包责任制联产承包责任制(1982(1982年年), ), 国国营企业工资改革破除大锅饭营企业工资改革破除大锅饭(1985(1985年年),),改改革劳动制度打破铁饭碗革劳动制度打破铁饭碗(1986(1986年年), ), 城镇职城镇职工医疗保险制度改革工医疗保险制度改革(1998(1998年年) )内参模式n议程由接近权力核心的政府智囊们提出。模式里没有民众与决策者的互动,只有智囊们与决策者的互动。n毛泽东时代的内参模式有三个特点，第一毛泽东时代的内参模式有三个特点，第一内参发挥作用的领域主要与国家安全有关内参发挥作用的领域主要与国家安全有关( (雷英夫与朝鲜、王殊与
42、雷英夫与朝鲜、王殊与6969对苏战略对苏战略）；第）；第二二, ,内参主要不是来自研究机构内参主要不是来自研究机构, ,而是来自而是来自参谋和情报收集机构；第三参谋和情报收集机构；第三, ,内参往往是个内参往往是个别智囊的作品别智囊的作品, ,而不是智库的成果。而不是智库的成果。n我国最早的思想库是我国最早的思想库是19801980年形成的中国农村发展年形成的中国农村发展问题研究组问题研究组, ,成员是一批具备通天关系的高干子成员是一批具备通天关系的高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院的支持下四处调研社会科学院的支持下四处调研,
43、,并把报告直接送并把报告直接送到中央领导人办公桌上到中央领导人办公桌上, ,为为19811981年中央农村工作年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手调查数据。他们之会议准备了系统全面的第一手调查数据。他们之后又参与了中央关于农村的几个一号文件的制定。后又参与了中央关于农村的几个一号文件的制定。后来后来, ,发展组成员分别进入中国经济体制改革研发展组成员分别进入中国经济体制改革研究所等研究机构。体改所是究所等研究机构。体改所是19801980年代中国最有影年代中国最有影响的思想库。响的思想库。n思想库一般都会出版简报、参阅之类的内部报告。思想库一般都会出版简报、参阅之类的内部报告。这些发行量很
44、小的内参往往可以直达天庭，最高这些发行量很小的内参往往可以直达天庭，最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。告。 借力模式n与内参模式不同之处在于,政府智囊们决定将自己的建议公之于众,希望借助公众舆论的压力,扫除决策者接受自己建议的障碍。案例：n从从19901990年代起年代起, ,中国开始市场导向的医疗体制改革。根中国开始市场导向的医疗体制改革。根据据19931993、19981998、20032003年三次国家卫生服务调查年三次国家卫生服务调查, ,改革后改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高城乡居民的医疗费用支出越来越高, ,而享有社会性
45、医疗而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。保险的人比例越来越小。20032003年的非典危机暴露了公共年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷卫生体制改革的缺陷, ,也顺带引发了人们对医疗体制改也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。此后仍有政府官员公开声称革的反思。此后仍有政府官员公开声称, ,必须进一步推必须进一步推行市场化的医疗体制改革行市场化的医疗体制改革, ,让国有资产逐步退出公立医让国有资产逐步退出公立医院。院。n不过不过, ,在在20052005年春年春, ,国务院发展研究中心和世界卫生组织国务院发展研究中心和世界卫生组织中国医疗卫生体制改革合作课题组却发表了中国医疗卫生体制改革合
46、作课题组却发表了6 6份专题报份专题报告和告和1 1份总报告份总报告, ,证明医改是不成功的证明医改是不成功的, ,甚至是彻底失败甚至是彻底失败的。由于这些报告刊登在内部刊物上的。由于这些报告刊登在内部刊物上, ,它们最初并没有它们最初并没有引起人们的注意。引起人们的注意。n20052005年年6 6月底月底, ,情况突然急转直下。国务院发展情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时采访时, ,透露了总报告的内容。指出透露了总报告的内容。指出, ,未来中国未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则医疗卫生体制的改革应该坚持
47、两条原则: :一是一是追求公平追求公平, ,要确保所有社会成员都能够得到基要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效效, ,即在有限的全社会卫生投入水平下即在有限的全社会卫生投入水平下, ,使全民使全民族的健康水平获得最大限度的提高，而市场化族的健康水平获得最大限度的提高，而市场化改革不可能达到这两个目的。改革不可能达到这两个目的。n几乎同时几乎同时, ,卫生部政策法规司司长刘新明也在卫生部政策法规司司长刘新明也在医院报医院报上说出了市场化非医改方向的话。上说出了市场化非医改方向的话。n 这两则报导一面世便在媒体上和民众中引
48、这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波起轩然大波: :媒体上一时间出现大量有关医改媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论。而民众则几乎一边倒地同意医的报导和讨论。而民众则几乎一边倒地同意医改不成功的判断。改不成功的判断。n 虽然有些市场派的学者坚称虽然有些市场派的学者坚称, ,医改不能走回医改不能走回头路，虽然卫生部希望回避关于医改是否不成头路，虽然卫生部希望回避关于医改是否不成功的话题功的话题,但潘多拉的盒子已经打开但潘多拉的盒子已经打开, ,如果政如果政府医改的思路不作重大调整府医改的思路不作重大调整, ,民众是难以接受民众是难以接受的。的。上书模式n上书模式与内参模式不同之处在
49、于建言人的身份。上书模式里,建言人不是智囊或智囊机构，他们往往是具有知识优势和一定社会地位的人。只有这种人才拥有某种话语权,才了解上书的管道,提出的建议才可能被重视 n20032003年年8 8月怒江兴建水电站的决定马上引起一批月怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。一方面环保组织的反对。一方面, ,他们通过各种方式动他们通过各种方式动员媒体发出反对的声音员媒体发出反对的声音, , 另一方面另一方面, ,他们上书国他们上书国务院领导务院领导, ,要求停止怒江水电梯级开发。要求停止怒江水电梯级开发。20042004年年2 2月总理亲笔批示月总理亲笔批示: :慎重研究慎重研究, ,科学决
50、策。科学决策。n20052005年年7 7月月, ,温总理指示发改委环保总局水利部温总理指示发改委环保总局水利部等有关部门加紧论证等有关部门加紧论证, ,尽快拿出自己的意见。由尽快拿出自己的意见。由于担心怒江工程重新启动于担心怒江工程重新启动,61,61个环保组织和个环保组织和9999位位个人又于个人又于20052005年年9 9月起草一份公开信月起草一份公开信, ,并将它呈并将它呈送国务院发改委环保总局等有关部委。与此同送国务院发改委环保总局等有关部委。与此同时时, ,支持开发怒江水电的人也上书中央领导支持开发怒江水电的人也上书中央领导, ,希希望该工程早日上马。正反两方面的上书形成拉望该工
