1、水利部建设与管理司水利部建设与管理司 骆涛骆涛20152015年年5 5月月水利工程建设管理模式水利工程建设管理模式与建设管理制度与建设管理制度 水利工程建设管理涉及政府、建设项目、市场主体之间水利工程建设管理涉及政府、建设项目、市场主体之间的关系。的关系。 建设管理模式建设管理模式是指水利工程建设管理的标准样式，是从是指水利工程建设管理的标准样式，是从实践中总结出来的组织工程建设、开展项目管理的系统方法实践中总结出来的组织工程建设、开展项目管理的系统方法。 建设管理制度建设管理制度是指水利工程建设过程中要求遵守的办事是指水利工程建设过程中要求遵守的办事规则或行为准则，是对工程建设相关单位及其
2、人员的约束。规则或行为准则，是对工程建设相关单位及其人员的约束。 对于水利工程建设项目而言，建设管理模式是路径，建对于水利工程建设项目而言，建设管理模式是路径，建设管理制度是保障。水利工程建设项目是否应用了正确的建设管理制度是保障。水利工程建设项目是否应用了正确的建设管理模式，是否严格执行了建设管理制度，直接关系工程设管理模式，是否严格执行了建设管理制度，直接关系工程建设的成败。建设的成败。一、水利工程建设管理模式一、水利工程建设管理模式二、水利工程建设管理制度二、水利工程建设管理制度主要内容主要内容（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程（二）全面深化改革对建
3、管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求一、建设管理模式一、建设管理模式（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题1.1.1 1、建设管理模式的三次转变、建设管理模式的三次转变（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程19841984年中共中央年中共中央关于经关于经济体制改革的决定济体制改革的决定使用世界银行贷款的云南鲁使用世界银行贷款的云南鲁布革水电站采用国际招标选布革水电站采用国际招标选择施工单位择施工单位国内水利水电工程逐国内水利水电工程逐步改变过去的指挥部步改变过去的指
4、挥部的建设管理模式，确的建设管理模式，确定了定了水利工程项目管水利工程项目管理理的建设管理模式，的建设管理模式，明确了明确了政府、水利工政府、水利工程项目程项目的关系，试行的关系，试行通过通过招标招标选择施工单选择施工单位承建工程。位承建工程。 确定了水利工程确定了水利工程项目法人责任制项目法人责任制的建的建设管理模式，明确了设管理模式，明确了政府、水利工程项目政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体法人、水利工程项目、市场主体之间的关之间的关系，引入了系，引入了建设监理制度建设监理制度，推进了招标投，推进了招标投标制度。标制度。（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理
5、模式的转变历程1.1.1 1、建设管理模式的三次转变、建设管理模式的三次转变19931993年中共中央年中共中央关于建立社关于建立社会主义市场经济体制若干问题会主义市场经济体制若干问题的决定的决定（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程1.1.1 1、建设管理模式的三次转变、建设管理模式的三次转变20032003年中共中央年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 在在水利工程项目法人责任制的建水利工程项目法人责任制的建设管理模式基础上，实行了政府投设管理模式基础上，实行了政府投资为主体地位的资为主体地位的水利
6、工程项目法人水利工程项目法人的审批制度的审批制度，进一步明确了，进一步明确了中央政中央政府、地方政府、水利工程项目法人府、地方政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体、水利工程项目、市场主体之间的之间的关系关系。招标投标法招标投标法的颁布实施，的颁布实施，建立了水利建设市场准入制度，建立了水利建设市场准入制度，进一步完善了水利工程项目法人进一步完善了水利工程项目法人责任制的建设管理模式。责任制的建设管理模式。1.1.2 2、相应政府职能的三次转变、相应政府职能的三次转变 （一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程计划经济体制下计划经济体制下的的指挥部模式指挥
7、部模式特点特点：政府是工程项政府是工程项目的直接实施者，是高目的直接实施者，是高度指令性、行政化的管度指令性、行政化的管理体制理体制。缺点缺点：“权、责、利权、责、利”不清、不清、“政、事、企政、事、企”不分。不分。 导致导致水利工程进度、投资、质量不能满足设计要求，投资水利工程进度、投资、质量不能满足设计要求，投资效益不能及时发挥，与社会主义市场经济发展要求不相适应效益不能及时发挥，与社会主义市场经济发展要求不相适应。第一次转变第一次转变： 确定了水利工程确定了水利工程项目管理项目管理的建设管理模式，明确了政府的职的建设管理模式，明确了政府的职责，要求以项目管理为核心，水利工程进度、质量、投
8、资都有了责，要求以项目管理为核心，水利工程进度、质量、投资都有了明确的目标要求明确的目标要求 ，第一次将施工单位作为独立的市场主体看待，第一次将施工单位作为独立的市场主体看待，引进竞争机制，让政府通过招标选择水利工程的施工单位，倒逼引进竞争机制，让政府通过招标选择水利工程的施工单位，倒逼施工单位进行改革，树立市场意识，水利建设市场开始建立。施工单位进行改革，树立市场意识，水利建设市场开始建立。（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程1.1.2 2、相应政府职能的三次转变、相应政府职能的三次转变 第二次转变第二次转变： 确定了水利工程确定了水利工程项目法人责任制项
9、目法人责任制的建设管理模式，明确了政的建设管理模式，明确了政府与水利工程项目的关系，政府不再是工程项目的直接实施者，府与水利工程项目的关系，政府不再是工程项目的直接实施者，而是由政府组建项目法人，由项目法人独立承担民事责任，同施而是由政府组建项目法人，由项目法人独立承担民事责任，同施工单位一样履行市场主体义务，这次转变引进了建设监理制度并工单位一样履行市场主体义务，这次转变引进了建设监理制度并把监理单位作为市场主体，让监理单位承担一些过去由政府承担把监理单位作为市场主体，让监理单位承担一些过去由政府承担的具体职责，明确了政府、水利工程项目法人、水利工程项目、的具体职责，明确了政府、水利工程项目
10、法人、水利工程项目、市场主体之间的关系，水利建设市场开始逐步完善。市场主体之间的关系，水利建设市场开始逐步完善。（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程1.1.2 2、相应政府职能的三次转变、相应政府职能的三次转变 第三次转变第三次转变： 实行了实行了以政府投资为主体地位的水利工程项目法人的审批制以政府投资为主体地位的水利工程项目法人的审批制度度，明确了中央政府和地方政府组建项目法人的职责，国家以法，明确了中央政府和地方政府组建项目法人的职责，国家以法律形式确立了招标投标制度，使市场准入制度更加完善，中央政律形式确立了招标投标制度，使市场准入制度更加完善，中央政
11、府、地方政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之府、地方政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之间的关系更加明确，职责更加清晰。间的关系更加明确，职责更加清晰。（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程1.1.2 2、相应政府职能的三次转变、相应政府职能的三次转变 三次模式转变，三次政府职能转变，表明政府、市场主体按三次模式转变，三次政府职能转变，表明政府、市场主体按照社会主义市场经济发展要求不断调整和变化其在水利工程建设照社会主义市场经济发展要求不断调整和变化其在水利工程建设管理中的地位和作用。管理中的地位和作用。 从三次政府职能转变的路径来看，
12、政府从水利工程的直接实从三次政府职能转变的路径来看，政府从水利工程的直接实施者转变到水利工程项目的组织管理者再转变到水利工程项目的施者转变到水利工程项目的组织管理者再转变到水利工程项目的监督管理者，再转变到培育市场主体、制定市场规则、强化市场监督管理者，再转变到培育市场主体、制定市场规则、强化市场监管的角色。监管的角色。（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程 按照社会主义市场经济发展和按照社会主义市场经济发展和“政、事、企政、事、企”分开的要求，分开的要求，市场主体从无到有，从小到大，从弱到强，从上世纪八十年代的市场主体从无到有，从小到大，从弱到强，从上世纪八
13、十年代的只有施工单位这单一的市场主体，到九十年代的建设监理单位的只有施工单位这单一的市场主体，到九十年代的建设监理单位的创立，再到现在的设计单位进入市场成为独立的市场主体，以及创立，再到现在的设计单位进入市场成为独立的市场主体，以及招标代理、造价咨询等中介机构的发展，使得水利建设市场主体招标代理、造价咨询等中介机构的发展，使得水利建设市场主体更加健全、水利建设市场体系更加完善。更加健全、水利建设市场体系更加完善。（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（
14、二）全面深化改革对建管模式的总体要求一、建设管理模式一、建设管理模式（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题 水利工程是公共产品，属于国家公共服务、资源环境、生态水利工程是公共产品，属于国家公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，建设管理模式涉及到投资体制、政建设、基础设施等重点领域，建设管理模式涉及到投资体制、政府职能和当前水利工程建设特点，模式创新必须考虑这些因素。府职能和当前水利工程建设特点，模式创新必须考虑这些因素。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面
15、深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求 中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定提出提出“深化投资体制改革，确定企业投资主体地位深化投资体制改革，确定企业投资主体地位”。 20142014年年3 3月习近平总书记提出月习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治理、两手发力”的治水方针（两手是指政府和市场）。的治水方针（两手是指政府和市场）。2.12.1、投资体制改革的要求、投资体制改革的要求 20142014年年1111月月2626日国务院发布的日国务院发布的国务院关于创新重点领
16、域投融国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见资机制鼓励社会投资的指导意见提出提出“培育水利工程多元化投培育水利工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持资产由农业用水合作组织持有和管成的小型农田水利和水土保持资产由农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供
17、水重大水利工程建设运营。社会资本愿意投入的定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设”。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.12.1、投资体制改革的要求、投资体制改革的要求 水利部也在抓紧研究出台鼓励和引导社会资本参与水利工程建水利部也在抓紧研究出台鼓励和引导社会资本参与水利工程建设的政策措施，将适时向社会推出鼓励社会资本参与的水利工程设的政策措施，将适时向社会推出鼓励社会资本参与的水利工程项目名单。项目名单。 水利投资的多元化尤其是社会资本的参与，对现在的
18、以政府水利投资的多元化尤其是社会资本的参与，对现在的以政府投资为主体地位的水利工程项目法人责任制的建设管理模式提出投资为主体地位的水利工程项目法人责任制的建设管理模式提出了挑战。了挑战。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.12.1、投资体制改革的要求、投资体制改革的要求 中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定提出提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式式”。 政府职能转变的价值取向是政府职能转变的价值取向是公平正义公平正义，路
19、径是，路径是依法行政、科依法行政、科学行政、民主行政学行政、民主行政，目标是建设，目标是建设法治政府和服务型政府法治政府和服务型政府。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.2.2 2、政府职能转变的要求、政府职能转变的要求 决定决定又明确，政府要加强又明确，政府要加强发展战略、规划、政策、标准发展战略、规划、政策、标准等制定和实施等制定和实施，加强，加强中央政府宏观调控职责和能力中央政府宏观调控职责和能力，加强，加强地方政地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这不仅为。这不仅为水行政主管部门
20、对水利工程建设管理的政府职能转变明确了目标水行政主管部门对水利工程建设管理的政府职能转变明确了目标，也为中央水行政主管部门和地方水行政主管部门的事权划分指，也为中央水行政主管部门和地方水行政主管部门的事权划分指明了方向。明了方向。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.2.2 2、政府职能转变的要求、政府职能转变的要求 水利工程建设管理的政府职能转变应当符合维护水利建设市水利工程建设管理的政府职能转变应当符合维护水利建设市场的公平正义和维护水利工程的公共安全利益的价值取向。场的公平正义和维护水利工程的公共安全利益的价值取向。 中央水行政主管部门（水利部）
21、中央水行政主管部门（水利部）应从具体的水利工程建设管应从具体的水利工程建设管理事务中彻底解放出来，转变为水利建设市场秩序和水利工程公理事务中彻底解放出来，转变为水利建设市场秩序和水利工程公共安全利益的维护者，以加强宏观调控共安全利益的维护者，以加强宏观调控。 地方水行政主管部门地方水行政主管部门应尽可能减少对水利工程的参与程度，应尽可能减少对水利工程的参与程度，降低责任风险，转变到为水利工程筹措资金、推进征地拆迁移民降低责任风险，转变到为水利工程筹措资金、推进征地拆迁移民安置、维护良好的工程建设外部环境安置、维护良好的工程建设外部环境。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对
22、建管模式的总体要求2.2.2 2、政府职能转变的要求、政府职能转变的要求水利部具体职能水利部具体职能为：为：一是一是制订全国统一的维护水利建设市场秩序的规则；制订全国统一的维护水利建设市场秩序的规则；二是二是建立全国统一的水利建设市场信用体系；建立全国统一的水利建设市场信用体系；三是三是制订确保水利工程公共安全利益的技术标准。制订确保水利工程公共安全利益的技术标准。 （二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.2.2 2、政府职能转变的要求、政府职能转变的要求地方水行政主管部门具体职能地方水行政主管部门具体职能为：为：一是一是根据流域或区域内满足经济社会发展
23、要求的水利规划定期向根据流域或区域内满足经济社会发展要求的水利规划定期向社会提供水利工程名录；社会提供水利工程名录；二是二是组建以政府投资为主体地位的水利工程的项目法人或根据市组建以政府投资为主体地位的水利工程的项目法人或根据市场规则公开选择多元化投资的水利工程的建设管理单位；场规则公开选择多元化投资的水利工程的建设管理单位；（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.2.2 2、政府职能转变的要求、政府职能转变的要求地方水行政主管部门具体职能地方水行政主管部门具体职能为：为：三是三是对水利工程的实施进行监督尤其是涉及公共安全利益的工程对水利工程的实施进行监
24、督尤其是涉及公共安全利益的工程质量、安全的监督；质量、安全的监督；四是四是负责水利工程建成验收后才能投入使用，维护公共安全；负责水利工程建成验收后才能投入使用，维护公共安全；五是五是负责创造良好的建设外部环境。负责创造良好的建设外部环境。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.2.2 2、政府职能转变的要求、政府职能转变的要求 近年来，水利部门按照近年来，水利部门按照“以人为本、服务民生、统筹发展以人为本、服务民生、统筹发展”的原则，积极争取政府投资，资金使用方向上既考虑重大水利工的原则，积极争取政府投资，资金使用方向上既考虑重大水利工程建设需要，又考虑
25、服务民生的中小水利工程，水利工程建设表程建设需要，又考虑服务民生的中小水利工程，水利工程建设表现出新的特点。现出新的特点。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求 一是项目种类多。一是项目种类多。既有大江大河大湖综合治理的重大水利工既有大江大河大湖综合治理的重大水利工程，又有农村饮水安全、中小病险水库除险加固、中小河流治理程，又有农村饮水安全、中小病险水库除险加固、中小河流治理、大型灌区续建配套与节水改造、山洪灾害治理非工程措施等大、大型灌区续建配套与节水改造、山
26、洪灾害治理非工程措施等大量点多面广线长的中小项目；量点多面广线长的中小项目； 二是实施靠基层、管理难度大。二是实施靠基层、管理难度大。现在现在80%80%的资金、的资金、90%90%的项目的项目由县一级地方政府组织实施，基层单位人才缺乏，技术力量薄弱由县一级地方政府组织实施，基层单位人才缺乏，技术力量薄弱，制度不健全，管理不规范。，制度不健全，管理不规范。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求 当前以政府投资为主体地位的项目法人责任制的模式已经表当前以政府投资为
27、主体地位的项目法人责任制的模式已经表现出很大的现出很大的局限性局限性和和不适应性不适应性。 一是一是该传统模式的项目法人的组建、审批都由政府负责，在该传统模式的项目法人的组建、审批都由政府负责，在基层受到编制、专业限制的影响，造成行政人员兼职问题，致使基层受到编制、专业限制的影响，造成行政人员兼职问题，致使政府与项目法人职责不清；政府与项目法人职责不清； 二是二是一个水利工程项目组建一个项目法人，造成人力资源浪一个水利工程项目组建一个项目法人，造成人力资源浪费、管理成本增加，不利于水利工程建设管理专业化发展；费、管理成本增加，不利于水利工程建设管理专业化发展；（二）全面深化改革对建管模式的总体
28、要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求 三是三是政府监管链条长，易发腐败现象。按照现行法规的要政府监管链条长，易发腐败现象。按照现行法规的要求，水行政主管部门对水利工程项目的监管分为四级，分别是求，水行政主管部门对水利工程项目的监管分为四级，分别是水利部、省级、市级和县级水利部门，监管链条长，监管难度水利部、省级、市级和县级水利部门，监管链条长，监管难度大，容易造成监管漏洞，近年来已出现多起基层水利部门腐败大，容易造成监管漏洞，近年来已出现多起基层水利部门腐败现象；现象；（二）全面深化改革对建管
29、模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求 四是四是与水利投资的多元化要求不相适应。项目法人责任制与水利投资的多元化要求不相适应。项目法人责任制的本质是要求水利工程项目是独立法人，具有独立承担民事责的本质是要求水利工程项目是独立法人，具有独立承担民事责任的能力，这是针对以政府投资为主的工程项目，以明确政府任的能力，这是针对以政府投资为主的工程项目，以明确政府和项目法人的职责。社会资本的所有者本身具有独立法人资格和项目法人的职责。社会资本的所有者本身具有独立法人资格，参与的水利工程项目没有必
30、要再组建独立的项目法人，可以，参与的水利工程项目没有必要再组建独立的项目法人，可以直接承担相应的建设管理职责；直接承担相应的建设管理职责；（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求 五是五是传统模式要求施工单位与设计单位不能同体，与现在传统模式要求施工单位与设计单位不能同体，与现在的国企改革发展方向和国际通行的工程项目设计、施工总承包的国企改革发展方向和国际通行的工程项目设计、施工总承包模式不相适应；模式不相适应；（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化
31、改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求 六是六是中央政府和地方政府事权划分不清。当前水利工程项中央政府和地方政府事权划分不清。当前水利工程项目法人的组建、审批的权限是明确的，但在工程建设的质量、安目法人的组建、审批的权限是明确的，但在工程建设的质量、安全等具体事务方面，中央政府和地方政府的事权则不明确；在相全等具体事务方面，中央政府和地方政府的事权则不明确；在相关的市场准入方面，中央政府和地方政府都有立法权，导致水利关的市场准入方面，中央政府和地方政府都有立法权，导致水利建设市场的行政区划分割，不利于市场主体的竞
32、争，影响甚至破建设市场的行政区划分割，不利于市场主体的竞争，影响甚至破坏了市场秩序。坏了市场秩序。（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求2.32.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求一、建设管理模式一、建设管理模式（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题 代建制代建制是应用于非经营性政府
33、投资项目的建设管理模式。是应用于非经营性政府投资项目的建设管理模式。 代建制含义代建制含义：政府投资的水利工程建设项目通过招标等方式，政府投资的水利工程建设项目通过招标等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管理单位（简称代建单位），负责项目的建设实施，竣工验收后移交理单位（简称代建单位），负责项目的建设实施，竣工验收后移交运行管理单位的制度。运行管理单位的制度。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.13.1、代建制模式代建制模式 适用适用范围：范围：中小型水利工程且技术力量薄弱、管理水
34、平不足中小型水利工程且技术力量薄弱、管理水平不足的基层，有利于项目专业化管理。可以发挥代建单位的技术、管理的基层，有利于项目专业化管理。可以发挥代建单位的技术、管理优势，弥补地方政府、项目法人专业力量和管理能力的不足，提高优势，弥补地方政府、项目法人专业力量和管理能力的不足，提高建设管理水平。建设管理水平。 局限性局限性：代建单位一般难以承担筹措工程建设资金、协调地代建单位一般难以承担筹措工程建设资金、协调地方政府推进征地拆迁移民安置、维护工程建设外部环境等方面工作方政府推进征地拆迁移民安置、维护工程建设外部环境等方面工作。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.13.
35、1、代建制模式代建制模式优势：优势： 代建制代建制模式促使政府职能和项目法人职责转变，地方政府、项模式促使政府职能和项目法人职责转变，地方政府、项目法人可以从具体的项目管理工作中解脱出来，着力做好项目前目法人可以从具体的项目管理工作中解脱出来，着力做好项目前期工作，筹措建设资金，落实水利工程建设外部条件。期工作，筹措建设资金，落实水利工程建设外部条件。 代建制以合同的形式，明确了工程建设管理目标，界定了合同代建制以合同的形式，明确了工程建设管理目标，界定了合同双方的责任、权利、义务，有利于保证水利工程建设的质量、安双方的责任、权利、义务，有利于保证水利工程建设的质量、安全、进度、投资。全、进度
36、、投资。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.13.1、代建制模式代建制模式 设计施工总承包是将水利工程的设计、施工任务总承包给一设计施工总承包是将水利工程的设计、施工任务总承包给一家单位承担的模式。家单位承担的模式。（1 1）设计施工总承包）设计施工总承包模式是国际通行做法，合同关系简单，各模式是国际通行做法，合同关系简单，各方责任与义务明确，建设期间的责任和风险最大程度地转移到总方责任与义务明确，建设期间的责任和风险最大程度地转移到总承包商；承包商；（2 2）有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效控制工有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效控制工程质量
37、、安全和造价，缩短建设周期；程质量、安全和造价，缩短建设周期；（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.23.2、设计施工总承包模式设计施工总承包模式（3 3）可以强化设计责任，加快技术创新；可以强化设计责任，加快技术创新；（4 4）可以提高项目整体管理水平，降低管理成本可以提高项目整体管理水平，降低管理成本；（5 5）地方政府只负责征地拆迁和移民安置、维护工程建设外部地方政府只负责征地拆迁和移民安置、维护工程建设外部环境等工作，对工程的参与程度低、责任风险小。环境等工作，对工程的参与程度低、责任风险小。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.23
38、.2、设计施工总承包模式设计施工总承包模式 适用范围适用范围：该模式适用于地质条件简单、可预见性强的各类该模式适用于地质条件简单、可预见性强的各类型水利工程。设计施工总承包模式也存在一些局限性，总承包单型水利工程。设计施工总承包模式也存在一些局限性，总承包单位的管理或财务风险大。位的管理或财务风险大。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.23.2、设计施工总承包模式设计施工总承包模式 政府与社会资本合作模式在我国是新生事物，当前最关注的政府与社会资本合作模式在我国是新生事物，当前最关注的问题是如何引导社会资本参与，如何让社会资本有利可图又不让问题是如何引导社会资本参与
39、，如何让社会资本有利可图又不让政府兜底所有风险，避免参与各方出现暴利或损失，保证社会资政府兜底所有风险，避免参与各方出现暴利或损失，保证社会资本利润在合理区间，本利润在合理区间，实现政府资本和社会资本双赢实现政府资本和社会资本双赢。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.33.3、政府与社会资本合作（政府与社会资本合作（PPPPPP）模式）模式 水利工程的政府与社会资本合作模式水利工程的政府与社会资本合作模式适用于适用于有一定经济效益有一定经济效益的供水、发电等项目的供水、发电等项目。 该模式的该模式的关键是关键是根据水利工程建设成本科学合理划分政府资根据水利工程建设成
40、本科学合理划分政府资金和社会资金的比例。金和社会资金的比例。 需要强调的，无论政府资金和社会资金如何划分，水利工程需要强调的，无论政府资金和社会资金如何划分，水利工程作为公共产品作为公共产品必须保证工程全部功能的发挥和公共利益的实现必须保证工程全部功能的发挥和公共利益的实现。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.33.3、政府与社会资本合作（政府与社会资本合作（PPPPPP）模式）模式 建设管理完全由社会资本供给者或由政府、社会资本供给者建设管理完全由社会资本供给者或由政府、社会资本供给者协商的第三方负责，地方政府只负责征地拆迁和移民安置、维护协商的第三方负责，地方政
41、府只负责征地拆迁和移民安置、维护工程建设外部环境等工作，对工程的参与程度极低，资金、进度工程建设外部环境等工作，对工程的参与程度极低，资金、进度等目标责任风险小。等目标责任风险小。（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新3.33.3、政府与社会资本合作（政府与社会资本合作（PPPPPP）模式）模式（一）（一）水利工程建设管理模式的转变历程水利工程建设管理模式的转变历程（二）全面深化改革对建管模式的总体要求（二）全面深化改革对建管模式的总体要求一、建设管理模式一、建设管理模式（三）水利工程建设管理模式创新（三）水利工程建设管理模式创新（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模
42、式应注意的问题 与传统模式相比，新模式在保证水利工程建设的质量、安全与传统模式相比，新模式在保证水利工程建设的质量、安全和进度，控制工程投资等方面具有一定的优势，是工程建设领域和进度，控制工程投资等方面具有一定的优势，是工程建设领域国际通行的做法，符合水利建设市场专业化、社会化以及投资多国际通行的做法，符合水利建设市场专业化、社会化以及投资多元化的发展趋势，政府对工程的参与度低、责任风险小，市场作元化的发展趋势，政府对工程的参与度低、责任风险小，市场作用可以更好地得以发挥。用可以更好地得以发挥。（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题4.4.1 1、应用新模式的必要性、应用新模
43、式的必要性 在社会资本参与下，政府与社会资本合作模式、代建制模在社会资本参与下，政府与社会资本合作模式、代建制模式、设计、施工总承包模式必将雨后春笋般出现。在今后一定式、设计、施工总承包模式必将雨后春笋般出现。在今后一定时期内，虽然政府投资仍在水利工程处于主体地位，传统模式时期内，虽然政府投资仍在水利工程处于主体地位，传统模式仍将发挥一定作用，但代建制模式、设计、施工总承包模式的仍将发挥一定作用，但代建制模式、设计、施工总承包模式的优势必将显现，越来越多的水利工程将会应用。优势必将显现，越来越多的水利工程将会应用。当前在管理能当前在管理能力不足的基层单位应用代建制模式、设计、施工总承包模式显力
44、不足的基层单位应用代建制模式、设计、施工总承包模式显得更加必要和迫切。得更加必要和迫切。（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题4.4.1 1、应用新模式的必要性、应用新模式的必要性 多年来传统模式普遍应用于各类水利工程，模式运作成熟。而多年来传统模式普遍应用于各类水利工程，模式运作成熟。而新模式的相关配套政策、市场环境不完善，实践经验缺乏，实际运新模式的相关配套政策、市场环境不完善，实践经验缺乏，实际运用存在一定难度，可能会出现一些问题。用存在一定难度，可能会出现一些问题。 当前新模式应作为传统模式的补充，立足于试点和积累经验，当前新模式应作为传统模式的补充，立足于试点和积累
45、经验，待政策环境相对健全，运作模式成熟，再逐步推广应用。待政策环境相对健全，运作模式成熟，再逐步推广应用。（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题4.4.2 2、处理好新旧模式的关系、处理好新旧模式的关系（1 1）合理选择试点项目，优先对经济效益较好、建设资金已落合理选择试点项目，优先对经济效益较好、建设资金已落实、征地移民难度小、施工环境好的项目应用新模式。实、征地移民难度小、施工环境好的项目应用新模式。（2 2）加强市场主体管理。鼓励、引导信誉好、实力强、业绩优加强市场主体管理。鼓励、引导信誉好、实力强、业绩优的市场主体从事新模式业务。的市场主体从事新模式业务。（3 3）加
46、强对相关单位、人员的培训，培养新模式急需的专业人加强对相关单位、人员的培训，培养新模式急需的专业人才，提高从业单位和人员的管理能力和水平。才，提高从业单位和人员的管理能力和水平。（4 4）加强水利建设市场主体信用管理，为应用新模式创造良好加强水利建设市场主体信用管理，为应用新模式创造良好的水利建设市场环境。的水利建设市场环境。（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题4.4.3 3、做好新模式试点工作、做好新模式试点工作（四）应用新模式应注意的问题（四）应用新模式应注意的问题4.4.4 4、各级水行政主管部门要履行好对新模式的管理职责、各级水行政主管部门要履行好对新模式的管理职责
47、 水利部水利部加强调查研究，建立健全新模式管理的配套规章制加强调查研究，建立健全新模式管理的配套规章制度，指导各地项目试点工作，总结、宣传新模式优势和各地的度，指导各地项目试点工作，总结、宣传新模式优势和各地的成功经验、做法。成功经验、做法。 省级水行政主管部门省级水行政主管部门要加强组织领导，落实分工责任，鼓要加强组织领导，落实分工责任，鼓励、引导地方试点工作，科学选择试点项目，及时发现、解决励、引导地方试点工作，科学选择试点项目，及时发现、解决存在的问题，加强从业单位、人员的培训和管理，加强试点项存在的问题，加强从业单位、人员的培训和管理，加强试点项目的监督检查，积极协调落实建设资金、推进
48、征地移民等工作目的监督检查，积极协调落实建设资金、推进征地移民等工作，为试点水利工程项目应用新模式创造良好的外部环境。，为试点水利工程项目应用新模式创造良好的外部环境。一、水利工程建设管理模式一、水利工程建设管理模式二、水利工程建设管理制度二、水利工程建设管理制度主要内容主要内容二、水利工程建设管理制度二、水利工程建设管理制度 项目法人责任制项目法人责任制 招标投标制招标投标制 建设监理制建设监理制 合同管理制合同管理制 质量管理制度质量管理制度 安全管理制度安全管理制度 开工管理制度开工管理制度 工程稽查制度工程稽查制度 验收管理制度验收管理制度 水利建设市场准入制度水利建设市场准入制度1
49、1、项目法人责任制、项目法人责任制水利工程项目法人责任制建立主要分为水利工程项目法人责任制建立主要分为三个阶段三个阶段： 一是一是19951995年水利部印发年水利部印发水利工程建设项目实行项目法水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见人责任制的若干意见（水建（水建19951995129129号），明确生产号），明确生产经营性项目实行项目法人责任制的相关要求；经营性项目实行项目法人责任制的相关要求；1 1、项目法人责任制、项目法人责任制 二是二是20002000年国务院印发年国务院印发关于批转国家计委、财政部、关于批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见水
50、利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知的通知（国发（国发200020002020号），号），20012001年水利部出台年水利部出台印发印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知意见的通知（水建管（水建管200120017474号），明确了公益性水利号），明确了公益性水利工程、特别是大中型工程的项目法人组建和管理要求；工程、特别是大中型工程的项目法人组建和管理要求； 三是三是20112011年水利部印发年水利部印发关于加强中小型公益性水利工关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见程建设项
