1、1公共组织过程的含义和意义；公共组织决策；公共组织执行；公共组织监督。6.1 公共组织过程概述36.1.1 公共组织过程的含义v公共组织过程的基本内容是公共组织决策、公共组织执行和公共组织监督，这三者构成了公共组织过程的三个基本阶段。公共组织公共组织执行执行公共组织公共组织监督监督公共组织公共组织决策决策5公公共共组组织织决决策策是是公公共共组组织织过过程程的的起起点点，既既是是公公共共组组织织执执行行的的依依据据，也也是是公公共共组组织织监监督督的的依依据据。公公共共组组织织执执行行则则是是公公共共组组织织决决策策得得以以成成为为客客观观现现实实的的必必要要手手段段。公公共共组组织织监监督督
2、是是确确保保公公共共组组织织执执行行不不偏偏离离公公共共组组织织决决策策目目标标的的根根本本保保证证。66.1.2 公共组织过程的意义第第一一，公公共共组组织织过过程程决决定定公公共共组组织织目目标标的的实实现现。第第二二，公公共共组组织织过过程程影影响响公公共共权权力力配配置置。第第三三，公公共共组组织织过过程程影影响响组组织织结结构构设设置置格格局局。第第四四，公公共共组组织织过过程程决决定定组组织织运运行行效效率率。第第五五，公公共共组组织织过过程程促促进进组组织织廉廉政政建建设设。7案例：机构设置与工作效率v某市农林局是历经二分二合而设置的一个政府职能部门。1986年，该市又将农林局分
3、解为“市农林局”、“市农业科学技术研究推广中心”（简称“市农技中心”）、“市畜禽技术研究推广中心”（简称“市畜禽中心”）这三个单位。8案例：机构设置与工作效率其其中中，“市市农农技技中中心心”与与“市市农农林林局局”为为正正县县级级单单位位，隶隶属属市市农农委委领领导导；“市市畜畜禽禽中中心心”为为副副县县级级单单位位，隶隶属属市市农农林林局局领领导导（但但实实际际是是一一个个人人、财财、物物都都独独立立的的单单位位）。正正是是由由于于“市市农农委委”、“市市农农林林局局”、“市市农农技技中中心心”这这个个三三角角关关系系的的存存在在，从从而而使使该该市市的的农农、林林、牧牧工工作作逐逐渐渐步
4、步入入到到一一个个不不能能自自拔拔的的境境地地。9v一是行文关系不通。因全省各地、市的“农技中心”都是隶属农业（林业）局领导的事业单位，所以，省农牧厅历次下发的公文只对市农林局一家，而不管什么农委、农技中心，这就给开展正常的工作带来了许多不便。101 19 98 87 7年年1 12 2月月底底，省省农农牧牧厅厅下下发发了了一一份份“关关于于填填报报食食用用菌菌情情况况的的通通知知”的的文文件件，该该文文发发到到市市农农林林局局之之后后，局局长长考考虑虑到到本本局局没没有有具具体体的的人人员员去去抓抓这这项项工工作作，同同时时，市市农农技技中中心心设设置置有有专专门门的的食食用用菌菌科科室室，
5、于于是是便便在在公公文文处处理理单单上上签签上上“请请交交市市农农委委领领导导阅阅示示”的的意意见见。但但一一直直到到1 19 98 88 8年年2 2月月份份，经经市市农农委委多多次次协协调调后后，才才勉勉强强由由农农林林局局汇汇总总上上报报省省农农牧牧厅厅。11二二是是业业务务工工作作不不协协调调。1 19 98 88 8年年7 7月月底底，原原市市畜畜禽禽中中心心所所辖辖的的市市奶奶牛牛场场，连连续续几几天天死死掉掉了了奶奶牛牛1 15 5头头，该该场场找找到到市市委委汇汇报报此此事事。市市农农委委说说，这这关关系系到到业业务务技技术术方方面面的的问问题题，请请与与市市畜畜禽禽中中心心联
6、联系系，让让他他们们负负责责处处理理。找找到到了了畜畜禽禽中中心心，该该中中心心说说：我我们们隶隶属属市市农农林林局局管管，你你们们让让农农林林局局通通知知我我们们，我我们们再再去去。12v找到了农林局，农林局说：我局的农牧科是个空架子，总共才有两个人，并且都是搞农业的；畜禽中心名义上归我们领导，实质上他们已是一个人、财、物全部独立的经济实体，级别又和我们差不多，我们怎么能安排得了他们呢？13v后来经过再三的要求，农林局才勉强找到畜禽中心，说明原由后，市畜禽中心就说：奶牛场直属领导是市农委，你们真是多管闲事。为此，农林局的同志感到非常难堪。最后还是通过市农委、市农林局、市畜禽中心三家共同协商后
7、，才达成了解决问题的协议。14v案例思考v机构设置与工作效率是什么关系？某市将农林局一分为三后为什么出现效率滑坡？6.2 公共组织决策过程趣味导言一位农民和他年轻的儿子到离村6公里的城镇去赶集。开始时老农骑着骡,儿子跟在骡后面走。没走多远,就碰到一位年轻的母亲,她指责农夫虐待他的儿子。农夫不好意思地下了骡,让给儿子骑。走了1公里,他们遇到一位老和尚,老和尚见年轻人骑着骡,而让老者走路,就骂年轻人不孝顺。儿子马上跳下骡,看着他父亲。两人决定谁也不骑。趣味导言又走了2公里,碰到一学者,学者见两人放着骡不骑,走得气喘吁吁的,就笑话他们放着骡不骑,自找苦吃。农夫听学者这么说,就把儿子托上骡，自己也翻身
8、上骡。两人一起骑着骡又走了1.5公里，碰到了一位外国人，这位外国人见他们两人骑一头骡，就指责他们虐待牲口！请问：你若是那位老农，你会怎么做？186.2.1 公共组织决策概述公共组织决策是指公共组织依据既定政策和法律，就公共管理中需要解决的问题，设计并选择解决方案的活动。公共组织决策的主要特点：v第一，从公共组织决策的主体来看第一，从公共组织决策的主体来看v第二，从公共组织决策的内容来看第二，从公共组织决策的内容来看v第三，从公共组织决策的约束范围来看第三，从公共组织决策的约束范围来看v第四，从公共组织决策的目的来看第四，从公共组织决策的目的来看19公共组织决策的类型：v国家公共组织决策、地方公
9、共组织决国家公共组织决策、地方公共组织决策与基层公共组织决策策与基层公共组织决策v确定型决策、风险型决策与不确定型确定型决策、风险型决策与不确定型决策决策v经验决策和科学决策经验决策和科学决策v常规性决策和非常规性决策常规性决策和非常规性决策决决策策类类型型问问题题性性质质组组织织层层次次决策制定技术决策制定技术举举 例例传统式传统式现代式现代式程序程序化化例行例行问题问题下下层层1 1惯例惯例2 2标准操标准操作规程作规程3 3明确规明确规定的信息通定的信息通道道1 1运筹学运筹学结构分析模结构分析模型型2.2.计算机模计算机模拟拟3 3管理信管理信息系统息系统企业：处理工资单企业：处理工资
10、单大学：处理入学申请大学：处理入学申请医院：准备诊治病人医院：准备诊治病人政府：利用国产汽车政府：利用国产汽车非程非程序化序化例外例外问题问题上上层层1 1判断、直判断、直觉和创造性觉和创造性2 2主观概率主观概率法法3 3经理的遴经理的遴选和培训选和培训1 1培训决策培训决策者者2 2编制人工编制人工智能程序智能程序企业：引入新的产品大企业：引入新的产品大学：建立新的教学设施学：建立新的教学设施医院：对地方疾病采取医院：对地方疾病采取措施措施政府：解决通货膨胀问政府：解决通货膨胀问题题程序化决策和非程序化决策的比较 21公共组织决策的地位和作用：v首先，公共组织决策是公共组织过程的首要首先，
11、公共组织决策是公共组织过程的首要环节和各项管理职能的基础。环节和各项管理职能的基础。v其次，公共组织决策是公共组织领导者的基其次，公共组织决策是公共组织领导者的基本职责和重要技能。本职责和重要技能。v再次，重大的公共组织决策直接关系到政府再次，重大的公共组织决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展。工作的成败和国家、社会的发展。一般决策方法主观决策方法：用心理学、社会学的成就，采用有效的组织形式，利用专家们的知识和经验，根据已掌握的情况和资料，提出决策目标以及实现目标的方法，并作出评价和选择。计量决策方法：是建立在数学、统计学等学科基础上的决策方法。是决策中的“硬技术”。v1 头脑风暴法
12、 v也叫思维共振法，是通过有关专家之间的信息交流，引起思维共振，产生组合效应，从而导致创造性思维。v决策分为三个阶段：（1 1）对对每每一一种种设设想想进进行行质质疑疑，并并在在质质疑疑中中产产生生新新的的设设想想，同同时时着着重重研研究究有有碍碍于于设设想想实实现现的的问问题题。（2 2）对对每每一一种种设设想想编编制制一一个个评评价价意意见见一一览览表表、一一个个可可行行性性设设想想一一览览表表。（3 3）对对质质疑疑过过程程中中所所提提意意见见进进行行总总结结，以以便便形形成成一一组组最最终终设设想想。2 2 德德尔尔菲菲法法 由由美美国国著著名名的的兰兰德德公公司司首首创创，该该方方法
13、法是是以以匿匿名名方方式式通通过过几几轮轮函函询询征征求求专专家家的的意意见见，组组织织专专家家小小组组（1 10 01 15 5人人）对对每每一一轮轮的的意意见见进进行行汇汇总总整整理理后后，作作为为参参考考再再发发给给各各位位专专家家，供供他他们们分分析析判判断断以以提提出出新新的的论论证证。几几轮轮反反复复后后，专专家家意意见见已已经经渐渐趋趋一一致致，最最后后供供决决策策者者参参考考。其其特特点点是是：匿匿名名性性、多多轮轮反反馈馈、统统计计性性。v3 战略业务单位（SBU）组合分析法 v由美国波士顿管理咨询公司和哈佛大学共同开发。该方法将企业的所有业务划分为若干战略业务单位（SBU）
14、，并按各业务单位的市场占有率和销售增长率构建一个波士顿矩阵。高销售增长率 低 低 高 市场占有率 波士顿矩阵波士顿矩阵28瘦狗型：经营单位市场份额和业务增长率都较低，只能带来很少的现金和利润，甚至可能亏损采取收缩甚至放弃的战略29幼童型：经营单位业务增长率较高，目前市场占有率较低，需要大量现金有前途：投入必要的资金，使其向“明星”型转变无前途：忍痛割爱，及时放弃该领域30金牛型：市场占有率较高，而业务增长率较低，为企业带来较多的利润，同时需要较少的资金投资产生的大量现金可以满足企业经营的需要31明星型：市场占有率和业务增长率都较高不失时机地投入必要的资金，扩大生产规模4 4 S SW WO O
15、T T分分析析法法通通过过对对企企业业综综合合情情况况进进行行客客观观公公正正的的评评价价，发发现现问问题题，找找到到解解决决方方法法，并并明明确确发发展展方方向向，且且能能将将问问题题按按轻轻重重缓缓急急分分类类。S St tr re en ng gt th h （优优势势）W We ea ak kn ne es ss s （劣劣势势）O Op pp po or rt tu un ni it ty y（机机会会）T Th hr re ea at t （威威胁胁）案例分析 赵赵威威大大学学毕毕业业后后没没有有去去政政府府分分配配的的单单位位上上班班，而而在在省省城城里里的的一一家家肯肯德德基基
16、快快餐餐店店当当上上了了副副理理，原原来来他他曾曾在在大大学学四四年年级级时时，利利用用假假期期和和社社会会实实践践的的机机会会在在肯肯德德基基快快餐餐店店打打工工，这这是是他他第第一一次次告告诉诉家家里里，没没想想到到他他当当乡乡镇镇企企业业经经理理的的父父亲亲得得知知这这个个消消息息后后非非常常支支持持他他。一一年年后后他他很很快快升升为为经经理理、地地区区督督导导。v最近，他发现省城商业街有一店面要出售，这个地点位于商业闹市区附近的主要街道，交通流量大，写字楼也很多，赵威以为这是一个很难得的快餐店地点，于是他决心自己创业。家里表示支持，但要求他认真规划，不要盲目蛮干，多几个方案才好，有备
17、无患。v赵威觉得自己创业的愿景，将是一个属于自己独立经营的快餐连锁机构，不愿成为肯德基、麦当劳或其他快餐店的加盟连锁店。他他很很顺顺利利地地办办好好注注册册，资资金金也也很很快快到到位位，房房子子的的产产权权也也办办理理了了过过户户。不不久久，赵赵威威发发现现自自己己的的店店和和他他在在肯肯德德基基看看到到的的加加盟盟连连锁锁店店有有很很大大的的不不同同。他他必必须须自自己己动动手手，从从无无到到有有办办理理任任何何事事情情。比比如如，要要亲亲自自参参与与店店面面装装潢潢设设计计及及摆摆设设布布置置、自自己己设设计计菜菜单单与与口口味味、寻寻找找供供应应商商、面面试试挑挑选选员员工工、自自己己
18、开开发发作作业业流流程程以以及及操操作作系系统统管管理理。他他觉觉得得需需要要找找来来在在企企管管专专业业学学习习的的同同学学好好友友帮帮忙忙一一起起创创业业。假假如如赵赵威威选选择择的的就就是是你你，请请你你帮帮他他做做一一个个创创业业的的战战略略规规划划，请请试试试试看看。相对优势S曾经在著名的西式快餐店工作过，有相当的经验，对于西式快餐店的经营模式、生产方式及经验管理都有相当的了解；经营的地点有很大交通流量，是一个理想的快餐店设立点；财务方面，有来自家庭的支持。相对劣势W对于菜单的设计、分析消费者对快餐的需求、生产流程规划，可能无法有相对的经验与优势；在原材料供货商方面，也无法像大型竞争
19、者那样节省大量的进货成本。相对机会O由于快餐文化追求效率，使得他们在产品上无法满足顾客饮食的差异化。产品的广度与深度是目前竞争者比较缺乏的，不过要达到较佳的广度和深度，可能与快餐追求快速有所抵触，这是一个值得考虑的问题。目前竞争者喜好推出的套餐组合，对于某些食品并不可以替换。如不喜欢吃薯条的人就不能要求换取等值的产品。我们无法提供大众差异化产品，但可以按照消费者的需要进行产品组合。目前国内对健康日渐重视，而西式快餐又最常被人们以为热量很高，是垃圾食品等问题，这也是一个从事新式快餐店设立产品种类的考量点。相对威胁T目前市场中的主要竞争者众多，而且藉由大量的媒体广告，已经使得快餐产品和这些厂商相联
20、系。在替代品方面，快餐产品如烤香肠等也纷纷进驻便利店。就整体市场而言，传统的快餐产品竞争者众多，他们所提供的产品同质化也很高，竞争优势多建立在附加服务或是媒体塑造。对于非连锁性的的自创性的连锁商店，可能无法在广告上与其相抗衡。就垂直整合程度与经济规模而言，这些竞争者的连锁店众多，因此在原料的进货方面可以尽量压低成本，在媒体广告上可以收到较大的效果。再者，这些竞争者也不断借助媒体的塑造，在节假日成为家庭休闲或是举办聚会的场所，这也是新进入者需要考量的。在竞争手段方面，由于这些竞争者的市场占有率高，因此会和其他商品进行联合行销，如麦当劳在电影“泰山”上映时，同步推出玩偶；与Hello Kitty联
21、合推出套餐玩偶等，更吸引许多只为喜好赠品而来店消费的顾客，如此更加提高它们的竞争优势。v可行性方案v由以上分析可知，自行创业从事快餐店可能遭遇的最大困难就是缺乏广告效果以及无法在原料成本上获得规模优势。但可以从产品的差异化上来满足顾客的需求。1 1、发发展展中中式式口口味味，同同时时兼兼顾顾有有生生产产效效率率的的产产品品，如如米米食食。、提提供供能能满满足足顾顾客客差差异异化化需需求求的的产产品品。、使使顾顾客客在在产产品品套套餐餐选选择择时时有有较较大大的的自自主主性性。、先先建建立立地地区区性性的的口口碑碑，再再从从事事跨跨区区域域的的经经营营。、强强化化健健康康食食品品的的概概念念，如
22、如可可以以卖卖素素食食、蔬蔬果果类类的的蔬蔬食食及及有有机机饮饮料料。、借借鉴鉴西西式式快快餐餐店店的的经经营营模模式式，如如整整洁洁的的饮饮食食环环境境、明明亮亮舒舒适适的的饮饮食食空空间间、亲亲切切有有活活力力的的店店员员等等。v请做个人职业生涯的SWOT分析：v评估个人的长处、短处v识别职业生涯的机会、威胁v制定职业生涯发展计划v5 风险型评价v决策树法v是一种用树型图来描述各方案在未来收益的计算、比较以及选择的方法。决策树是一种探索式决策过程的模型。例子 某某公公司司为为满满足足某某种种新新产产品品的的市市场场需需求求，拟拟规规划划建建设设新新厂厂。预预计计市市场场对对这这种种新新产产
23、品品的的需需求求量量比比较较大大，但但也也存存在在销销路路差差的的可可能能性性。另另一一种种可可能能是是最最初初几几年年销销路路很很好好，但但几几年年后后可可能能保保持持旺旺销销，也也可可能能需需求求量量减减少少。公公司司面面临临几几种种选选择择：一一种种方方案案是是建建一一座座大大厂厂，如如果果需需求求量量很很大大则则产产品品可可能能获获得得很很大大收收益益；但但如如果果需需求求量量小小，工工厂厂会会亏亏损损。v另一种方案是建一座小厂，在需求量小的情况下仍可收回投资，并获得一定的收益；但如果遇到需求量大的情况，则很快会让竞争对手占领市场，这样不仅失去了获得高收益的机会，还可能因竞争而使小厂原
24、有的收益降低。v还有一种方案是先建小厂，若适销期需求很大再扩建。这看似稳妥的方案也存在一定问题。对同样的生产规模来说，两次投资的总和要大于一次投资；没能及时占领市场也会给竞争对手可乘之机，从而损失一部分收益。方方案案一：一：建建大大厂。厂。需需投投资资3 30 00 0万。万。销销路路好好时时每每年年可可获获利利1 10 00 0万；万；销销路路不不好好时时亏亏损损2 20 0万。万。服服务务期期限限1 10 0年。年。方方案案二：二：建建小小厂。厂。需需投投资资1 14 40 0万。万。销销路路好好时时每每年年可可获获利利4 40 0万；万；销销路路不不好好时时仍仍可可获获利利3 30 0万
25、。万。服服务务期期限限1 10 0年。年。方方案案三：三：先先建建小小厂，厂，3 3年年后后若若销销路路好好再再扩扩建。建。扩扩建建需需追追加加投投资资2 20 00 0万，万，服服务务7 7年，年，每每年年估估计计获获利利9 95 5万。万。根根据据市市场场预预测，测，新新产产品品销销路路好好的的概概率率为为0.0.7 7，销销路路不不好好的的概概率率为为0.0.3 3。销路好销路好 0.70.7100100万元万元销路差销路差0.30.32020万元万元销路好销路好 0.70.7销路好销路好 0.70.74040万元万元销路差销路差0.30.3扩建扩建不扩不扩建建销路差销路差0.30.33
26、030万元万元9595万元万元4040万元万元3030万元万元3 3年年1010年年一个多阶段决策的决策树一个多阶段决策的决策树:方方案案1 1（结结点点）的的期期望望收收益益为为：0 0.7 71 10 00 0+0 0.3 3（-2 20 0）1 10 0-3 30 00 0=3 34 40 0（万万元元）方方案案2 2（结结点点）的的期期望望收收益益为为：（0 0.7 74 40 0+0 0.3 33 30 0）1 10 0-1 14 40 0=2 23 30 0（万万元元）方案方案3 3 结点的期望收益为：结点的期望收益为：40403+953+957-200=7-200=585585（
27、万元）万元）结点的期望收益为：结点的期望收益为：404010=40010=400（万元）（万元）所以销路好时，扩建比不扩建好。所以销路好时，扩建比不扩建好。方案方案3 3（结点）的期望收益为：（结点）的期望收益为：（0.70.7585585+0.3+0.330301010）-140=359.5-140=359.5（万元（万元）v6 不确定型评价v一般为主观评价，取决于决策者的专业知识及对风险的态度等。在比较不同方案的经济效果时，往往根据一些原则来进行。乐观原则（大中取大）如果决策者比较乐观，认为未来会出现最好的状态，那么决策时就可以首先找出各方案在各种自然状态下的最大收益值，然后进行比较，选择
28、最好的自然状态下能带来最大收益的方案。悲观原则（小中取大）如果决策者比较悲观，认为未来会出现最差的自然状态，那么决策时就可以首先计算出各方案在各种自然状态下的最小收益值，然后进行比较，选择最差的自然状态下能带来最大收益（或最小损失）的方案。最小后悔值原则决策者在选定方案并组织实施后，如果遇到的自然状态表明采用其他的方案会取得更好的收益，企业在无形中遭受了机会损失，那么决策者将为此感到后悔。最小后悔值原则就是力求使该后悔值（方案在某状态下的收益值与该状态下的最大收益值之差）尽量小。找出每一方案的最大后悔值进行比较，选择最大后悔值最小的方案。例子v某商业企业在编制年度计划时，根据市场供求关系的变化
29、并考虑了现实生产的可能性，拟定了四个备选方案（A1、A2、A3、A4），相应收益值参见下表（单位：万元）。要求：用3种不确定型决策方法（乐观法、悲观法、遗憾值法）进行分析判断，哪个方案是最优方案。v（1）采用乐观法判断结果，应选择A3方案；v（2）采用悲观法判断结果，应选择A2方案；v（3）采用遗憾值法判断结果，应选择A3方案。作业决策问题的损益表请用三种决策方法进行方案选择666.2.2 公共组织决策原则公共组织决策原则是从公共组织决策实践中总结出来的，是对公共组织决策活动规律的概括，是公共组织决策活动的一般准则。公共组织决策具有以下原则：（1）信息原则。（2）系统原则。（3）预测原则。（4
30、）择优原则。（5）创新原则。（6）可行原则。（7）民主原则。（8）动态原则。67公共组织决策程序是指公共组织决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。科学的公共组织决策程序要经过四个阶段：v第一个阶段，发现问题，确定决策目标。第一个阶段，发现问题，确定决策目标。v第二个阶段，集思广益，设计决策方案。第二个阶段，集思广益，设计决策方案。v第三个阶段，评估选优，抉择决策方案。第三个阶段，评估选优，抉择决策方案。v第四个阶段，局部试点，修正完善方案。第四个阶段，局部试点，修正完善方案。6.2.3 公共组织决策程序诊断问题明确目标拟定方案筛选方案执行方案评估效果决策过程决策过程环境因素环境因素组织自身的因素组织
31、自身的因素决策问题的性质决策问题的性质决策主体的因素决策主体的因素环境的稳定性环境的稳定性市场结构市场结构买卖双方在市场的地位买卖双方在市场的地位组织文化组织文化组织信息化程度组织信息化程度组织对环境的应变模式组织对环境的应变模式问题的紧迫性问题的紧迫性问题的重要性问题的重要性个人对待风险的态度个人对待风险的态度个人能力个人能力 个人价值观个人价值观决策群体的关系融洽程度决策群体的关系融洽程度决策的影响因素决策的影响因素高校难题 在一个高校中，导师和研究生主要从事科技项目的研究和开发工作。一般情况是：导师在申请到课题后，由导师统一制定方案，确定研究人员，决定经费的使用，学生负责具体执行，一切运
32、行中出现的问题由导师决定如何解决。在导师项目较少的情况下，由于学生技术水平低，经验也不足，这种模式不能保证科研任务的有效完成。但随着项目数量的增加，导师开始顾此失彼，学生在研究过程中碰到的一些问题时常常不能及时得到导师的指点，从而使研究的效率大大降低，项目延期的现象增多。问：怎样才能改变这种状况？6.3 公共组织执行过程72案例：某县计划生育政策执行的失误v我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数13名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。73v具体的罚款标
33、准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。74v县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。75v这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。76v许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少
34、人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。77v当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。78v思考：根据上述案例结合所学公共政策的理论，分析公共政策未得到有效执行的原因，以及有效执行政策的对策。796.3.1 公共组织执行概述v公共组织执行是公共组织过程中一个相对独立的环节，是公共组织及公共组织人员依法实施公共组织决策，以实现预期公共组织目标和社会目标的活动的总和。80理理解解公公共共组组织织执执行行的的含含义义，应应把
35、把握握以以下下要要点点：第第一一，公公共共组组织织执执行行的的主主体体是是公公共共组组织织及及公公共共组组织织人人员员。第第二二，公公共共组组织织执执行行是是一一种种具具有有目目标标导导向向的的活活动动。第第三三，公公共共组组织织执执行行是是一一种种实实施施性性质质很很强强的的活活动动。第第四四，公公共共组组织织执执行行活活动动具具有有强强制制性性。v公共组织执行的特点：v（1）现实性。（2）综合性。（3）目的性。（4）实效性。（5）具体性。（6）强制性。（7）灵活性。公共组织执行的作用具体体现为：公共组织执行的作用具体体现为：（1 1）公共组织执行决定着决策方案能否实现及）公共组织执行决定着
36、决策方案能否实现及实现的程度。实现的程度。（2 2）公共组织执行效果是检验决策是否正确的）公共组织执行效果是检验决策是否正确的根据。根据。（3 3）公共组织执行是使原决策得到修正、补充）公共组织执行是使原决策得到修正、补充和完善的根本途径。和完善的根本途径。（4 4）公共组织执行是衡量公共组织及其运行状）公共组织执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。况的重要标志。836.3.2 公共组织执行程序1公共组织执行的准备阶段（1）制定执行计划活动；（）制定执行计划活动；（2）一般准）一般准备活动。备活动。2公共组织执行的实施阶段（1）建立强有力的指挥中心；（）建立强有力的指挥中心；（2）建）建立
37、健全各项工作制度；（立健全各项工作制度；（3）要善于做好）要善于做好协调工作；（协调工作；（4）加强公共组织执行中的）加强公共组织执行中的监控。监控。843公共组织执行的总结阶段v（1）对执行情况的检查；（）对执行情况的检查；（2）对执）对执行情况的评定；（行情况的评定；（3）对经验教训的总结。）对经验教训的总结。856.3.3 公共组织执行评估公共组织执行评估是指对公共组织执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括公共组织执行过程评估和公共组织执行效果评估两个方面。公共组织执行评估是有计划、有步骤的活动，其基本步骤包括评估的组织准备、实施评估和撰写评估报告三个相互关联的阶段。86案例：新疆
38、棉花市场化路径选择v苦水谁都有v2003年，在全国放开棉花收购市场一年后，新疆首次开放市场。春耕将至，棉农们在为种子、化肥、地膜的高价格发愁不已，而棉麻公司、私营棉花企业和个体棉贩、地方政府也都有苦处。87K K地地区区S S县县良良种种轧轧花花厂厂李李厂厂长长说说，“我我们们竞竞争争不不过过私私营营企企业业和和个个体体棉棉贩贩”，理理由由是是，“籽籽棉棉我我们们5 5元元/公公斤斤都都不不敢敢收收,个个体体棉棉贩贩们们7 7.5 5元元/公公斤斤也也敢敢收收，而而且且还还挣挣钱钱”。良良种种轧轧花花厂厂是是国国有有企企业业，兼兼营营棉棉花花收收购购、轧轧花花和和棉棉种种加加工工。在在李李厂厂
39、长长看看来来，竞竞争争不不过过的的原原因因有有二二：其其一一是是私私企企和和棉棉贩贩不不用用养养职职工工；其其二二，“他他们们全全是是现现金金交交易易，不不上上税税”。88v出乎意料的是，占了上风的私营棉企同样愁眉难展。他们难以跨越的门槛是棉花收购许可证。2003年以前，许可证的审批发放权在自治区，2003年年底下放到各地区。89v申请许可证的条件是：固定资产100万元以上，流动资金50万元以上，拥有150 名以上的员工。K地区一位棉贩子认为，“要求实在太高了，大部分人想都不敢想，而且就算条件达到了，也很难批下来”。v事实上，这位固定资产在400万元以上的棉贩子曾为之百般努力，但还是没能拿到一
40、张“牌照”，只能偷偷摸摸地私下收购。90v据了解，新疆的大部分地区2003年未曾发放一张许可证，数以千计走村串户的棉贩子基本上都是提心吊胆的“地下工作者”。几乎没人愿意接受采访，甚至绝大部分被问及的人矢口否认自己曾收过棉花。91v棉贩子们没有想到的是，被他们埋怨的政府，苦水比他们更多。棉麻公司竞争不过棉贩子，一个看得见的结果是税收大量流失。在产棉大县，棉花项上的税收往往占当地总税收的一半以上。棉税收流失的结果是基层政府开支更加拮据。以K地区某县政府为例，每年开支1.2亿元，收入仅为1700多万元，尽管每年有大量的转移支付，但捉襟见肘仍是当地政府经费运转的状态。92v无奈之下，国有企业成为“解决
41、困难”的主要渠道，该县棉麻公司、棉纺企业及棉种、榨油公司每年无偿“协助”的总数达到1000余万元。v各层官员都不讳言的一个想法是，“按照中央的文件，我们应该开放市场。可行情好的时候，棉贩子汹涌而来，把钱都挣走了；行情不好的时候，棉贩子们一个也不出现，还得靠国企出面收棉花”。更深的顾忌，如一位不愿意披露名字的官员所言，“国有企业都被挤垮了，如何维持政府运转”？93v甘苦人自知v 棉花国企的普遍困顿，令各地政府忧心忡忡，而借助社会资源整合棉花产业也成为个产棉大区的选择。A与K两个地区就分别与德隆集团进行了矿日持久的谈判。不过，久拖未决之后，这两个地区走了两条截然不同的路。94vA地区的棉纺行业引进
42、了江浙等地资金，并向私营棉贩发放了二三十张许可证，仅其中一个T县，就引进浙江宝利来、香港振田等33家外地企业。K地区则于2003年5月将总负债达17亿元的国有棉麻、棉纺公司全部划给了自治区直属的新疆棉花产业（集团）有限公司。95v两地的棉花市场从此呈现两重天地：外地资本的进入，搅活了A地区一池春水；K地区则大门欲开还掩，从一种垄断走向另一种垄断。96v显而易见的差异是棉价的高低私企活跃的A地区，棉价始终高出K地区几毛钱。这种落差，吸引K甚至更远地区的棉花源源不断向A地区。2003年九、十月间，K地区有时甚至一天就又90车棉花运出（每车至少6吨以上）。97v为使肥水不流外人田，新疆各产棉区在地区
43、与地区、县于县，甚至乡于乡之间都纷纷设立关卡。不少地方组织起民兵小分队，日夜巡逻除了防止外地棉企以及没有许可证的棉贩子上门收购，还要防止当地棉农将棉花运往外地。98K K地地区区的的某某县县2 20 00 03 3年年9 9月月发发生生过过这这样样一一幕幕：县县工工商商局局等等有有关关单单位位组组织织人人员员，收收缴缴了了棉棉贩贩子子们们以以4 4.2 2元元/公公斤斤收收购购的的2 25 5吨吨棉棉花花，然然后后强强制制棉棉农农以以3 3.8 8元元/公公斤斤卖卖给给县县棉棉麻麻公公司司。2 20 0多多名名棉棉贩贩子子愤愤而而告告至至地地区区，结结果果这这批批棉棉花花全全部部退退回回棉棉贩
44、贩子子，后后被被他他们们在在K K地地区区南南关关桥桥市市场场上上以以6 6.5 5元元/公公斤斤悉悉数数售售出出。99v外面想进来的人挡不住，里面想出去的棉花也同样难以阻挡。白天难避关卡，棉农们就半夜赶路，“不让用汽车运，我们用毛驴车运”。由于关卡形同虚设，15天之后，强行收棉的那个县自动放开市场。与此同时，K地区也撤销了关卡。100市市场场有有其其自自身身的的逻逻辑辑，那那就就是是价价格格左左右右资资源源流流向向、竞竞争争提提高高市市场场效效率率。2 20 00 03 3年年财财政政年年度度结结束束的的时时候候，在在彻彻底底放放开开市市场场、放放手手引引进进竞竞争争的的A A地地区区，籽籽
45、棉棉价价格格从从每每公公斤斤6 6元元多多一一路路上上杨杨到到8 8元元多多，T T县县2 20 00 03 3年年财财政政收收入入3 35 51 13 3万万元元，比比上上年年同同期期增增长长2 22 2%，其其中中棉棉花花税税收收占占总总税税收收的的8 80 0%.仅仅棉棉花花一一项项，农农民民人人均均增增收收6 60 09 9元元。101v案例思考：v在国务院做出放开棉花市场的政策决定之后，案例中所涉及的不同地区政府是如何执行这一决定的？其各自所持的理由是什么？v试确定本案例中影响行政行为的各种因素。6.4 公共组织监督过程1036.4.1 公共组织监督概述公共组织监督是指政党、政府、社
46、会团体和全体公民对公共组织及公共组织人员在公共管理过程中是否合理、合法所进行的监察和督导。公共组织监督的特征：v监督主体的多样性；监督主体的多样性；v监督对象的特定性；监督对象的特定性；v监督内容的广泛性；监督内容的广泛性；v监督过程的公开性；监督过程的公开性；v监督依据的法定性。监督依据的法定性。104公共组织监督的重要性：v第一，公共组织监督是公共管理的重要环节。第一，公共组织监督是公共管理的重要环节。v第二，公共组织监督是依法治国的必要保障。第二，公共组织监督是依法治国的必要保障。v第三，公共组织监督是公共利益的维护力量。第三，公共组织监督是公共利益的维护力量。v第四，公共组织监督是科学
47、管理的有力措施。第四，公共组织监督是科学管理的有力措施。1056.4.2 公共组织监督方式（1 1）质质询询（2 2）弹弹劾劾（3 3）不不信信任任表表决决（4 4）申申诉诉与与控控告告（5 5）报报告告与与汇汇报报（6 6）预预算算、决决算算与与审审计计（7 7）检检查查、调调查查与与视视察察（8 8）工工作作考考核核1066.4.3 公共组织监督制度（1）立法机关监督（2）行政机关监督（3）司法机关监督（4）社会力量监督（5）政党监督107案例：山西Y金矿大爆炸后的台前幕后v背景v2002年6月22日，山西省F县Y金矿发生了井下爆炸事故。据事后调查表明，当时井下有40名正在作业的矿工。然而
48、，令人发指的是，事故发生后，有关责任人不但没有积极组织抢救，反而隐报瞒报，销尸灭迹。108v6.22特大爆炸事故联合调查组调查认定，F县Y金矿爆炸事故，是一起重大的隐报瞒报恶性事故。109矿矿区区的的悲悲剧剧2 20 00 02 2年年7 7月月4 4日日1 11 1时时，阳阳光光照照耀耀在在孙孙涧涧沟沟，Y Y金金矿矿职职工工张张青青的的眼眼前前却却是是一一片片狼狼藉藉。几几天天前前的的一一场场清清理理行行动动，使使得得3 33 3个个矿矿井井.1 12 20 00 0多多间间建建筑筑物物几几乎乎一一夜夜之之间间消消失失，到到处处是是破破旧旧编编织织袋袋/砖砖头头/木木板板。此此刻刻，从从大
49、大同同矿矿务务局局赶赶来来的的救救护护队队，在在山山西西省省安安监监局局局局长长巩巩先先生生的的指指挥挥下下，正正进进行行井井下下事事故故勘勘查查。110v1986年，国家投资3750万元建设Y金矿，1990年正式投产。张青1987年开始参与筹建，15年与金矿风雨同舟。他指出，在全国来说，Y金矿地质品位是最好的。如今，国营金矿全部停产，800名职工欠发工资12个月。v 111v据了解，Y金矿的账目上仅有几十元钱，10个月工资是1988年欠下的，2002年又欠了两个月工资。与此同时，1990年以后，F县的个人采矿又刮起了旋风，大量的矿主。洞主一夜之间要缠万贯。尽管年年整顿/清理，有时，还是省、市
50、、县三级联合行动，但总是收效甚微。112v据介绍，到2002年，F县年产黄金2/7万两，大约400多个矿井，五分之四是私人矿主所有。伴随着私人采矿而来的，是社会治安的混乱，这一地区，成为全省有名的“治安较差”地区。7月2日，前来爆炸现场调查的山西省委书记田成平的评价是：“社会秩序不好，情况复杂，管理混乱。”113v1998年，张青和一些金矿工人，来到省冶金厅，要求罢免矿长。结果，他们如愿以偿。他们选举了新矿长韩宝。工人们想法十分简单：“与私人矿主有勾结，就干不好国营金矿的矿长。”因为，如果国营金矿/私人金矿井下贯通，往往国营金矿“退避”。114v许多人猜测，这里有利益勾结。韩宝顺应了民意，拒绝
