1、公共行政理论与实务公共行政理论与实务政治与公共管理学院公共管理政治与公共管理学院公共管理系系主讲教师：陈世香博士、副教授主讲教师：陈世香博士、副教授联系方式：联系方式：授课时间：授课时间：2006-07年度第二学期年度第二学期公共行政理论与实务公共行政理论与实务教学大纲教学大纲一、课程性质与学分一、课程性质与学分（一）性质：公共选修课（一）性质：公共选修课（二）学分：（二）学分：2学分（学分（36学时，学时，2-14周）周）（三）前期要求：微观、宏观经济学，管理学，法学，政治学等方（三）前期要求：微观、宏观经济学，管理学，法学，政治学等方面的学科知识，并能够运用所学知识分析问题。面的学科知识，
2、并能够运用所学知识分析问题。二、授课与学习方式二、授课与学习方式（一）授课方式：以老师讲授和课堂讨论相结合，以讲授为主、讨（一）授课方式：以老师讲授和课堂讨论相结合，以讲授为主、讨论为辅。论为辅。（二）讨论专题及案例来源与准备方式：（二）讨论专题及案例来源与准备方式：由教师提前一到两周确定所要讨论的专题及案例。案例以由教师提前一到两周确定所要讨论的专题及案例。案例以e-mail的的方式传递给学生。学生要利用课余时间进行充分准备。方式传递给学生。学生要利用课余时间进行充分准备。（三）考核与考查方式（三）考核与考查方式1、分平时过程考查与期末考试考查两部分；、分平时过程考查与期末考试考查两部分；2
3、、平时过程考查主要看讨论准备和参与情况，以及考勤出勤率；、平时过程考查主要看讨论准备和参与情况，以及考勤出勤率；3、本课程轻期末考试，重平时过程考核。平时考核优异者，或者、本课程轻期末考试，重平时过程考核。平时考核优异者，或者在当年在当年“国家公务员考试国家公务员考试”中笔试成绩达到合格分数线以上者，该中笔试成绩达到合格分数线以上者，该课程可获得课程可获得“良良”级以上成绩。级以上成绩。三、主要内容三、主要内容作为一门理论性与应用性相结合的政府管理类通识课程，作为一门理论性与应用性相结合的政府管理类通识课程，其基本内容分为两大部分，共其基本内容分为两大部分，共7讲。讲。第一部分第一部分 公共行
4、政知识与理论基础公共行政知识与理论基础本部分一共本部分一共5讲，主要讲授公共行政基础理论与常识性知识。讲，主要讲授公共行政基础理论与常识性知识。第一讲第一讲 导论导论第二讲第二讲 行政组织的结构、职能与管理行政组织的结构、职能与管理第三讲第三讲 行政过程行政过程第四讲第四讲 维持性行政维持性行政第五讲第五讲 发展行政发展行政第二部分第二部分 公共行政分析技能与能力测试公共行政分析技能与能力测试本部分一共本部分一共2讲，主要讲授应用性公共行政分析技能。讲，主要讲授应用性公共行政分析技能。第六讲第六讲 公共行政案例及其分析思路公共行政案例及其分析思路第七讲第七讲 中国国家公务员招考测试试题解读与应
5、答技巧中国国家公务员招考测试试题解读与应答技巧 第一章第一章 导论导论第一节第一节 什么是行政管理什么是行政管理第二节第二节 西方行政学的产生与发展西方行政学的产生与发展第三节第三节 行政环境及其影响行政环境及其影响本章主要参考书目本章主要参考书目1、胡象明：行政管理学，高等教育出版社，、胡象明：行政管理学，高等教育出版社，2005；2、曾繁正等，行政组织管理学，红旗出版社，、曾繁正等，行政组织管理学，红旗出版社，1998；3、菲尼克斯、菲尼克斯A尼格罗，劳埃德尼格罗，劳埃德G尼格罗，公共行政学尼格罗，公共行政学简明教程，中共中央出版社，简明教程，中共中央出版社，1997。一、古代的不同理解。
6、一、古代的不同理解。一）一）中国古代：中国古代：1.左传左传“行其政令行其政令”“行其政事行其政事”2.史记史记周本纪周本纪 “成王少。周初定天下成王少。周初定天下公乃摄行政公乃摄行政当国。当国。”（P132）3.纲鉴易知录纲鉴易知录（C.D.1711）“召公，周公行政召公，周公行政”二）西方古代二）西方古代1、很 早 出 现、很 早 出 现“a d m i n i s t r a t i o n”,源 于 拉 丁 文源 于 拉 丁 文“administrare”,意为执行事务。意为执行事务。2.亚里士多德亚里士多德政治学政治学，“一切政体皆有三要素，一切政体皆有三要素，其其二为行政机能部分二
7、为行政机能部分行政机能有哪些职司，所主管的哪些行政机能有哪些职司，所主管的哪些事，以及他们怎样选任，这些问题都须一一论及事，以及他们怎样选任，这些问题都须一一论及”。（P211/215）意指国务的具体管理与执行活动，可视为现代）意指国务的具体管理与执行活动，可视为现代行政观点的起源。行政观点的起源。二、近、现代的几种典型界定二、近、现代的几种典型界定一）政治体制角度（分权理论）：一）政治体制角度（分权理论）：“行政乃政府组织中行行政乃政府组织中行政机关所管辖的事务政机关所管辖的事务”（魏劳毕，行政学原理，（魏劳毕，行政学原理，1928）。）。行政乃行政乃“执行部门所做的事执行部门所做的事”，“
8、行政乃行政权力的执行政乃行政权力的执行行”。是最狭义的理解。是最狭义的理解。1、内涵：、内涵：主体：行政机关；主体：行政机关；范围：执行行为；范围：执行行为；实实质：行政权。质：行政权。2局限性：事务范围局限于局限性：事务范围局限于“执行执行”，与实际不符。，与实际不符。二）国家职能分工的角度（政治二）国家职能分工的角度（政治-行政相分离）：行政乃行政相分离）：行政乃“国家意志的执行国家意志的执行”（古德诺，政治与行政，（古德诺，政治与行政，1900）。）。1、内涵：、内涵：强调强调“表达表达”与与“执行执行”的分离，符合专业的分离，符合专业化趋势；化趋势；强调行政乃强调行政乃“执行执行”而忽
9、视（执行）主体；而忽视（执行）主体；为行政学从政治学中分离出来奠定基础。为行政学从政治学中分离出来奠定基础。2有深刻历史原因及背景，但在当代国家，有深刻历史原因及背景，但在当代国家，政治政治-行政行政界线日益模糊；界线日益模糊；行政立法活动地位日益突出。行政立法活动地位日益突出。三）管理学角度：三）管理学角度：“行政乃是为完成或为实现一个政权机行政乃是为完成或为实现一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动，或者为完成或为实现关所宣布的政策而采取的一切活动，或者为完成或为实现特定目的对许多人所做的指挥、协调与控制特定目的对许多人所做的指挥、协调与控制”。（怀特，。（怀特，行政学导论，行政学导论，
10、1926）1、内涵：、内涵：目的性；目的性；组织性；组织性；一种功能活动。一种功能活动。2问题是，问题是，忽视了组织主体；忽视了组织主体；忽略了行政管理与其忽略了行政管理与其它类型管理的区别；它类型管理的区别；三、公共行政与私营行政的区别及关系三、公共行政与私营行政的区别及关系一）区别：（一）区别：（1）公共性：行为属于公共事务。（本质）公共性：行为属于公共事务。（本质）（2）公众性）公众性：以公众认同为归宿。：以公众认同为归宿。“它不仅必须干得很它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得好。换句话说，能力和表好，而且必须让公众相信它干得好。换句话说，能力和表现都是必要的现都是必要的”（J福
11、里斯特）（动机）福里斯特）（动机）（3）垄断性或说权威性：一个有争议的观点，因为在现）垄断性或说权威性：一个有争议的观点，因为在现代社会，它的垄断性或者说权威性都是公共性与公众性的代社会，它的垄断性或者说权威性都是公共性与公众性的结果。（运行机制）结果。（运行机制）（4）非盈利性。）非盈利性。不与成本核算相违背，不与成本核算相违背，也万万不可也万万不可把社会主义特色的把社会主义特色的“国有资产国有资产”同同“公共行政公共行政”相混淆。相混淆。（目的（目的）二）二者的伙伴关系二）二者的伙伴关系1背景：背景：推行公共服务市场化，是推行公共服务市场化，是20世纪世纪70年代末年代末80年代初以来西年
12、代初以来西方各国行政改革的一个重要发展趋向。主要表现为美国的方各国行政改革的一个重要发展趋向。主要表现为美国的“重塑政府运动重塑政府运动”提倡提倡“企业化政府企业化政府”，欧盟许多成员国，欧盟许多成员国改革中的改革中的“公私合作公私合作”、“合同管理合同管理”。2所谓公共服务市场化，是指通过政府与社会的合作，所谓公共服务市场化，是指通过政府与社会的合作，利用竞争机制、价格机制、供求与约束机制，调动社会资利用竞争机制、价格机制、供求与约束机制，调动社会资源参与公共服务供给过程，从而实现以较少资源与较低成源参与公共服务供给过程，从而实现以较少资源与较低成本来实现提供数量更多，质量更高的公共服务之目
13、的。本来实现提供数量更多，质量更高的公共服务之目的。3实现途径：（实现途径：（1）民营化；（）民营化；（2）政府包工；（）政府包工；（3）政府）政府采购；（采购；（4）建立起市场化竞争机制。）建立起市场化竞争机制。4结果是：结果是：“私营私营”与与“公共公共”的界限变得日益模糊不的界限变得日益模糊不清。清。四、结论四、结论界定界定“行政管理行政管理”的几个方面：的几个方面：一）主体上：公共行政主体，只研究国家行政机关及其工一）主体上：公共行政主体，只研究国家行政机关及其工作人员。作人员。二）内容上：为实现特定目标，依法进行的各项行政权力二）内容上：为实现特定目标，依法进行的各项行政权力活动。（
14、国家政务、社会公共事务及行政机关内部事务）活动。（国家政务、社会公共事务及行政机关内部事务）三）属性上：执行性与事务性；权威性；公共性与政治性三）属性上：执行性与事务性；权威性；公共性与政治性2 西方行政学的产生与发展西方行政学的产生与发展一、西方的古典行政学理论一、西方的古典行政学理论（一）学科的产生（一）学科的产生1、学科的创始人、学科的创始人威尔逊（威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）相关资料：（）年法国科学家安培相关资料：（）年法国科学家安培关于科学关于科学与哲学的论述与哲学的论述一文，建议建立一门行政管理的科学，最一文，建议建立一门行政管理的科学，最早提出的早提出的“
15、行政学行政学”一词。一词。（）年德国学者史坦因（）年德国学者史坦因（Stein）出版）出版“行政行政学学”一书，首次一书，首次“行政学行政学”命名的著作，侧重行政法学与命名的著作，侧重行政法学与理财学理论。理财学理论。（3）年，）年，威尔逊在威尔逊在政治学季刊政治学季刊上发表上发表行政之（学）行政之（学）研究研究（he study of Administration）一文，被视为行政学发端）一文，被视为行政学发端标志，该文对行政学发展的贡献主要为：标志，该文对行政学发展的贡献主要为：提出从行政学角度来研提出从行政学角度来研究政府管理，认为研究重点应放在执行与行政上，引起视角突破，究政府管理，认
16、为研究重点应放在执行与行政上，引起视角突破，是导致行政学产生的革命性变化。是导致行政学产生的革命性变化。研究政治与行政的关系与区研究政治与行政的关系与区别，别，“行政管理置身于行政管理置身于政治政治所特有的范围之外。行政管理的问所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题题并不是政治问题”；“政治是政治是在重大而且带普遍的事项在重大而且带普遍的事项方面方面的国家活动，而的国家活动，而另一方面另一方面，行政管理行政管理则是则是国家在个别和国家在个别和细微事项方面的活动，因此，细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情政管
17、理则是技术性职员的事情；“政治与行政之间区别的另一个政治与行政之间区别的另一个侧面，侧面，是是宪法问题宪法问题和行政管理问题之间的区别，和行政管理问题之间的区别，公共行政公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。是一种行政行为。宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段；法律的那些手段；这并不完全是这并不完全是意志意志与相应与相应行动行动之间的之间的区别，区别，这是一般决策和特殊手段之间的区别。这是一般决策和特殊手段之间的区别。”初步指出了行初步
18、指出了行政学研究范围（行政职能调整与权力配置、人事行政）与研究方法政学研究范围（行政职能调整与权力配置、人事行政）与研究方法（历史比较方法，实验性实践法）。（历史比较方法，实验性实践法）。2、FJ古德诺（古德诺（Frank J.Goodnow）的贡献）的贡献政治与行政政治与行政：在所有政府体制中，都存在着两种主要的或基本：在所有政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行，可分别称这两的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行，可分别称这两种功能为种功能为“政治政治”与与“行政行政”。这即所谓的。这即所谓的“政治政治行政二分法行政二分法”（the poli
19、tcs/administration dichotomy）的正式提出，从而为行政）的正式提出，从而为行政研究成为独立的学科领域奠定了理论基础。但他更重视对二者协调研究成为独立的学科领域奠定了理论基础。但他更重视对二者协调问题的研究。问题的研究。3、怀特（、怀特（leonard D.white）的）的行政学导论行政学导论Introduction to the Study of Public Administration：该著作把行政：该著作把行政学研究分为组织原理，人事行政，财务行政与行政法规四部分，为学研究分为组织原理，人事行政，财务行政与行政法规四部分，为美国美国“第一部具有系统化理论体系的
20、大学教科书第一部具有系统化理论体系的大学教科书”；并被视为宣布；并被视为宣布行政管理科学得以产生的标志。行政管理科学得以产生的标志。（二）韦伯（二）韦伯(Max Weber)的科层制理论的科层制理论（1）Bureaucracy释义释义 1)指以职能和职位分工为核心，按照专业化分层管理原则指以职能和职位分工为核心，按照专业化分层管理原则和规范化原则建立起来的行政权力体系。和规范化原则建立起来的行政权力体系。2)在习惯上，它常用以指称庞大官僚机构中办事程序频琐在习惯上，它常用以指称庞大官僚机构中办事程序频琐，作风拖拉，公文泛滥成灾以及效率低下等行政管理弊端，作风拖拉，公文泛滥成灾以及效率低下等行政
21、管理弊端，或说官僚主义。，或说官僚主义。3）韦伯却用以指称从社会学观念出发而得出的活动合理）韦伯却用以指称从社会学观念出发而得出的活动合理化组织形态，或说现代社会实施合法统治的合理化行政组化组织形态，或说现代社会实施合法统治的合理化行政组织模型（理念）。织模型（理念）。(Ideal type)（2）作为合理）作为合理-合法化组织形式，合法化组织形式，“官僚制官僚制”具有以下特征。具有以下特征。）合理（专业化）分工：即明确划分每一个组织成员（职位）的）合理（专业化）分工：即明确划分每一个组织成员（职位）的职责权限并以法规形式严格固定这种分工。职责权限并以法规形式严格固定这种分工。）层级节制的权力
22、体系。（职位关系）层级节制的权力体系。（职位关系）是一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征。（克服职责不是一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征。（克服职责不清，有利于专业化）清，有利于专业化）权力等级权力等级指挥链指挥链等级制。（层级指挥原则，克服指挥混乱）等级制。（层级指挥原则，克服指挥混乱）3）依照规程办事的运行机制。）依照规程办事的运行机制。建立整套规则规范组织行为，保证管理工作的一致性、明确性。建立整套规则规范组织行为，保证管理工作的一致性、明确性。具体地三方面作用：具体地三方面作用：a 明确法定职责明确法定职责 b 规范运作行为规范运作行为 c 规范任规范任职资格条件。职资格条
23、件。确保其合理性、合法性、稳定性与连续性。确保其合理性、合法性、稳定性与连续性。4）形式正规的决策文书。）形式正规的决策文书。以正式文件形式下达决策与命令。以正式文件形式下达决策与命令。使组织独立于个人之外，使组织独立于个人之外，因为文件规定具有相对稳定性。因为文件规定具有相对稳定性。明确责任，便于控制。明确责任，便于控制。5）组织管理非人格化：）组织管理非人格化：公私分明（界线）。现代机关原则上把公私分明（界线）。现代机关原则上把办公室与私人住所分开，因为它从根本上把职务工作作为一个分离办公室与私人住所分开，因为它从根本上把职务工作作为一个分离出来的领域同个人的生活范围分开，把职位上的财物同
24、官员的私有出来的领域同个人的生活范围分开，把职位上的财物同官员的私有财产分开。（下卷，财产分开。（下卷，280）公务关系只对事不对人。在行政管理公务关系只对事不对人。在行政管理中按照纯粹业务的观点，中按照纯粹业务的观点，在这种情况下，在这种情况下，业务上业务上完成任务首完成任务首先意味着解决事务先意味着解决事务看事不看人看事不看人，而是根据可以预计的规则。，而是根据可以预计的规则。6）适应工作需要的专业培养机制。）适应工作需要的专业培养机制。官僚制发展的一个重要标志是专业管理人员的增加，及各部门专官僚制发展的一个重要标志是专业管理人员的增加，及各部门专家人数的增加。家人数的增加。分工与专业化。
25、分工与专业化。社会进步。社会进步。7）合理合法的人事行政制度。任用（功绩技术）、职务安排（终）合理合法的人事行政制度。任用（功绩技术）、职务安排（终身）、工资（固定薪金、退休年金）、仕途生涯（逐级晋升）等方身）、工资（固定薪金、退休年金）、仕途生涯（逐级晋升）等方面的合理合法。面的合理合法。（3）官僚体制的优越性。）官僚体制的优越性。1）严密性。（等级结构）严密性。（等级结构）2）合理性。）合理性。官僚体制是官僚体制是“理性理性”性质的：规则、目的、性质的：规则、目的、手段和手段和“求实的求实的”非人格性控制着它的行为。（下，非人格性控制着它的行为。（下，323）3）稳定性）稳定性。非人格化，
26、规范化非人格化，规范化4）普适性。）普适性。但韦伯也看到其对人性压抑的一面，认为人追求理性，合但韦伯也看到其对人性压抑的一面，认为人追求理性，合理化，把管理作为一种手段，最终却在合理化中丧失了自理化，把管理作为一种手段，最终却在合理化中丧失了自我，管理成为目的本身。为此，使他感到在人本主义与理我，管理成为目的本身。为此，使他感到在人本主义与理性主义之间两难，感到悲观。性主义之间两难，感到悲观。（三）传统行政理论的原则及其优缺点。（三）传统行政理论的原则及其优缺点。1、传统行政学理论的基本原则、传统行政学理论的基本原则1）对人性的三个基本假设：（）对人性的三个基本假设：（1）强调人性好逸恶劳，故
27、在管理）强调人性好逸恶劳，故在管理上强调生产力及同工同酬的观念，并用奖金制度予以引诱；（上强调生产力及同工同酬的观念，并用奖金制度予以引诱；（2）强调惩罚：强迫达成目标。（强调惩罚：强迫达成目标。（3）严密的组织与严格的管理。（目）严密的组织与严格的管理。（目的在于非人格化与工具理性）（的在于非人格化与工具理性）（X理论）理论）2）从生理学范围研究工作效率。）从生理学范围研究工作效率。“motion-time study”限于生理限于生理学范围。（物质人）学范围。（物质人）（1）能量：人体生理活动能量有其限度，注重动作经济化。）能量：人体生理活动能量有其限度，注重动作经济化。（2）速度：人体生
28、理活动的速度与能量、时间、费用相关。）速度：人体生理活动的速度与能量、时间、费用相关。（3）持久性：无须休息情况下人体生理活动的持续时间。）持久性：无须休息情况下人体生理活动的持续时间。（4）成本（时间与经费）成本（时间与经费）经由试验，在一定成本下使产量达到最高的能量、速度与持久性经由试验，在一定成本下使产量达到最高的能量、速度与持久性的动作，即为最标准的动作，也是效率最高的动作。的动作，即为最标准的动作，也是效率最高的动作。3）重视原则并以程序贯穿以利于达成组织目标。（机制合理化）重视原则并以程序贯穿以利于达成组织目标。（机制合理化）（1）重视原则：传统管理不但重视原则，且希望所定原则能具
29、有）重视原则：传统管理不但重视原则，且希望所定原则能具有普适性。（科学原则）普适性。（科学原则）对以下原则尤为强调：对以下原则尤为强调：专业分工原则；专业分工原则；层级节制原则；层级节制原则；标准标准化原则；化原则；效率原则；效率原则；（2）以计划）以计划-协调协调-管制的程序性职能贯穿：对所定各原则的实现，管制的程序性职能贯穿：对所定各原则的实现，工作的推行及目标的达成，均注意程序性职能的运用。所谓程序包工作的推行及目标的达成，均注意程序性职能的运用。所谓程序包括：括：计划；计划；协调；协调；管制。对计划执行工作的进度及工作成管制。对计划执行工作的进度及工作成果、效率与效果，组织目标能否达成
30、等，加以考核与管制。（管理果、效率与效果，组织目标能否达成等，加以考核与管制。（管理要素理论）要素理论）4）法规化组织（组织有序）法规化组织（组织有序化化）将组织内的单位区分，层次划分，职掌与权责的分配，甚至各个职将组织内的单位区分，层次划分，职掌与权责的分配，甚至各个职位的职权及任职资格条件等，均以法规加以明确。工作程序与方法位的职权及任职资格条件等，均以法规加以明确。工作程序与方法也事先加以规范，实现活动的程序化、制度化、非人格化。也事先加以规范，实现活动的程序化、制度化、非人格化。2、优点：、优点：1引发行政管理的不断革新。科学管理强调的是追求最佳方法，引发行政管理的不断革新。科学管理强
31、调的是追求最佳方法，必须不断革新。必须不断革新。2强调效率观念与其重要性。（输入强调效率观念与其重要性。（输入-产出比，两种思路）产出比，两种思路）3对管理程序的阐述有助于行政管理工作的推动与获致效果。对管理程序的阐述有助于行政管理工作的推动与获致效果。4法规化组织有助于建立法治观念与推行法治。法规化组织有助于建立法治观念与推行法治。3、局限性：、局限性：1对人的看法存在偏差。以人为常数，视人为工具，简化人的动对人的看法存在偏差。以人为常数，视人为工具，简化人的动机为金钱。机为金钱。2忽视心理与环境层面对效率的影响，只重视生理层面及机械层忽视心理与环境层面对效率的影响，只重视生理层面及机械层面
32、。面。3部分管理原则意义不够明确，适用范围也很有限，甚至相互矛部分管理原则意义不够明确，适用范围也很有限，甚至相互矛盾。（如统一管理与控制幅度、指挥统一与专业化）盾。（如统一管理与控制幅度、指挥统一与专业化）4忽视组织的动态面、开放面及内容面。忽视组织的动态面、开放面及内容面。（1）静态而非动态。）静态而非动态。（2）封闭的而非开放的。）封闭的而非开放的。（3）形式而非综合（实质）的，只重管理形式而不重工作内容。）形式而非综合（实质）的，只重管理形式而不重工作内容。二、行为主义时期的行政学理论二、行为主义时期的行政学理论（一）从（一）从“应如何应如何”规范研究向规范研究向“是如何是如何”实证研
33、究的转实证研究的转化。化。比较：（比较：（1）1926年年行政学导论行政学导论：组织原理，财务、：组织原理，财务、人事与行政法规。人事与行政法规。（2）20c40s，西蒙：方法理论、决策理论，行政组织及，西蒙：方法理论、决策理论，行政组织及决策技术的研究。决策技术的研究。1947年，年，行政行为行政行为-行政组织决策过程的研究行政组织决策过程的研究（Administration Behavior:a study of decision-making processes in administration organization）（二）帕金森定律：（二）帕金森定律：（Parkinsons La
34、w,1957）(C.M Parkinson)帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析基础上提出的关于组织机构臃肿低效现象得以形和分析基础上提出的关于组织机构臃肿低效现象得以形成的心理成的心理-行为原因之定律。行为原因之定律。A公共组织机构一般都存在以下不良现象（病症）公共组织机构一般都存在以下不良现象（病症）机构自行膨胀与效率递减：官僚主义者喜欢机构自行膨胀与效率递减：官僚主义者喜欢“无事忙无事忙”，通过扩大下属机构规模提高自己的身份，因而机构呈金通过扩大下属机构规模提高自己的身份，因而机构呈金字塔状，并按一定速度增长。与此同时，机
35、构的工作效字塔状，并按一定速度增长。与此同时，机构的工作效率却大大降低。率却大大降低。B原因：第一定律原因：第一定律1组织层次原因（表象）组织层次原因（表象）（1）组织所完成的工作与工作人员多少这两者并无什么联系；）组织所完成的工作与工作人员多少这两者并无什么联系；（2）管理层次增加也与工作本身无关。）管理层次增加也与工作本身无关。2行为层次原因（症结）：是一个规律性动机所导致，即行为层次原因（症结）：是一个规律性动机所导致，即“工作工作的增加只是为了填满完成这一工作可资利用的时间的增加只是为了填满完成这一工作可资利用的时间”，这即所谓帕，这即所谓帕金森定律。（第一定律）金森定律。（第一定律）
36、3行为原因可进一步归纳为两条（心理）动机法则：（行为原因可进一步归纳为两条（心理）动机法则：（1）增加）增加部属的法则；（部属的法则；（2）增加工作量的法则。）增加工作量的法则。（1）增加部属的法则实际上是）增加部属的法则实际上是“一个行政官员想增加的是下级而一个行政官员想增加的是下级而非对手非对手”这一动机规律的体现，其目的是减少组织中的竞争对象，这一动机规律的体现，其目的是减少组织中的竞争对象，同时增加部下也可提高自身地位；同时增加部下也可提高自身地位；（2）增加工作量的法则，即行政官员之间彼此人为地制造工作，）增加工作量的法则，即行政官员之间彼此人为地制造工作，增加工作量的法则。增加工作
37、量的法则。4一个附带结果：一个附带结果：“繁琐定律繁琐定律”的委员会工作方式，即在议事日的委员会工作方式，即在议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少与讨论时间的长短成反比。其程上所要讨论的问题中，花钱的多少与讨论时间的长短成反比。其效率极低，而效率极低，而21人则是委员会低效能系数的关键值。人则是委员会低效能系数的关键值。5心理层次原因（根源）：在于心理层次原因（根源）：在于“嫉妒病嫉妒病”（三）行为时期行政管理理论的主要特征如下：（三）行为时期行政管理理论的主要特征如下：1心理因素受到重视。（激励动机理论，心理行为过心理因素受到重视。（激励动机理论，心理行为过程）程）2人性假设发生改变（经济
38、人人性假设发生改变（经济人社会人），对人的动社会人），对人的动机、行为、目标有了新的解析。机、行为、目标有了新的解析。3重视人在团体中的心理与行为。（非正式组织，组重视人在团体中的心理与行为。（非正式组织，组织平衡，协作，新权威理论）织平衡，协作，新权威理论）（四）评价（四）评价1优点优点 1）突破传统行政管理的研究范围与方法，）突破传统行政管理的研究范围与方法，研究范围：事与研究范围：事与原则原则心理与行为；心理与行为；研究方法：科学理性研究方法：科学理性行为主义。行为主义。2）研究内容：对组织作动态过程研究，以心理与行为过程为主。）研究内容：对组织作动态过程研究，以心理与行为过程为主。3）
39、管理模式：由限制）管理模式：由限制激励管理。激励管理。4）管理目标：讲求员工心理的满足，间接追求效率的提高。）管理目标：讲求员工心理的满足，间接追求效率的提高。2局限性：局限性：1）对人性看法仍有偏见，纠枉过正，过于理想；）对人性看法仍有偏见，纠枉过正，过于理想；2）对组织的研究过于重视人而忽略组织结构及法规；）对组织的研究过于重视人而忽略组织结构及法规；3）未能涉及环境因素对行政管理的影响。）未能涉及环境因素对行政管理的影响。三、系统权变时期的行政学理论三、系统权变时期的行政学理论一）系统的定义：一）系统的定义：系统是指若干事物（部分或因素）在交互作用过程或相系统是指若干事物（部分或因素）在
40、交互作用过程或相互依赖关系中所构成的，具有不同于各个构成部分的新的互依赖关系中所构成的，具有不同于各个构成部分的新的功能的整体。其主要特性是，（功能的整体。其主要特性是，（1）层级性。构成整体的）层级性。构成整体的这些因素本身又自成一个系统，整体实际上是由次级系统这些因素本身又自成一个系统，整体实际上是由次级系统所构成，具有层次（级）性；（所构成，具有层次（级）性；（2）开放性。整体系统也）开放性。整体系统也并非孤立的，它又要与其它同一层次的事物（因素），在并非孤立的，它又要与其它同一层次的事物（因素），在基于种种动因的相互作用过程中构成一个更高层次、范围基于种种动因的相互作用过程中构成一个更
41、高层次、范围更大的系统，从而成为上级系统的构成部分（因素），具更大的系统，从而成为上级系统的构成部分（因素），具有开放性；（有开放性；（3）整体性。更为重要的是，系统具有不同）整体性。更为重要的是，系统具有不同于部分功能的新生功能，即具有整体性功能，并呈现出整于部分功能的新生功能，即具有整体性功能，并呈现出整体性特征。（整体大于部分之和，体性特征。（整体大于部分之和，Aristotle）二）生态行政学理论二）生态行政学理论高斯（高斯（John Gaus）最早运用生态观点分析。）最早运用生态观点分析。美国社会美国社会与公共行政与公共行政（论文，（论文，1936），），政府生态学政府生态学（194
42、7）。雷格斯（。雷格斯（Fred W.Riggs）则是行政生态学集大成者，代）则是行政生态学集大成者，代表作为表作为行政生态学行政生态学（1961）1）三大行政模式）三大行政模式以社会结构专业分工的发达程度、特点及在其影响下形成以社会结构专业分工的发达程度、特点及在其影响下形成的处于不同分工发达程度的行政现象（特征），把现代国的处于不同分工发达程度的行政现象（特征），把现代国家行政系统归纳为三类模式：家行政系统归纳为三类模式：融合型；融合型；棱柱型；棱柱型；衍射型。衍射型。2）农业社会）农业社会 社会结构是混沌未分的，无明确、细致的社会分工社会结构是混沌未分的，无明确、细致的社会分工行政行为与
43、其他社会的行为混杂一起，谈不上专业化行政行政行为与其他社会的行为混杂一起，谈不上专业化行政机构机构融合型行政模式；融合型行政模式；效率极其低下。效率极其低下。3）工业社会）工业社会 社会结构有着明确而细致的分工；社会结构有着明确而细致的分工；政府职能十分明政府职能十分明确，有分工极细的行政机构，执行各自不同的行政职能，确，有分工极细的行政机构，执行各自不同的行政职能，各司其职，讲求行政效率与科学性各司其职，讲求行政效率与科学性衍射型衍射型4）过渡社会结构的三种特性）过渡社会结构的三种特性（1）异质性：不同制度，行为规范与观点并存，传统与）异质性：不同制度，行为规范与观点并存，传统与现代并存。现
44、代并存。（2）重叠性：即结构或组织上相重叠，尽管专业化职能）重叠性：即结构或组织上相重叠，尽管专业化职能机构及相关制度已建立，但功能不能很好发展，而不得不机构及相关制度已建立，但功能不能很好发展，而不得不由诸如同乡会，宗教团体乃至黑社会组织等非正式组织来由诸如同乡会，宗教团体乃至黑社会组织等非正式组织来执行。执行。（3）形式主义，正式的法定的与实际的相脱节。一方面）形式主义，正式的法定的与实际的相脱节。一方面存在堂皇的法律制度，另一方面又存在堂皇的法律制度，另一方面又“人情大于法人情大于法”。棱柱型行政模式：棱柱型行政模式：行政行为已分化但未完全分化；行政行为已分化但未完全分化；(全能机构与职
45、员；公全能机构与职员；公私行为不分；界限不明，如行政立法行为私行为不分；界限不明，如行政立法行为)专业行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限；专业行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限；行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应有的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应有的规范及约束作用。规范及约束作用。四）评析四）评析1、原则：、原则：（1）整体考虑：（分析视角）整体考虑：（分析视角）环境系统；环境系统；组织系统；组织系统；部分（子）子系统。系统均由若干具有相互依赖与相部分（子）子系统。系统均由若干具有相互依赖与相互影响的部分所组成，欲解决任何一部分问题，都须同时互影响的部分所组成，
46、欲解决任何一部分问题，都须同时考虑到其它部分的具体情况。考虑到其它部分的具体情况。（2）异质并存：多种制度并存，并相互依赖（有如生物）异质并存：多种制度并存，并相互依赖（有如生物）；（结构、现状理解）；（结构、现状理解）（3）殊途同归：方法多种，没有最好，只有较有效（适）殊途同归：方法多种，没有最好，只有较有效（适应）；（运行、应付方法）应）；（运行、应付方法）2、优点：、优点：（1）更好地解析组织真相；（描述与分析）更好地解析组织真相；（描述与分析）（2）建立适应环境的管理制度：必须与其外在环境、及）建立适应环境的管理制度：必须与其外在环境、及内部构成要素实现动态平衡；（制度选择）内部构成要
47、素实现动态平衡；（制度选择）（3）管理制度的弹性运用。（制度运行与实施）管理制度的弹性运用。（制度运行与实施）3、局限性：、局限性：（1）使问题趋于复杂化，成本过高，延误时日。并不适）使问题趋于复杂化，成本过高，延误时日。并不适用于所有场合。（研究方法及其适用性）用于所有场合。（研究方法及其适用性）（2）太重适应而疏忽促进（能动），守成有余，创新不）太重适应而疏忽促进（能动），守成有余，创新不足。（研究倾向）足。（研究倾向）（3）增加学习训练工作困扰，尤其是权变理论及其运用）增加学习训练工作困扰，尤其是权变理论及其运用实为个案研究及处理方法，因而对教材准备，学习与培训实为个案研究及处理方法，因
48、而对教材准备，学习与培训工作均会造成困扰。（理论培训与应用）工作均会造成困扰。（理论培训与应用）3 行政环境及其影响行政环境及其影响一、行政环境概述一、行政环境概述一）含义：一）含义：1环境：处于系统边界之外，占据一定空间，构成主体环境：处于系统边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和形势因素的统称。存在条件的种种物质条件和形势因素的统称。2行政环境：行政环境：影响其存在各种情况，事物与条件的总影响其存在各种情况，事物与条件的总和；和；影响行政活动的各种客观因素的总和。（具有客观性，影响行政活动的各种客观因素的总和。（具有客观性，不是主观捏造的）不是主观捏造的）二）分类：二）分
49、类：1以环境影响的性质为分类标准：以环境影响的性质为分类标准：非人造的非人造的自然自然 人造的人造的社会环境：政治、经济、文化等社会环境：政治、经济、文化等2以环境作用的层次，规模或程度为标准以环境作用的层次，规模或程度为标准1）宏观：）宏观：界定：全社会性的；界定：全社会性的；特点：特点：a.空间范围的空间范围的国域性；国域性；b.影响的全局性及全面性；影响的全局性及全面性；c.影响的决定性。影响的决定性。2）中观：）中观：界定：区域行政系；界定：区域行政系；特征：特征：a区域性；区域性；b相相对独立性；对独立性；c 影响的非全局性；影响的非全局性；作用：整体与局部的差作用：整体与局部的差异
50、性；局部与局部间的差性异性；局部与局部间的差性局部多样性。局部多样性。3）微观：）微观：定义：特定组织内部作为个体的工作人员在定义：特定组织内部作为个体的工作人员在具体行管活动中必定要与之接触的各种物理，生理与心理具体行管活动中必定要与之接触的各种物理，生理与心理因素总和，主要是对特定行为（个体）发生作用。（办公因素总和，主要是对特定行为（个体）发生作用。（办公环境、人际关系、组织士气等）环境、人际关系、组织士气等）特点：特点：a范围狭小；范围狭小；b具体可感性，在感官范围之内；具体可感性，在感官范围之内；c影响的直接性与实在性。影响的直接性与实在性。二、行政环境的特征：二、行政环境的特征：1
