1、2019年月8月“十五”以来，我国城镇化、工业化步伐明显加快，和谐社会和新农村建设得到进一步加强，生态环境建设力度加大，带动了建设用地和生态用地需求扩大预计未来各方面用地需求都将显著增加一、未来经济和社会发展对土地一、未来经济和社会发展对土地需求的总体态势需求的总体态势 从从1990199020192019年。我国的城市化率直线上升，从年。我国的城市化率直线上升，从19901990年的年的26.4126.41到到20192019年的年的5050，平均每年提高，平均每年提高1.11.1个百分点。个百分点。据预测，据预测，20192019年我国城市化率可达到年我国城市化率可达到54%54%，到，到
2、20202020年全国城市化率达到年全国城市化率达到58%58%，平均每年需提高，平均每年需提高1.151.15个个百分点。百分点。2019201920192019年全国城镇化率提升了年全国城镇化率提升了2323个百分点个百分点京、津、沪京、津、沪70%70%，广东，广东 60%60%还有还有1717个省城市化率低于全国平均水平，需要提高个省城市化率低于全国平均水平，需要提高国际上的历史经验表明，只有城市化率达到国际上的历史经验表明，只有城市化率达到70%70%以以后，城市化的速度才会减慢。后，城市化的速度才会减慢。工业化和制造业基地的地位需要用地支撑工业化和制造业基地的地位需要用地支撑 快速
3、发展的地区消费结构加快升级我国正处在人均我国正处在人均GDPGDP从从10001000美元向美元向30003000美元迈美元迈进，进，伴随着消费结构由伴随着消费结构由“生存型生存型”向向“发展型发展型”转型升级转型升级和消费方式日益多样化，城乡居民在汽车、住宅、和消费方式日益多样化，城乡居民在汽车、住宅、休闲等方面的消费需求快速增长，并带动交通、休闲等方面的消费需求快速增长，并带动交通、居住和旅游等方面的要求增加。居住和旅游等方面的要求增加。住房面积增加和居住条件改善，用地需求大住房面积增加和居住条件改善，用地需求大幅度增加幅度增加城镇人均建筑面积快速增加城镇人均建筑面积快速增加我国城镇居民的
4、人均建筑面积从我国城镇居民的人均建筑面积从19781978年人均不年人均不足足7 7平方米，到平方米，到20192019年末超过人均年末超过人均2828平方米，平方米，平均每年提高平均每年提高0.720.72建筑平方米。建筑平方米。预测到预测到20192019年城镇人均建筑面积为年城镇人均建筑面积为31.431.4平方米；平方米；20202020年城镇人均建筑面积为年城镇人均建筑面积为35.035.0平方米。平方米。保障粮食安全，发展现代农业的要求保障粮食安全，发展现代农业的要求即使到即使到20202020年城镇化水平达到年城镇化水平达到5858，仍有，仍有6.26.2亿人口生活、就业在农村。
5、亿人口生活、就业在农村。确保一定的粮食生产能力，实现粮食基本自确保一定的粮食生产能力，实现粮食基本自给，首先需要保有相当数量的耕地。给，首先需要保有相当数量的耕地。发展现代农业、提高农民收入，需要推进农发展现代农业、提高农民收入，需要推进农业结构战略性调整，稳步增加园地、经济林、业结构战略性调整，稳步增加园地、经济林、人工改良草地和水产养殖地面积。人工改良草地和水产养殖地面积。必须保证足够的农用地必须保证足够的农用地防治环境污染、提升环境质量防治环境污染、提升环境质量保护生态、修复、再造生态系统保护生态、修复、再造生态系统维系优美景观风貌、重塑景观维系优美景观风貌、重塑景观推行低碳发展、循环经
6、济模式推行低碳发展、循环经济模式构建节约型社会构建节约型社会 构建国家生态安全屏障，修复生态环境，构建国家生态安全屏障，修复生态环境，必须保证足够的林地、牧草地等生态和自然用必须保证足够的林地、牧草地等生态和自然用地，形成人与自然和谐相处的基础地，形成人与自然和谐相处的基础。二、土地资源国情状况二、土地资源国情状况和当前土地利用态势和当前土地利用态势国土开发利用规律“胡焕庸线”反映了我国国土空间开发、经济活动和人口集聚的基本格局，这一最基本的国情 我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%19%，约，约182182万平方公里；全国万平方公里；全国主体功能区规
7、划的适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面主体功能区规划的适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为积为180180万平方公里左右。万平方公里左右。这些空间主要分布于我国东南部，是未来我国工业化、城镇化和农这些空间主要分布于我国东南部，是未来我国工业化、城镇化和农业现代化的主要区域；我国东部率先发展，东北振兴和中部崛起战业现代化的主要区域；我国东部率先发展，东北振兴和中部崛起战略相继实施，略相继实施，“胡焕庸线胡焕庸线”东南侧的各项生产、建设等国土开发活动东南侧的各项生产、建设等国土开发活动全面展开，目前主要经济区和中心城市的国土开发程度已经达到或全面展开，目前主要经济区和中心
8、城市的国土开发程度已经达到或超出发达国家水平。超出发达国家水平。西地地区由于国土承载能力有限，将主要作为生态保护和西地地区由于国土承载能力有限，将主要作为生态保护和“据点式据点式”开发。开发。根据国际经验，人均国内生产总值达到根据国际经验，人均国内生产总值达到1 1万美元之前，人口、产业向发万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。我国人均国内生产总值约达区域集聚的趋势不断加快。我国人均国内生产总值约40004000美元，未来美元，未来较长时间内，东部、中部和东北地区的先发地区和中心城市，人口增长、较长时间内，东部、中部和东北地区的先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。
9、然而，建设用地新增空间有限。产业集聚趋势依然强劲。然而，建设用地新增空间有限。全国全国 3.36 3.36 3.94%3.94%上海上海29 29 36%36%天津天津29 29 34%34%；北京；北京19 19 23%23%；香港；香港22%22%；江苏江苏17 17 19%19%：广东：广东9 9 11%11%：浙江：浙江9 9 11%11%建设用地面积占建设用地面积占 6 6 15%15%荷兰荷兰 15%15%；德国；德国13%13%；英国英国6%6%；韩国；韩国8.2%8.2%（计划（计划 11%11%）；）；全国土地利用态势 控制城市盲目扩张用地控制城市盲目扩张用地开发强度对比开发
10、强度对比国外地区国外地区或城市开或城市开发强度一发强度一般不超过般不超过20%单位：单位：%人口增长和食物结构变化导致粮食需求增加，必须守住耕地人口增长和食物结构变化导致粮食需求增加，必须守住耕地红线。红线。人口基数庞大，到人口基数庞大，到20302030年左右达到峰值，需要保障食品安全。年左右达到峰值，需要保障食品安全。经济发展、收入提高，食物消费结构升级，粮食需求将不断提高。经济发展、收入提高，食物消费结构升级，粮食需求将不断提高。我国农业是吸纳就业人口最多的产业，保护耕地，就是稳定农业、我国农业是吸纳就业人口最多的产业，保护耕地，就是稳定农业、稳定就业、稳定社会的基础。稳定就业、稳定社会
11、的基础。生物革命取得重大突破前，严保耕地仍是保障粮食安全的前提和基生物革命取得重大突破前，严保耕地仍是保障粮食安全的前提和基础。础。建设国土生态屏障与安全体系，需要保障合理的生态用地。建设国土生态屏障与安全体系，需要保障合理的生态用地。我国生态环境恶化，中度以上生态脆弱区域占陆地国土面积比例已我国生态环境恶化，中度以上生态脆弱区域占陆地国土面积比例已达达55%55%。促进生态环境总体向好已刻不容缓。促进生态环境总体向好已刻不容缓。应对全球气候变化，我国承诺应对全球气候变化，我国承诺20202020年森林保有量比年森林保有量比20192019年增加年增加4 4千万千万公顷以上，提出公顷以上，提出
12、20502050年森林覆盖率稳定在年森林覆盖率稳定在26%26%以上的规划目标。以上的规划目标。加强生态文明建设，最直接的标志和核心的指标就是生态用地，必加强生态文明建设，最直接的标志和核心的指标就是生态用地，必须稳定并增加具有生态功能的林地、草地、耕地、水域等。须稳定并增加具有生态功能的林地、草地、耕地、水域等。土地投入产出效率不够高土地投入产出效率不够高 以单位土地承载以单位土地承载GDPGDP比较，我国国土空间利用效比较，我国国土空间利用效率低。率低。若以每平方公里的土地上承载的若以每平方公里的土地上承载的GDPGDP表示国土经济表示国土经济密度：密度：中国与美国的陆地疆域面积相当，目前
13、中国经济总量中国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国经济总量和国土经济密度约为美国的和国土经济密度约为美国的1/4 1/4 一一1/51/5。韩国国土面积韩国国土面积9.99.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度但国土经济密度2.82.8倍于江苏，倍于江苏，4 4倍于浙江。倍于浙江。与经济发达的小国相比，国土经济密度的差距更大。与经济发达的小国相比，国土经济密度的差距更大。国土开发区域差异大，布局不合理国土开发区域差异大，布局不合理 区域经济发展差距大区域经济发展差距大2019 2019 年美国的富州与穷州人均年美国的富州与穷州人均GDP GDP
14、相差相差1 1 一一2 2 倍，倍，欧盟的富区与穷区相差欧盟的富区与穷区相差2 2 一一4 4 倍。倍。同年上海市人均同年上海市人均GDP GDP 比贵州省高出比贵州省高出9.79.7倍。倍。20192019年整个东部地区单位面积城乡用地年整个东部地区单位面积城乡用地GDPGDP达到达到1051610516万元万元/平方公里，是全国平均水平的平方公里，是全国平均水平的1.61.6倍，是其它区域平均水平倍，是其它区域平均水平的的2.32.3倍。倍。城乡用地东西南北差异大城乡用地东西南北差异大北方地区的人口承载为北方地区的人口承载为45574557人人/平方公里，折合人均用地平方公里，折合人均用地
15、233233平方米平方米/人，人，南方地区的人口承载为南方地区的人口承载为74297429人人/平方公里，折合人均用地平方公里，折合人均用地136136平方米平方米/人。人。特大城市、大城市呈现：以主城区为主、特大城市、大城市呈现：以主城区为主、“摊大摊大饼饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，合理，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，呈现严重的呈现严重的“大城市病大城市病”。集镇和村庄用地布局散乱，用途与功能配置不合集镇和村庄用地布局散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置理
16、，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。普遍，效率低下。城市空间布局不合理城市空间布局不合理城市内部土地利用严重不合理，铺张浪费城市内部土地利用严重不合理，铺张浪费和过度密集并存和过度密集并存老城区过度拥挤，密度大，容积率低。老城区过度拥挤，密度大，容积率低。新城区贪大求洋。新城区贪大求洋。开发区铺张浪费。开发区铺张浪费。建设用地城乡利用水平和比例不合理建设用地城乡利用水平和比例不合理 城乡之间用地水平落差过大城乡之间用地水平落差过大人均城乡用地人均城乡用地182182平方米平方米每一城镇人口平均占有城镇工矿用地为每一城镇人口平均占有城镇工矿用地为130130平方米，平方米，每
17、一农村人口平均占有农村居民点用地为每一农村人口平均占有农村居民点用地为220220平方米平方米城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。势。目前全国的城乡用地的内部比例是：目前全国的城乡用地的内部比例是：城镇工矿：农村居民点城镇工矿：农村居民点 3 3：7 7按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛。根据广东的土地城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛。根据广东的土地调查和常住人口统计数据，调查和常住人口统计数据，2019201920192019年间，全省居民年间，全省居
18、民点及独立工矿用地的增量中：点及独立工矿用地的增量中：城市用地占城市用地占17.03%17.03%，建制镇用地占建制镇用地占24.51%24.51%，农村居民点用地占农村居民点用地占5.52%5.52%，独立工矿用地占独立工矿用地占52.5%52.5%。工矿用地占据城乡用地增量的半壁江山工矿用地占据城乡用地增量的半壁江山 ，过多过猛。，过多过猛。直接体现为基础设施用地占建设用地比例偏高。直接体现为基础设施用地占建设用地比例偏高。现行基础设施建设对经济社会发展缺乏长期、准确地现行基础设施建设对经济社会发展缺乏长期、准确地预测和规划考虑预测和规划考虑煤、油、矿、水等资源产地与加工消费地分离，需要煤
19、、油、矿、水等资源产地与加工消费地分离，需要长距离、大运量运送长距离、大运量运送与城镇体系和经济空间布局不完全匹配与城镇体系和经济空间布局不完全匹配人流出行、物流运送交通混行、管理水平低下，从而人流出行、物流运送交通混行、管理水平低下，从而降低了基础设施的整体运营效能，降低了基础设施的整体运营效能，客观上表现为基础设施能力不足，引发了重复建客观上表现为基础设施能力不足，引发了重复建设，造成了用地集约水平不高问题。设，造成了用地集约水平不高问题。各类基础设施之间的规划建设缺乏统筹各类基础设施之间的规划建设缺乏统筹受部门分割和行业垄断的影响，交通、能源、受部门分割和行业垄断的影响，交通、能源、信息
20、、给排水等各个子系统建设之间缺乏一体信息、给排水等各个子系统建设之间缺乏一体化的协调机制，造成基础设施难以充分发挥系化的协调机制，造成基础设施难以充分发挥系统整体效应，还导致用地布局不合理形成土地统整体效应，还导致用地布局不合理形成土地资源浪费；资源浪费；受行政区划的限制，基础设施的规划、建设和受行政区划的限制，基础设施的规划、建设和管理缺乏一体化的协调机制，共享性较差，并管理缺乏一体化的协调机制，共享性较差，并存在重复建设；存在重复建设；英国英国A级公路级公路我国高速公路我国高速公路 基础设施用地超前 基础设施用地超前 用地规模加速增长，利用效率相对下降用地规模加速增长，利用效率相对下降 城
21、乡用地增幅先降后升，总体呈现加速城乡用地增幅先降后升，总体呈现加速增长态势增长态势。目前每平方公里城乡用地承载经济状况：目前每平方公里城乡用地承载经济状况：地均国内生产总值地均国内生产总值65046504万元，万元，地均二三产业增加值地均二三产业增加值47234723万元，万元，地均财政收入地均财政收入496496万元，万元，地均全社会固定资产投资为地均全社会固定资产投资为10661066万元，万元，地均城镇工矿用地的二三产业增加值为地均城镇工矿用地的二三产业增加值为1589815898万元。万元。2019-20002019-2000年，新增单位城乡建设用地所能承载的新年，新增单位城乡建设用地
22、所能承载的新增人口为增人口为74137413人，人，2000-20192000-2019年则减少为年则减少为31863186人。人。从经济增长和用地变动状况看，在从经济增长和用地变动状况看，在2019-20002019-2000年和年和2000-20192000-2019年两个时段内：年两个时段内：全国国内生产总值每增长全国国内生产总值每增长1%1%，需要净增城乡用地各为，需要净增城乡用地各为146146平平方公里和方公里和189189平方公里；平方公里；全国二三产业增加值每增长全国二三产业增加值每增长1%1%，需要净增城乡用地各为，需要净增城乡用地各为160160平方公里和平方公里和2272
23、27平方公里；平方公里；全国财政收入每增长全国财政收入每增长1%1%，需要净增城乡用地各为，需要净增城乡用地各为9090平方公里平方公里和和128128平方公里。平方公里。进入进入“十二五十二五”单位单位GDPGDP“地耗地耗”指标难以控制指标难以控制 低效用地量大面广，资源有待盘活低效用地量大面广，资源有待盘活存量建设用地规模较大，现有城乡建设用地就有存量建设用地规模较大，现有城乡建设用地就有24002400万公顷（合万公顷（合3.63.6亿亩，约为每年新增用地亿亩，约为每年新增用地600600万亩的万亩的6060倍）。广东城镇存量建设用地总量为倍）。广东城镇存量建设用地总量为5.785.7
24、8万公顷。万公顷。闲置土地主要分布在特定区域。闲置土地主要分布在特定区域。截至截至20192019年年7 7月月28152815宗，宗，16.9516.95万亩。东部地区分别占万亩。东部地区分别占62.24%62.24%和和62.46%62.46%。闲置。闲置5 5年以上的占年以上的占31%31%。广东省闲置土地主要集中在城镇和珠三角地区，共广东省闲置土地主要集中在城镇和珠三角地区，共2.672.67万公顷。万公顷。闲置土地中，珠三角九市集中了全省闲置土地的闲置土地中，珠三角九市集中了全省闲置土地的86.89%86.89%。在闲置。在闲置超过两年以上土地统计数中，深圳、珠海、惠州、东莞、中山、
25、超过两年以上土地统计数中，深圳、珠海、惠州、东莞、中山、江门江门6 6个城市合计占了全省的个城市合计占了全省的80.53%80.53%。农村用地效益低，农村居民点腾退难农村用地效益低，农村居民点腾退难（1）农村居民点用地效率低，集约潜力大。改革开放以来，农村居住条件得到了很大改善。改革开放以来，农村居住条件得到了很大改善。由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。混乱，居民点以分散式或独立式为主。旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、“空心村空心村”现象现象普遍存在。普遍存在。农村
26、居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪农村居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较低。低。农村人口向城市大量转移过程中，理应伴随的农村居民点农村人口向城市大量转移过程中，理应伴随的农村居民点用地减少现象并没出现。农村人口不断减少的同时，我国用地减少现象并没出现。农村人口不断减少的同时，我国的农村居民点用地却出现了上升势头：的农村居民点用地却出现了上升势头：20192019年年20192019年的年的7 7 年内增加了年内增加了25.07 25.07 万公顷，使得农村人均居民点用万公顷，使得农村人均
27、居民点用地由地由2019 2019 年的年的193.42 193.42 平方米变化到平方米变化到2019 2019 年的年的217.41 217.41 平方米，增加了平方米，增加了23.99 23.99 平方米，增幅达到平方米，增幅达到12.412.4。2019201920192019年，广东农村人口年，广东农村人口20192019年以来减少年以来减少13021302万人，农村居民点用万人，农村居民点用地没有同步减少，反而增加了地没有同步减少，反而增加了1.671.67万公顷，人均用地面积增加了近万公顷，人均用地面积增加了近41%41%，因此出现了较多的空心村和废弃宅基地。因此出现了较多的空心
28、村和废弃宅基地。建设用地节约集约利用除了充分利用和盘活城镇闲置土地外，更大空间是在建设用地节约集约利用除了充分利用和盘活城镇闲置土地外，更大空间是在农村居民点用地上。农村居民点用地上。农用地集约利用水平较低农用地集约利用水平较低由于农用地流转机制尚不健全，土地流转的组织由于农用地流转机制尚不健全，土地流转的组织化、有序化水平不高，家庭联产承包责任制与现化、有序化水平不高，家庭联产承包责任制与现代农业经营方式对接不畅，农用地种植很难形成代农业经营方式对接不畅，农用地种植很难形成规模化运作、机械化耕种模式，集约化利用水平规模化运作、机械化耕种模式，集约化利用水平总体上偏低。总体上偏低。随着城乡预期
29、收入差距的进一步拉大，农村青壮随着城乡预期收入差距的进一步拉大，农村青壮年劳动力进城务工日渐增多，农田季节性乃至全年劳动力进城务工日渐增多，农田季节性乃至全年性土地抛荒问题日渐突出，造成大量农用地资年性土地抛荒问题日渐突出，造成大量农用地资源的自然生产力长期闲置，土地肥力逐渐下降，源的自然生产力长期闲置，土地肥力逐渐下降，农业生产条件逐渐恶化。农业生产条件逐渐恶化。三、创新节约集约用地制度节约集约用地是综合性系统工程节约集约用地是综合性系统工程从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。评价体系等多个方面入手，统筹
30、考虑和推进。自自20192019年初年初国务院关于促进节约集约用地的通国务院关于促进节约集约用地的通知知下发以来，节约集约用地工作取得了很大进下发以来，节约集约用地工作取得了很大进步，党的十七届三中全会步，党的十七届三中全会决定决定和和“十二五十二五”规规划纲要对建立最严格的节约用地制度、实施节约划纲要对建立最严格的节约用地制度、实施节约优先战略提出了新的要求。优先战略提出了新的要求。实施节约优先战略，土地资源利用总量实施节约优先战略，土地资源利用总量 控制、供需双向调节、差别化管理控制、供需双向调节、差别化管理节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理节约集约用地、建设节地型社会是未
31、来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，全面落实节约优先战略，的根本任务，在城镇化过程中，全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。推进节地型社会建设。节约集约的体制、机制和制度体系不断完善节约集约的体制、机制和制度体系不断完善宏观调控和管理能力不断增强宏观调控和管理能力不断增强节地责任不断强化节地责任不断强化单位国内生产总值建设用地不断下降单位国内生产总值建设用地不断下降形成有利于土地资源节约集约利用的经济结构、生产形成有利于土地资源节约集约利用的经济结构、生产方式和消费模式方式和消费模式形成科学保护耕地和土地资源可持续利用的新局面。形成科学保护耕地和土地资源可持续利用的新局面。在坚持
32、最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。可持续的土地资源利用新路子。坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长；消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长；坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、坚持各类土地利用合理布
33、局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展；城镇和乡村内部、产业协调发展；坚持经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，达到单位坚持经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标；土地承载能力和产出率高的目标；坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。土地具有生产、生活、生态等多样性功能。充分发挥土地的多样性功土地具有生产、生活、生态等多样性功能。充分发挥土地的多样性功能，促进不同功能的相互协调，有利于
34、实现土地的复合利用，提高土能，促进不同功能的相互协调，有利于实现土地的复合利用，提高土地利用效率。地利用效率。推进建设用地的多功能复合利用，大型区域基础设施建设应推行多设施推进建设用地的多功能复合利用，大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式；施建设模式；城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发城市土地开发应注重就业与居住相协
35、调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。利用模式。土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。作用。城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿绿心心”、“绿带绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合；的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合；在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定
36、不在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。健全最严格的节约用地制度健全最严格的节约用地制度国国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见201920194747号，有效期号，有效期8 8年年坚持统筹城乡用地，合理确定用地布局和结构；坚持统筹城乡用地，合理确定用地布局和结构；坚持建设用地总量控制和用途管制，促进土地坚持建设用地总量控制和用途管制，促进土地利用和经济发展方式转变；利用和经济发展方式转变；坚持市场配置土地资源，提高土地承载能力和坚持市场配
37、置土地资源，提高土地承载能力和利用效率；利用效率；坚持土地使用标准控制，严格用地约束；坚持土地使用标准控制，严格用地约束；坚持节约集约用地评价考核，促进制度有效落坚持节约集约用地评价考核，促进制度有效落实。实。土地利用总体规划管控制度土地利用总体规划管控制度实行建设用地总量控制，实行建设用地总量控制，实行以人均建设用地为基本标准的城镇工矿实行以人均建设用地为基本标准的城镇工矿用地规模控制，用地规模控制，实行建设用地布局和结构控制，实行建设用地布局和结构控制，实行耕地和基本农田总量及空间（布局）控实行耕地和基本农田总量及空间（布局）控制，制，实行建设用地功能区控制和空间管制，实行建设用地功能区控
38、制和空间管制，实行土地利用总体规划自上向下逐级控制，实行土地利用总体规划自上向下逐级控制，划定城镇村建设扩展边界划定城镇村建设扩展边界1 1）城乡建设用地规模边界）城乡建设用地规模边界圈内用地范围圈内用地范围城乡建设用地规模范围，2 2）城乡建设用地扩展边界）城乡建设用地扩展边界建设发展极限建设发展极限城乡建设用地扩展极限界3 3）两条边界之间）两条边界之间有条件建设区有条件建设区规模边界和扩展边界之间为城镇村用地范围变形区域，以及城乡用地挂钩的管制预留空间“三界四区”现状城镇用地增量现状与规划构成允许建设区现状与规划构成允许建设区有条件建设区限制建设区现状与规划构成允许建设区有条件建设区规模
39、边界规模边界规模边界规模边界行政边界行政边界扩展边界扩展边界土地利用计划调节制度土地利用计划调节制度加强和改进土地利用年度计划管理，加强和改进土地利用年度计划管理，实行差别化的计划区域调节政策，实行差别化的计划区域调节政策，实行有保有控的产业用地政策，实行有保有控的产业用地政策，统筹安排城乡建设用地增减挂钩、统筹安排城乡建设用地增减挂钩、鼓励符合条件的地区开展工矿废弃地复垦调整鼓励符合条件的地区开展工矿废弃地复垦调整利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用。利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用。建设用地使用标准控制制度建设用地使用标准控制制度实行建设项目用地准入标准，实行建设项目用地准入标准，实行
40、城乡统一的建设用地指标控制，实行城乡统一的建设用地指标控制，实行工业项目建设用地指标控制，实行工业项目建设用地指标控制，探索建立经营性建设项目投资和产出标准探索建立经营性建设项目投资和产出标准体系，综合评定土地利用效率和效益。体系，综合评定土地利用效率和效益。土地资源市场配置制度土地资源市场配置制度实行土地资源市场配置，完善国有土地出让、租赁、实行土地资源市场配置，完善国有土地出让、租赁、作价入股等配置方式；作价入股等配置方式；实行经营性基础设施用地有偿使用，缩小划拨供地实行经营性基础设施用地有偿使用，缩小划拨供地范围；范围；坚持和完善国有土地招标拍卖挂牌出让制度，坚持和完善国有土地招标拍卖挂
41、牌出让制度，加快推进经营性集体建设用地使用制度改革，加快推进经营性集体建设用地使用制度改革，鼓励集体土地使用权人以土地使用权联营、入股等鼓励集体土地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业，盘活利用闲置土地和低效用地。形式兴办企业，盘活利用闲置土地和低效用地。节约集约用地鼓励政策制度节约集约用地鼓励政策制度实行开发区节约集约用地鼓励政策，实行开发区节约集约用地鼓励政策，实行工业用地节约集约利用鼓励政策，实行工业用地节约集约利用鼓励政策，实行优先发展产业的地价政策，实行优先发展产业的地价政策，鼓励地上地下空间开发利用，鼓励地上地下空间开发利用，实行城市改造中低效利用土地实行城市改造中低效利用
42、土地“二次开发二次开发”的的鼓励政策，鼓励政策，土地利用监测监管、评价考核和共土地利用监测监管、评价考核和共同责任制度同责任制度实行土地供应全程监管，实行土地供应全程监管，实行土地利用巡查，实行土地利用巡查，实行城乡建设用地节约集约利用评价考核，实行城乡建设用地节约集约利用评价考核，定期开展开发区土地集约利用评价，定期开展开发区土地集约利用评价，建立共同责任制度。建立共同责任制度。20192019年主题年主题节约集约节约集约要求各省出台制度建设的规范性文件。要求各省出台制度建设的规范性文件。“地耗地耗”控制目标落实到市、县控制目标落实到市、县城乡建设、区域发展、基础设施建设等相关规划不符合土地
43、利用总体规划城乡建设、区域发展、基础设施建设等相关规划不符合土地利用总体规划的，不得通过规划审查；突破土地利用总体规划确定的约束性指标的，必的，不得通过规划审查；突破土地利用总体规划确定的约束性指标的，必须报原规划审批机关批准。计划差别化管理，优先保障农民宅基地等民生须报原规划审批机关批准。计划差别化管理，优先保障农民宅基地等民生用地指标；用地指标；合理安排城乡建设用地增减挂钩指标，重点支持小城镇和中心村建设。合理安排城乡建设用地增减挂钩指标，重点支持小城镇和中心村建设。政策鼓励支持企业利用已有存量土地和原厂房兴办商务和信息服务、研发政策鼓励支持企业利用已有存量土地和原厂房兴办商务和信息服务、
44、研发设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，鼓励用地单位利设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，鼓励用地单位利用已有土地开发地下空间和用已有土地开发地下空间和“二次开发二次开发”。进一步贯彻落实国家出台的鼓励企业兼并重组、促进旅游业和现代服务业进一步贯彻落实国家出台的鼓励企业兼并重组、促进旅游业和现代服务业发展、支持农产品批发市场建设等用地政策，促进企业依法依规和节约集发展、支持农产品批发市场建设等用地政策，促进企业依法依规和节约集约利用土地。约利用土地。开展节约集约用地试点创新。开展节约集约用地试点创新。发布实施闲置土地处置办法部令发布实施闲置土地处置办法部令5353号号、限制用地项目目录（限制用地项目目录（20192019年年本）和禁止用地项目目录（本）和禁止用地项目目录（20192019年本）年本）
