1、 7-2-2 7-2-2 政策执行的资源和手段政策执行的资源和手段西南交通大学 郭红玲一、政策执行资源一、政策执行资源 政 策 执 行 是 社 会 资 源 的 流 动 过 程，其 本政 策 执 行 是 社 会 资 源 的 流 动 过 程，其 本身 也 就 需 要 一 部 分 公 共 资 源 的 消 耗。因 此，身 也 就 需 要 一 部 分 公 共 资 源 的 消 耗。因 此，对 政 策 执 行 资 源 的 分 析 也 就 是 进 行 政 策 执对 政 策 执 行 资 源 的 分 析 也 就 是 进 行 政 策 执行 的 成 本 一 收 益 分 析。行 的 成 本 一 收 益 分 析。具 体
2、而 言，政 策 执 行 资 源 包 括 以 下 几 个具 体 而 言，政 策 执 行 资 源 包 括 以 下 几 个方 面：方 面：1.财 物财 物 资 源资 源 政 策 执 行 需 要 有 必 要 的 财 物 资 源 的 投 人，公 共 政 策 执 行 经 费 直 接 来 自 国 家 预 算。充足 的 经 费 和 优 良 的 物 质 设 备 供 给 是 公 共 政策 执 行 的 必 要 投 资 和 重 要 条 件，然 而 财 物资 源 的 调 配 供 给 必 须 以 国 民 经 济 发 展 水 平和 国 库 供 给 能 力 为 基 础。2.人 力 资 源人 力 资 源 人 力 资 源 主 要
3、 是 指 公 共 政 策 执 行 人 员 的 配置 问 题。它 包 括 人 力 资 源 供 给 的 结 构 建设、人 力 输 入 输 出 和 素 质 优 化 等 问 题。人力 资 源 的 供 给 应 根 据 政 策 的 具 体 执 行 情 况而 定，一 般 说 来 要 注 意 从 以 下 几 个 方 面 进行 考 察 与 分 析：一 是 政 策 执 行 的 专 业 技 术 程 度。专 业 性 很强，就 应 录 用 专 业 对 口 的 适 合 政 策 技 术 要求 的 人 才。如 果 专 业 不 对 路，技 术 层 次 不配 套，就 不 能 做 到 人 尽 其 才。二 是 政 策 执 行 组 织
4、 的 结 构 要 求。二 是 政 策 执 行 组 织 的 结 构 要 求。要 建 立具 有 团 队 精 神 的 组 织;组 织 成 员 的 年 龄、性 别、专 业、能 力、性 格、气 质 要 结 构优 良，能 形 成 取 长 补 短、相 得 益 彰、团结 和 睦、功 能 高 强 的 执 行 队 伍。三 是 政 策 执 行 人 员 的 一 般 素 质 要 求三 是 政 策 执 行 人 员 的 一 般 素 质 要 求 包 括政 治 态 度、知 识、能 力、心 理 等 方 面。3.信 息 资 源信 息 资 源 政 策 执 行 也 可 看 作 是 政 策 信 息 的 流 转 过程，它 包 括 执 行
5、组 织 内 部 的 信 息 传 播 与供 给，也 包 括 政 策 执 行 内 部 与 外 部 信 息的 交 换 与 加 工 过 程。公 共 政 策 执 行 因 宣传 不 力 而 造 成 信 息 非 对 称 性，就 会 产 生政 策 执 行 偏 差。因 此，充 足 的 信 息 资 源、科 学 的 信 息 加 工、畅 通 的 传 播 渠 道、完全 的 信 息 产 出 是 公 共 政 策 有 效 执 行 的 重要 保 证。4.权 威 资 源权 威 资 源 政 策 执 行 是 对 社 会 资 源 的 权 威 性 分 配。权 威 资 源 是 公 共 政 策 执 行 的 重 要 资 源。政 策 执 行 人
6、 员 利 用 政 府 权 力 能 够 进 行 核心 指 导 和 控 制，意 味 着 能 够 动 员 有 效 的惩 罚 来 阻 止 拒 不 合 作 策 略，并 执 行 管 理规 划 来 开 发 共 同 财 产 资 源 或 者 生 产 公 益物 品。在 民 主 社 会 里，执 行 主 体 依 法 定 权 力 执行 政 策，不 可 越 权、侵 权;同 时 执 行 主体 也 应 以 身 作 则，率 先 垂 范，增 加 个 人的 领 导 航 力，树 立 良 好 政 府 形 象，以 获得 公 众 的 信 任 与 拥 护。5.制 度 资 源制 度 资 源 制 度 是 政 策 执 行 程 序 化 的 基 本
7、保 证，是 对 执 行 主 体 的 权 力 依 法 予 以 保 障 和 对其 行 为 责 任 依 法 予 以 追 究 的 基 本 依 据。执 行 制 度 建 设 至 少 包 括 对 执 行 者 的 人 格保 障、身 份 保 障、职 务 保 障、执 行 公 务保 障、行 政 载 量、自 由 申 辩 等 规 定，这 些 保 障 是 与 执 行 者 的 政 治、行 政 责 任相 联 系 的。二、政策执行的基本手段二、政策执行的基本手段 政 策 执 行 手 段 是 指 政 策 执 行 机 关 及 其 执 行 者 为政 策 执 行 手 段 是 指 政 策 执 行 机 关 及 其 执 行 者 为完 成 一
8、 定 政 策 任 务，达 到 一 定 政 策 目 标，而 采完 成 一 定 政 策 任 务，达 到 一 定 政 策 目 标，而 采取 的 各 种 措 施 和 方 法 的 总 和。取 的 各 种 措 施 和 方 法 的 总 和。1.行 政 手 段 是 指 依 靠 行 政 组 织 的 权 威，采 用 行行 政 手 段 是 指 依 靠 行 政 组 织 的 权 威，采 用 行政 命 令、指 示、规 定 及 规 章 制 度 等 行 政 方 式，政 命 令、指 示、规 定 及 规 章 制 度 等 行 政 方 式，按 照 行 政 系 统、行 政 层 次 和 行 政 区 划 来 实 施 政按 照 行 政 系
9、统、行 政 层 次 和 行 政 区 划 来 实 施 政策 的 方 法。策 的 方 法。行 政 手 段 有 着 显 著 的 特 点：行 政 手 段 有 着 显 著 的 特 点：权 威 性权 威 性。采 用 行 政 手 段 的 行 为 主 体 是 上 级 政 府机 关 或 上 级 领 导，作 用 对 象 是 下 级 政 府 机 关 或工 作 人 员。他 们 之 间 强 调 的 是 垂 直 领 导 关 系，下 级 服 从 上 级 的 关 系。行 政 手 段 依 靠 强 制 性 的权 威 将 国 家 的 各 项 方 针、政 策 准 确 无 误，坚 决有 力 地 推 行 和 落 实。强制性强制性。行政主
10、体所发出的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有甚者是要求无条件的绝对服从。强制性体现了政策执行为了大多数人的利益有时不得不以牺牲少数人的利益为代价。在现代民主制度中，这种为了多数人的利益而强制牺牲少数人利益的做法有时可能招致社会的强烈谴责，比较通行的方法是对少数利益受损者提供必要的补偿。具 体 性具 体 性。在 实 际 工 作 中，行 政 指 示、命令 等 往 往 是 就 解 决 某 一 具 体 问 题、完 成某 一 项 具 体 任 务 而 做 出 的，因 此，它 的内 容 和 发 布 的 对 象 是 具 体 有 限 的。不 仅如 此，行 政 指 令
11、还 有 时 效 性，即 它 只 对特 定 时 间 和 特 定 对 象 有 效，而 不 象 行 政法 规 那 样，适 用 范 围 具 有 广 泛 性。行 政命 令 是 法 律 的 具 体 化、细 目 化、它 弥 补了 法 律 的 不 足。2.法 律 手 段法 律 手 段 法 律 手 段 是 指 通 过 各 种 法 律、法 令、法规、司 法、仲 裁 工 作，特 别 是 通 过 行 政立 法 和 司 法 方 式 来 调 整 政 策 执 行 活 动 中各 种 关 系 的 方 法。法 律 手 段 的 应 用 一 是 通 过 有 关 部 门 对 违法 行 为 进 行 制 裁;二 是 政 府 机 关 依 法
12、 制定 和 实 施 行 政 法 规、制 度 等 以 调 整 社 会关 系，并 对 政 策 执 行 活 动 进 行 控 制 和 监督。法 律 手 段 除 了 与 行 政 手 段 一 样 具 有 权 威性 和 原 则 性 外，还 具 有 稳 定 性、规 范 性和 程 序 性 特 点。依 法 行 政 是 政 策 执 行 法治 化、制 度 化、规 范 化 的 根 本 条 件。法 律 手 段 使 用 的 范 围 比 较 广 泛，尤 其 适用 于 解 决 那 些 共 性 的 问 题。但 是，在 处理 特 殊 的、个 别 的 问 题 时，还 需 要 与 行政 手 段 等 相 互 补 充。3.经 济 手 段经
13、 济 手 段 经 济 手 段 是 指 根 据 客 观 经 济 规 律 和 物质 利 益 原 则，利 用 各 种 经 济 杠 杆，调 节政 策 执 行 过 程 中 的 各 种 不 同 经 济 利 益 之间 的 关 系，以 促 进 政 策 顺 利 实 施 的 方 法。经 济 手 段 运 用 价 格、工 资、利 润、利 息、税 收、资 金、罚 款 以 及 经 济 责 任、经 济合 同 等 来 组 织、调 节 和 影 响 政 策 执 行 者和 政 策 对 象 活 动。经 济 手 段 不 同 于 行 政 手 段 和 法 律 手 段，它 有 三 个 特 性：间 接 性、有 偿 性、关 联性。4.思 想 政
14、 治 教 育思 想 政 治 教 育 思 想 政 治 教 育 手 段 是 一 种 以 人 为 中 心的 人 本 主 义 管 理 方 法，它 通 过 运 用 非 强制 性 手 段，诱 使 政 策 执 行 者 和 政 策 对 象自 觉 自 愿 地 去 贯 彻 执 行 政 策，而 不 从 事与 政 策 相 违 背 的 活 动。常 用 的 思 想 政 治教 育 手 段 有 制 造 舆 论、说 服 教 育、协 商对 策、批 评 与 表 扬 等 方 式。思 想 政 治 教 育 手 段 最 大 好 处 在 于 是 通 过政 府 有 计 划 地 循 循 善 诱，使 政 策 执 行 者和 政 策 对 象 自 觉
15、地 采 取 某 种 行 为，因 而不 仅 可 以 节 省 许 多 人 力 物 力，而 且 更 主要 的 是 由 于 这 种 行 为 是 出 自 心 悦 诚 服 的自 觉 自 愿，因 而 就 能 够 牢 固 而 持 久；而其 他 行 政 手 段 的 弊 端 则 是“以 力 服 人”，其 结 果 很 可 能 是“非 心 服 也，力 不 赡也”。因 而 当 今 各 国 的 一 个 共 同 趋 势，是 发 展 思 想 诱 导，尽 量 减 少 强 迫 命 令。5.技 术技 术 手 段手 段 技 术 手 段 是 指 在 采 用 先 进 的 科 学 技 术 和 科 技 产品，如 办 公 自 动 化 和 电
16、子 政 务 等 来 执 行 公 共 政策。随 着 网 络 的 普 及，政 府 有 一 些 政 策 在 开 始 使 用网 络 技 术 辅 助 执 行，如 网 上 发 布 信 息、网 上 采集 信 息、网 上 采 购、网 上 工 程 招 标、网 上 征 税等。另 外，卫 生 部 建 立 了 网 上 医 院，原 外 经 贸 部网 上 发 放 进 出 口 配 套 许 可 证，国 家 质 量 技 术 监督 局 实 行 网 上 防 伪 打 假，国 家 旅 游 局 建 立 了 网上 订 房、订 票 等。政 府 上 网 工 程 的 实 施，对 公 众 实 行 政 务 公 开，建 立 政 府 与 民 众 之 间 的 互 动 机 制，提 高 了 公 共政 策 执 行 的 能 力 与 效 率。
