1、 问题：上述这些船分属于哪些不同的部门？各问题：上述这些船分属于哪些不同的部门？各自有什么职能？自有什么职能？中国海洋权益沦丧中的体制因素中国海洋权益沦丧中的体制因素九龙九龙治水治水 在中国海，也有在中国海，也有“九龙治水九龙治水”的说法。是哪九条龙呢？的说法。是哪九条龙呢？1、“海警海警”部队部队。隶属于隶属于公安部边防管理局公安部边防管理局。当时叫。当时叫“海巡海巡”即海上即海上巡逻巡逻警察警察部队部队，后来还曾经改名为，后来还曾经改名为“海公海公”即海上即海上公安部队、公安部队、“公边公边”即公安部即公安部边防部队边防部队，而，而“海警海警”是现在用名。任务也随着走私的减少、及海关自己是
2、现在用名。任务也随着走私的减少、及海关自己成立专门海上队伍抓走私，现在逐渐介入到海上治成立专门海上队伍抓走私，现在逐渐介入到海上治安、海难救助、对台违法人员接送等方面。安、海难救助、对台违法人员接送等方面。v 2、“海事海事”v共和国一成立，就有该机构，隶属于共和国一成立，就有该机构，隶属于交通部交通部，行使国外称之为行使国外称之为“港口当局港口当局”的部分功能。的部分功能。主要任务是：管理运输船舶证书、船舶进出主要任务是：管理运输船舶证书、船舶进出港口签证、协调指挥海上救助、海上事故处港口签证、协调指挥海上救助、海上事故处理、海上航标的管理，等等，现在扩展到海理、海上航标的管理，等等，现在扩
3、展到海上污染（由船舶引起）、海上交通安全的管上污染（由船舶引起）、海上交通安全的管理。海事局用船现在使用理。海事局用船现在使用“海巡海巡”的名的名称。以小艇、称。以小艇、快艇快艇为主，现在也配备了为主，现在也配备了2000吨级船舶和小型直升飞机。吨级船舶和小型直升飞机。v3、“海救”共和国成立之初，就有共和国成立之初，就有“中国人民打捞公司中国人民打捞公司”管打管打捞，后来兼顾海难救助，隶属于交通部港监局。后捞，后来兼顾海难救助，隶属于交通部港监局。后来成立了交通部救助打捞局，专管海上救助打捞，来成立了交通部救助打捞局，专管海上救助打捞，下辖烟台、上海、广州下辖烟台、上海、广州3个局，局为正厅
4、级单位。个局，局为正厅级单位。2003年进行体制改革，救助打捞分开，成立北海、年进行体制改革，救助打捞分开，成立北海、东海、东海、南海南海3个救助局，局为正厅级编制。还有个救助局，局为正厅级编制。还有4个个直升机直升机海上救助飞行队。使用船舶名称为海上救助飞行队。使用船舶名称为“海救海救”，主要是大马力救助拖轮、快艇、中型救，主要是大马力救助拖轮、快艇、中型救助直升飞机等。助直升飞机等。4、“渔监渔监”“”“渔政渔政”隶属于农业部渔政渔港监督局。专门从事渔隶属于农业部渔政渔港监督局。专门从事渔港、渔业、渔场、渔船、渔民的管理。港、渔业、渔场、渔船、渔民的管理。5、海监”海监船队和飞机，名称为海
5、监船队和飞机，名称为“海监海监”，隶，隶属于属于国土资源部国家海洋局国土资源部国家海洋局。职责是监督管。职责是监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究等。权益、组织海洋科技研究等。6、“海关缉私海关缉私”设备基本上是快艇，名称为设备基本上是快艇，名称为“海关海关”，隶属于海关总署缉私局。职责是专门搞海上隶属于海关总署缉私局。职责是专门搞海上缉私。缉私。7、“边防派出所边防派出所”和沿海县乡政府。和沿海县乡政府。v边防派出所隶属于边防派出所隶属于公安部边防局系统公安部边防局系统，专门，专门管理沿海的边防保卫治安，有时也参与海上管理沿
6、海的边防保卫治安，有时也参与海上救助和治安事件。救助和治安事件。v而沿海县乡政府在必要时，往往也介入海难而沿海县乡政府在必要时，往往也介入海难事故和海上治安案件的处理。事故和海上治安案件的处理。1、美国美国。v美国美国有一个准有一个准军事军事部队部队海岸警备队，海岸警备队，美美国国海岸警备队的两个核心任务是安全和保安。海岸警备队的两个核心任务是安全和保安。美国海岸警卫队是美国五大美国海岸警卫队是美国五大武装力量武装力量之一，之一，也是惟一拥有执法权力和惟一不受国防部节也是惟一拥有执法权力和惟一不受国防部节制的队伍。美国海岸警卫队主要负责所有制的队伍。美国海岸警卫队主要负责所有海海岸线岸线上的警
7、戒、巡逻、执法等任务，其职能上的警戒、巡逻、执法等任务，其职能覆盖了相当于覆盖了相当于中国海军中国海军、公安边防武警、海、公安边防武警、海监、海事、渔政、海关、环境保护等部门的监、海事、渔政、海关、环境保护等部门的部分业务，是一支部分业务，是一支军事军事化的综合执法队伍。化的综合执法队伍。2、日本v日本海上保安厅的工作目标：维护海上治安，日本海上保安厅的工作目标：维护海上治安，确保海上交通安全，遏制海难事故，防止海确保海上交通安全，遏制海难事故，防止海上灾害，防治海洋污染，使海洋环境更加安上灾害，防治海洋污染，使海洋环境更加安全。全。v日本海上保安厅于日本海上保安厅于1948年年5月月1日成立
8、，主要日成立，主要职能包括海上治安管理、海上交通安全管理、职能包括海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾。海难救助、海洋环境保护和海上防灾。v可以看出来，其职责涵盖了我国的可以看出来，其职责涵盖了我国的“六龙六龙”。八个部门管不好一头猪？八个部门管不好一头猪？在公安部统一部署指挥下，全国公安机关组在公安部统一部署指挥下，全国公安机关组织开展的织开展的“瘦肉精瘦肉精”破案会战取得重大战果，破案会战取得重大战果，破获案件破获案件120余起，抓获犯罪嫌疑人余起，抓获犯罪嫌疑人989人，人，捣毁了生产、储存、销售捣毁了生产、储存、销售“瘦肉精瘦肉精”的的“黑黑工厂工厂”、“黑
9、窝点黑窝点”、“黑市场黑市场”，从源头，从源头上摧毁了上摧毁了“瘦肉精瘦肉精”产销网络，有效遏制了产销网络，有效遏制了“瘦肉精瘦肉精”对人民群众的现实危害。对人民群众的现实危害。监管监管1头猪的部门不可谓不多，从国务院下派头猪的部门不可谓不多，从国务院下派的联合工作组的构成可以发现足足有的联合工作组的构成可以发现足足有8个。其个。其中包括了中包括了国务院食品安全委员会办公室国务院食品安全委员会办公室、公、公安部、监察部、农业部、商务部、卫生部、安部、监察部、农业部、商务部、卫生部、工商总局和质检总局等。工商总局和质检总局等。8个部门看不好个部门看不好1头头猪，实在是有点无厘头了。猪，实在是有点
10、无厘头了。为贯彻落实食品安全法，切实加强对食品安为贯彻落实食品安全法，切实加强对食品安全工作的领导，设立国务院食品安全委员会，全工作的领导，设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的作为国务院食品安全工作的高层次议事协调高层次议事协调机构机构。现将有关事项通知如下：。现将有关事项通知如下：一、国务院食品安全委员会的主要职责一、国务院食品安全委员会的主要职责 分析食品安全形势，研究部署、统筹指导分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。策措施；督促落实食品安全监管责任。二、国务院食品安
11、全委员会的组成人员二、国务院食品安全委员会的组成人员 主任：李克强国务院副总理主任：李克强国务院副总理 副主任：回良玉国务院副总理副主任：回良玉国务院副总理王岐山国务院副总理王岐山国务院副总理 委员：尤委员：尤 权权 国务院副秘书长国务院副秘书长 刘铁男刘铁男 发展改革委副主任发展改革委副主任 张来武张来武 科技部副部长科技部副部长 李毅中李毅中 工业和信息化部部长工业和信息化部部长 黄明黄明 公安部副部长公安部副部长 从养猪兽药开始，猪要快长首先要吃哮喘药，从养猪兽药开始，猪要快长首先要吃哮喘药，兽药生产属于农业部、质检局管；猪的饲料，兽药生产属于农业部、质检局管；猪的饲料，则由农业，质检，
12、食品部门管；养猪，则由则由农业，质检，食品部门管；养猪，则由防疫，农业部门管理；生猪收购、销售，由防疫，农业部门管理；生猪收购、销售，由商务部门、工商部门共同管；猪肉屠宰，需商务部门、工商部门共同管；猪肉屠宰，需要由工商、卫生、防疫部门管理；当猪肉进要由工商、卫生、防疫部门管理；当猪肉进入到流通领域则管理部门又增多入到流通领域则管理部门又增多仅是一仅是一头生猪链条要这么多部门，这还是国家级，头生猪链条要这么多部门，这还是国家级，到了省一级，管理部门更多。到了省一级，管理部门更多。以监管食品安全源头的农业部门为例。农业部门往以监管食品安全源头的农业部门为例。农业部门往往是一身兼二职，主职是保证生
13、猪生产供给，副职往是一身兼二职，主职是保证生猪生产供给，副职是保证生猪质量安全。而在现实生活中，生产与安是保证生猪质量安全。而在现实生活中，生产与安全二者往往是矛盾的。全二者往往是矛盾的。“添加瘦肉精的猪肉因为好添加瘦肉精的猪肉因为好卖可以促进当地生猪业的发展，如果重点打击则会卖可以促进当地生猪业的发展，如果重点打击则会影响当地的生猪生产形势，尤其是目前的绩效考核影响当地的生猪生产形势，尤其是目前的绩效考核体系更着重数量增长的情况下。地方农业主管部门体系更着重数量增长的情况下。地方农业主管部门往往对养殖户添加瘦肉精采取睁一只眼闭一只眼的往往对养殖户添加瘦肉精采取睁一只眼闭一只眼的监管战略，有时
14、甚至给养殖户通风报信。监管战略，有时甚至给养殖户通风报信。”中国人中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田在接受民大学农业与农村发展学院教授郑风田在接受中中国产经新闻国产经新闻记者采访时说。记者采访时说。我国食品生产总体水平本就不高，源头多、我国食品生产总体水平本就不高，源头多、链条长、死角多。各部门不能协调合作，很链条长、死角多。各部门不能协调合作，很难及时发现问题。难及时发现问题。“即使出了问题，也找不即使出了问题，也找不到责任部门，大部分的情况是大家一起兜。到责任部门，大部分的情况是大家一起兜。所以，谁都懒得管。所以，谁都懒得管。”东方艾格畜牧业分析东方艾格畜牧业分析师郭会勇在接受师郭会
15、勇在接受中国产经新闻中国产经新闻记者采访记者采访时也表示。时也表示。农民工培训的农民工培训的“九龙治水九龙治水”由于政府很多部门都参与了农民工培训，并由于政府很多部门都参与了农民工培训，并且培训内容、专业、补贴费用等各方面的要且培训内容、专业、补贴费用等各方面的要求均不相同，这种多头管理的局面一方面使求均不相同，这种多头管理的局面一方面使得培训资源过于分散，形不成合力；另一方得培训资源过于分散，形不成合力；另一方面也让农民工眼花缭乱，不知道自己到底该面也让农民工眼花缭乱，不知道自己到底该去哪个部门培训。去哪个部门培训。从中央政府开始从中央政府开始,就有很多部门参与农民工培就有很多部门参与农民工
16、培训工作训工作,如如农业部、人保部、全国总工会、国农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部、教育部财政部、教育部等等。有统计显示等等。有统计显示,中央政府中央政府层面每年用于农民工培训的资金达到层面每年用于农民工培训的资金达到100亿亿元。元。“这这100亿元从中央财政划出后亿元从中央财政划出后,按比例分拨给按比例分拨给上述这些部门上述这些部门,再由上述这些部门分拨给各省再由上述这些部门分拨给各省的专属部门。很快的专属部门。很快,100亿元的大蛋糕就被切亿元的大蛋糕就被切成很多个小块成很多个小块,资金优势也被淹没了。资金优
17、势也被淹没了。”一位一位不愿意透露姓名的中央政府部门工作人员告不愿意透露姓名的中央政府部门工作人员告诉本报记者诉本报记者,国家每年拿出大笔资金用来培训国家每年拿出大笔资金用来培训,但是但是,多头管理的现状使钱也花出去了多头管理的现状使钱也花出去了,而培训而培训的效果并不明显。的效果并不明显。与此同时与此同时,各个部门培训的具体操作方式也是各个部门培训的具体操作方式也是各不相同。以长期进行农民工培训的农业部、各不相同。以长期进行农民工培训的农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办为例人保部、全国总工会、国务院扶贫办为例,由由于各政府部门职能不同于各政府部门职能不同,所针对的培训对象也所针对的培训
18、对象也是各不相同。是各不相同。“人保局的培训人保局的培训,针对的目标是农村劳动力、针对的目标是农村劳动力、下岗职工和失业职工下岗职工和失业职工,扶贫办扶贫办雨露计划雨露计划针针对的是贫困人口对的是贫困人口,农业局的农业局的阳光工程阳光工程针对针对的是农村劳动力的是农村劳动力,工会更多是针对农民工。工会更多是针对农民工。”四川省达州市渠县就业局培训股股长周铭四川省达州市渠县就业局培训股股长周铭9 9月月9 9日在接受本报记者采访时表示日在接受本报记者采访时表示,培训方式上培训方式上有的是下乡培训有的是下乡培训,有的是在职业学校封闭式培有的是在职业学校封闭式培训。据记者了解训。据记者了解,很多地方
19、扶贫办基本都是与很多地方扶贫办基本都是与职业技校合作培训职业技校合作培训,多采用封闭式培训多采用封闭式培训,时间时间为一个月。而劳动部门、农业局的培训多为为一个月。而劳动部门、农业局的培训多为下乡培训下乡培训,培训时间不低于培训时间不低于150150小时。农村实小时。农村实用技术培训和创业培训时间更短用技术培训和创业培训时间更短,一般为两三一般为两三天。天。“目前农民工培训的现状就是九龙治水。目前农民工培训的现状就是九龙治水。”记者采记者采访的多位政府部门工作者表示访的多位政府部门工作者表示,农民工培训到了基层农民工培训到了基层操作起来显得比较混乱。一方面是管理乱操作起来显得比较混乱。一方面是
20、管理乱,一方面是一方面是标准乱。比如有的部门培训补贴标准高标准乱。比如有的部门培训补贴标准高,有的过低有的过低;有的有生活补助有的有生活补助,有的没有有的没有;有的培训时间长有的培训时间长,有的培有的培训时间短训时间短,而且培训教材也各不相同。而且培训教材也各不相同。多头管理多头管理,多头培训多头培训,培训费用像撒胡椒面一样培训费用像撒胡椒面一样,效果效果很难理想。如果真想让农民工学到一技之长很难理想。如果真想让农民工学到一技之长,显然培显然培训时间还要再长一点训时间还要再长一点,费用再提高一些。费用再提高一些。思考题：思考题：（1）“九龙治水九龙治水”的原因是什么？的原因是什么？（2）如何解
21、决这种问题？）如何解决这种问题？v解决之道一：成立大部门制解决之道一：成立大部门制v解决之道二：成立高层次的解决之道二：成立高层次的议事协调机构议事协调机构。食品安全委员会。食品安全委员会。领导小组领导小组v领导小组（领导小组（leading small group），是存在），是存在于中国政治组织体系中的一种特殊组织模式，于中国政治组织体系中的一种特殊组织模式，也是中国所特有的一种组织方式和工作机制。也是中国所特有的一种组织方式和工作机制。通常认为，领导小组是议事协调机构的一种，通常认为，领导小组是议事协调机构的一种，甚至与议事协调机构就是一个概念。甚至与议事协调机构就是一个概念。中共中央财
22、经领导小组：中共中央财经领导小组：v中共中央政治局领导经济工作的议事协调机中共中央政治局领导经济工作的议事协调机构，是中国经济的核心领导和决策部门。其构，是中国经济的核心领导和决策部门。其成员由分管经济工作的中共中央政治局成员、成员由分管经济工作的中共中央政治局成员、国务院领导成员和部分综合经济管理机构的国务院领导成员和部分综合经济管理机构的领导成员组成。领导成员组成。现任领导现任领导v组长：温家宝组长：温家宝v副组长：李克强副组长：李克强v成员：回良玉、张德江、王岐山、马凯、张平、谢成员：回良玉、张德江、王岐山、马凯、张平、谢旭人、周小川、李荣融、尚福林、吴定富、朱之鑫旭人、周小川、李荣融、
23、尚福林、吴定富、朱之鑫v秘书长：王岐山秘书长：王岐山v副秘书长：朱之鑫副秘书长：朱之鑫v办公室主任：朱之鑫（兼）办公室主任：朱之鑫（兼）v办公室副主任：陈锡文、刘鹤、唐仁键办公室副主任：陈锡文、刘鹤、唐仁键v财贸局局长：财贸局局长：张松涛张松涛v经贸局局长：经贸局局长：杨泽军杨泽军v宏观局局长：宏观局局长：韩文秀韩文秀v秘书局局长：秘书局局长：王韩民王韩民v综合局局长：综合局局长：蒲淳蒲淳中央外事工作领导小组中央外事工作领导小组 v中央外事工作领导小组中央外事工作领导小组(中央国家安全领导小中央国家安全领导小组组)，是中共中央政治局领导外事、，是中共中央政治局领导外事、国家安全国家安全工作工作
24、的议事、协调机构。的议事、协调机构。中央外事工作领导小组中央外事工作领导小组(中央国家安全领导小中央国家安全领导小组组)，由主管外事工作的，由主管外事工作的中央政治局常委中央政治局常委、分、分管有关外事工作的中央政治局委员和与外事、管有关外事工作的中央政治局委员和与外事、国家安全工作有密切工作联系的相关机构部国家安全工作有密切工作联系的相关机构部长组成，负责对外事、国家安全工作领域的长组成，负责对外事、国家安全工作领域的重大问题作出决策。重大问题作出决策。v 组长：组长：胡锦涛胡锦涛中共中央总书记、国家主席、中央军委中共中央总书记、国家主席、中央军委主席主席 v副组长：副组长：习近平习近平中共
25、中央政治局常委、中共中央书记中共中央政治局常委、中共中央书记处书记、国家副主席、中央军委副主席处书记、国家副主席、中央军委副主席 v成员：成员：v刘云山刘云山中央政治局委员、中央书记处书记、中宣部部中央政治局委员、中央书记处书记、中宣部部长长 v梁光烈梁光烈中央军委委员、国务委员、兼国防部部长中央军委委员、国务委员、兼国防部部长 v孟建柱孟建柱国务委员、兼公安部部长国务委员、兼公安部部长 v戴秉国戴秉国国务委员国务委员 v廖晖廖晖全国政协副主席、国务院港澳办公室主任全国政协副主席、国务院港澳办公室主任 v杨洁篪杨洁篪外交部部长外交部部长 v王毅王毅中共中央台湾工作办公室主任中共中央台湾工作办公
26、室主任 v乔宗淮乔宗淮外交部副部长、中纪委委员外交部副部长、中纪委委员 v王家瑞王家瑞中共中央对外联络部部长中共中央对外联络部部长 v王晨王晨中央对外宣传办公室、国务院新闻办公室主任中央对外宣传办公室、国务院新闻办公室主任 v耿惠昌耿惠昌国家安全部部长国家安全部部长 v陈德铭陈德铭商务部部长商务部部长 v李海峰李海峰国务院侨务办公室主任国务院侨务办公室主任 v马晓天马晓天中国人民解放军副总参谋长中国人民解放军副总参谋长 v秘书长兼办公室主任：戴秉国秘书长兼办公室主任：戴秉国 大部门制：大部门制：广东顺德推进大部制改革调查广东顺德推进大部制改革调查 顺德成立了顺德成立了“大监管大监管”机构机构市
27、场安全监管局市场安全监管局。该局局务委员黄坚强过去是工商局副局长，他对曾该局局务委员黄坚强过去是工商局副局长，他对曾经的经的“九龙治水九龙治水”监管方式体会很深。他举例介绍，监管方式体会很深。他举例介绍，以前，生猪饲养、屠宰、肉品流通和质量监管，分以前，生猪饲养、屠宰、肉品流通和质量监管，分属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部门。有权就争，有责就推，门。有权就争，有责就推，“多个部门管不好一头多个部门管不好一头猪猪”。1月月7日，黄坚强说，日，黄坚强说，“大监管大监管”格局令怪状格局令怪状不再。改革后，食品安全就是市场安全监管局一家不再。改革
28、后，食品安全就是市场安全监管局一家的职责。的职责。“现在出了问题，就是我们的责任，没得现在出了问题，就是我们的责任，没得可推。可推。”新组建的市场安全监管局，整体合并了原质监局、新组建的市场安全监管局，整体合并了原质监局、工商局、安监局三个局，此外还有其他工商局、安监局三个局，此外还有其他5个部门的个部门的部分职责。部分职责。http:/ 条条，是指垂直管理部门。比如省公安厅领导，是指垂直管理部门。比如省公安厅领导市公安局的工作。市公安局的工作。块块，是指平行管理区域。比如，某省的公安，是指平行管理区域。比如，某省的公安厅在该省的人民政府管辖之下。厅在该省的人民政府管辖之下。所谓所谓双重领导双
29、重领导，地方政府的各职能部门表面，地方政府的各职能部门表面上接受上接受“双重领导双重领导”，即作为地方政府的组，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政府的领导，另一成部门，它必须接受地方政府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能主管部门的指挥、管理和必须接受上级职能主管部门的指挥、管理和监督。监督。垂直领导：垂直领导：就是下级工作部门直接由上级工就是下级工作部门直接由上级工作部门领导。目前我国行政机关垂直管理的作部门领导。目前我国行政机关垂直管理的形式主要有两类：一类是中央垂直管理，即形式主要有两类：一类是中央垂直管理，即在
30、全国范围内实行垂直领导体制的行政部门，在全国范围内实行垂直领导体制的行政部门，如海关、金融、国税、外汇管理等。另一类如海关、金融、国税、外汇管理等。另一类是省以下垂直管理，如工商行政管理、质量是省以下垂直管理，如工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理等。技术监督、食品药品监督管理等。分散性治理分散性治理 以碎片化为显著特点的分割管理模式，具体以碎片化为显著特点的分割管理模式，具体表现在行政业务之间、政府各部门之间、各表现在行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分散与分割。各行政层级之间的分散与分割。这种
31、分割管理模式形成于工业革命时期，以这种分割管理模式形成于工业革命时期，以分工和专业化分工和专业化为理论指导，其目的是为了满为理论指导，其目的是为了满足工业革命以后社会经济发展对政府管理效足工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需求。应该说，适度的分工和专业化有率的需求。应该说，适度的分工和专业化有助于提高效率，但随着分工越来越细，产生助于提高效率，但随着分工越来越细，产生了部门林立、部门间职责交叉重复、部门间了部门林立、部门间职责交叉重复、部门间协调成本和社会交易费用加大等弊端，反而协调成本和社会交易费用加大等弊端，反而降低了效率和增大了成本。特别是随着网络降低了效率和增大了成本。特别是随着
32、网络化、信息化的快速发展和普遍应用，分割管化、信息化的快速发展和普遍应用，分割管理模式的弊端也更加突出。理模式的弊端也更加突出。从历史的观点来分析，分割管理模式源于亚从历史的观点来分析，分割管理模式源于亚当当斯密的斯密的“劳动分工原理劳动分工原理”和泰勒的和泰勒的“科学科学管理理论管理理论”。斯密在斯密在国富论国富论中提出，在劳动生产率最中提出，在劳动生产率最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是熟练、技巧和判断力，都是分工分工的结果。的结果。泰勒的泰勒的“科学管理理论科学管理理论”强调强调专业分工专业分工，强，强调把业务过程分解为
33、最简单、最基本的工作调把业务过程分解为最简单、最基本的工作程序，这样工作人员只需重复一种工作，熟程序，这样工作人员只需重复一种工作，熟练程度大大提高。练程度大大提高。分割管理模式的组织基础分割管理模式的组织基础官僚制官僚制 20世纪出期，以专业分工、等级制和非人格世纪出期，以专业分工、等级制和非人格化为特征的化为特征的“官僚制官僚制”政府组织形式的确立政府组织形式的确立为这为这种分割管理模式的形成奠定了基础种分割管理模式的形成奠定了基础，并，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式。日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式。官僚组织是按照纵向的等级层次和横向的官僚组织是按照纵向的等级层次和横向的
34、功功能结构能结构建立起来的。功能结构的建立就反映建立起来的。功能结构的建立就反映了劳动分工的特点，比如卫生部管卫生，教了劳动分工的特点，比如卫生部管卫生，教育部管教育。育部管教育。但在现实的管理中，一些问题需要跨部门即但在现实的管理中，一些问题需要跨部门即跨功能的方式才能得以解决，因此，功能之跨功能的方式才能得以解决，因此，功能之间的协调和合作本来就是官僚组织面临的问间的协调和合作本来就是官僚组织面临的问题。题。比如校园安全问题。打击瘦肉精的问题等等。比如校园安全问题。打击瘦肉精的问题等等。碎片化的治理存在的问题碎片化的治理存在的问题 转嫁问题，让其他机构来承担代价。转嫁问题，让其他机构来承担
35、代价。每个机每个机构都有自己要解决的问题，有的机构在没有构都有自己要解决的问题，有的机构在没有解决问题的情况下，将余下的问题丢给其他解决问题的情况下，将余下的问题丢给其他机构。机构。工商行政管理局把瘦肉精的问题推到农业部，工商行政管理局把瘦肉精的问题推到农业部，农业部把此问题推到工商行政管理局农业部把此问题推到工商行政管理局 互相冲突的项目。互相冲突的项目。一些机构的政策目标互有一些机构的政策目标互有冲突，或者，尽管一些机构从事同一政策目冲突，或者，尽管一些机构从事同一政策目标的工作，但它们的运作却相互拆台标的工作，但它们的运作却相互拆台。国家助学贷款政策为何执行难？国家助学贷款政策为何执行难
36、？2005年年8月月29日，教育部副部长张保庆对海南、天日，教育部副部长张保庆对海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、宁夏、甘肃等津、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、宁夏、甘肃等8省区市助学贷款不落实、走过场提出严厉批评，省区市助学贷款不落实、走过场提出严厉批评，引起强烈社会反响。引起强烈社会反响。根据中国人民银行、教育部、财政部联合制定的根据中国人民银行、教育部、财政部联合制定的关于国家助学贷款的管理规定（试行）关于国家助学贷款的管理规定（试行），国家，国家助学贷款利息由学生和财政各负担一半，以减轻学助学贷款利息由学生和财政各负担一半，以减轻学生的还贷负担。生的还贷负担。但是，这项政策的落实过
37、程却并不如人们所但是，这项政策的落实过程却并不如人们所期望的那样顺利。从一开始，这项政策就在期望的那样顺利。从一开始，这项政策就在很多地方受到银行方面不同程度的抵制，银很多地方受到银行方面不同程度的抵制，银行给出的理由是此项贷款行给出的理由是此项贷款“风险大、成本风险大、成本高高”。到。到2004年初，国家助学贷款因为所谓年初，国家助学贷款因为所谓“学生还贷违约率太高学生还贷违约率太高”，而被大多数银行，而被大多数银行单方面停发，全国只有几所名牌大学和贵州单方面停发，全国只有几所名牌大学和贵州省的助学贷款能正常开展，助学贷款面临崩省的助学贷款能正常开展，助学贷款面临崩盘的危险。盘的危险。v20
38、04年年7月，有关部门出台了新的政策，针月，有关部门出台了新的政策，针对前一阶段经办银行、学校之间遇到的问题对前一阶段经办银行、学校之间遇到的问题进一步完善了办法。然而，新的办法并没有进一步完善了办法。然而，新的办法并没有燃起银行的热情，除中央所属高校确定中国燃起银行的热情，除中央所属高校确定中国银行中标经办以外，一些地方高校的学生申银行中标经办以外，一些地方高校的学生申请助学贷款仍然举步维艰。请助学贷款仍然举步维艰。重复，它导致浪费并使服务使用者感到沮丧重复，它导致浪费并使服务使用者感到沮丧互相冲突的目标。互相冲突的目标。由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干由于缺乏沟通，不同机构或专业缺
39、乏恰当的干预或干预结果不理想。预或干预结果不理想。在对需要作出反映时各自为战。在对需要作出反映时各自为战。无法得到服务，对得到的服务感到困惑。无法得到服务，对得到的服务感到困惑。服务提供或干预中的遗漏或差距。服务提供或干预中的遗漏或差距。第三讲第三讲 整体性治理（整体性治理（holistic governance）一、整体性治理的兴起一、整体性治理的兴起 发轫于发轫于20世纪世纪80年代的新公共管理运动在年代的新公共管理运动在90年代末期遭到了越来越强烈的批评。以整体年代末期遭到了越来越强烈的批评。以整体性治理为特征的公共管理改革开始在英国、性治理为特征的公共管理改革开始在英国、澳大利亚、新西
40、兰等国兴起。澳大利亚、新西兰等国兴起。1997年，布莱年，布莱尔所在的工党在大选中获胜，取得执政地位。尔所在的工党在大选中获胜，取得执政地位。1999年，布莱尔政府颁布年，布莱尔政府颁布现代化政府白皮现代化政府白皮书书，推出一个实施，推出一个实施“整体政府整体政府”改革的十改革的十年规划，为英国提供了一个实施年规划，为英国提供了一个实施“整体政府整体政府”改革，推行现代化政府的革新框架。它的主改革，推行现代化政府的革新框架。它的主要内容包括五个方面：一是改进政策制定；要内容包括五个方面：一是改进政策制定；二是回应性的公共服务；三是提高公共服务二是回应性的公共服务；三是提高公共服务质量；四是建立
41、信息时代的政府；无视重视质量；四是建立信息时代的政府；无视重视公共服务的价值。公共服务的价值。二、整体性治理的界定二、整体性治理的界定 Pollit:整体性政府是指一种通过横向和纵向整体性政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。与遵循经济学逻辑的新公共管理改理模式。与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体政府主要借鉴其他社会科学的革不同，整体政府主要借鉴其他社会科学的理论而非经济学理论。理论而非经济学理论。三、整体性治理兴起的历史背景三、整体性治理兴起的历史背景 1、公共事务的复杂化、公共事务的复杂化 跨越功能边界的公共事
42、务，单个政府组织无跨越功能边界的公共事务，单个政府组织无法实现有效的治理，需要跨功能、跨组织的法实现有效的治理，需要跨功能、跨组织的治理结构的联合行动。治理结构的联合行动。2、数字时代的来临、数字时代的来临 以电子为基础的信息系统在建构现代官僚组以电子为基础的信息系统在建构现代官僚组织中的作用日益突出。织中的作用日益突出。信息技术对政府组织结构的影响，改变了政信息技术对政府组织结构的影响，改变了政府的组织运作，使政府机构的扁平化程度不府的组织运作，使政府机构的扁平化程度不断提高，组织决策更为便利化、精确化和科断提高，组织决策更为便利化、精确化和科学化学化 3、第三条道路的理论引导、第三条道路的
43、理论引导 第三条道路超越左和右的思维，其行动纲领第三条道路超越左和右的思维，其行动纲领是是“构建新的民主国家、积极的公民社会、构建新的民主国家、积极的公民社会、民主的家庭、新型的混合经济、作为包容的民主的家庭、新型的混合经济、作为包容的平等、积极的福利政策、社会投资型国家、平等、积极的福利政策、社会投资型国家、世界性的国家与世界性的民主世界性的国家与世界性的民主”。在发挥新。在发挥新自由主义竞争机制与市场机制同时，提倡通自由主义竞争机制与市场机制同时，提倡通过协调、整合的方式实现社会公平、正义等过协调、整合的方式实现社会公平、正义等民主价值。民主价值。4、对新公共管理的反思和修正、对新公共管理
44、的反思和修正 新公共管理通过服务提供者的竞争过程提供多样性新公共管理通过服务提供者的竞争过程提供多样性和高质量的公共服务，但组织间在引入竞争机制的和高质量的公共服务，但组织间在引入竞争机制的同时，同时，却忽视了部门之间的合作与协调却忽视了部门之间的合作与协调，造成，造成碎片化的制度结构，削弱了政府处理综合性问题的碎片化的制度结构，削弱了政府处理综合性问题的能力。能力。分权政府容易造成组织间信息失真和沟通不畅，使分权政府容易造成组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大离心力，难以地方利益主体为追求各自利益而加大离心力，难以保证政府以聚合力量服务公众。因此，需要借助信保证政府以
45、聚合力量服务公众。因此，需要借助信息技术的应用，构建一个跨组织的、将整个社会治息技术的应用，构建一个跨组织的、将整个社会治理结构联合起来的治理结构。理结构联合起来的治理结构。整体性治理可以看做是对新公共管理改革中整体性治理可以看做是对新公共管理改革中公共部门结构性分化改革的回应。单一职能公共部门结构性分化改革的回应。单一职能的机构原则要求专业化分工，角色和职能不的机构原则要求专业化分工，角色和职能不能交叉，这样可能造成严重的能交叉，这样可能造成严重的“碎片化碎片化”和和部门的自我中心主义，缺乏合作与协调，从部门的自我中心主义，缺乏合作与协调，从而影响效益与效率。而影响效益与效率。四、整体性治理
46、的基本假设四、整体性治理的基本假设 1、大多数事关重要的结果都是许多部门、机、大多数事关重要的结果都是许多部门、机构、专业、支持和实践的合作的产物，因为构、专业、支持和实践的合作的产物，因为许多问题是跨部门的、单靠一个机构无法来许多问题是跨部门的、单靠一个机构无法来解决这样的问题。解决这样的问题。2、公众有些需要合作解决的问题，也就是说，、公众有些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是按功能建立起来的。尽管它是按功能建立起来的。3、为了解决一些问题，政府各部门、专业、为了解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构
47、之间的整合的运作是必要的。层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整体性运作的目标就是如何使政府的功能进整体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。五、整体性治理理论的核心特征五、整体性治理理论的核心特征 1、治理目标的取得公共利益和责任、治理目标的取得公共利益和责任 2、着眼于政府与社会各类组织包括私人部、着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作门和非营利部门的合作 3、强调官僚制组织结构基础、强调官僚制组织结构基础 该理论模式是在反对
48、新公共管理的碎片化组该理论模式是在反对新公共管理的碎片化组织结构基础上发展起来的，织结构基础上发展起来的，认为政府治理的认为政府治理的根本组织结构仍是官僚制根本组织结构仍是官僚制，权力仍是政府行，权力仍是政府行动的基础。动的基础。4、反映了信息时代的最新现实背景、反映了信息时代的最新现实背景 5、重视整合、协作与整体运作、重视整合、协作与整体运作六、整体性治理最主要的是六、整体性治理最主要的是“重新整合重新整合”思想思想 1、逆部门化和碎片化、逆部门化和碎片化 2、大部门式治理、大部门式治理 3、重新政府化。把以前改革过程中将一些外、重新政府化。把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的
49、活动重新叫由公包给私人部门的公共部门的活动重新叫由公共部门进行共部门进行4、恢复或重新加强中央过程、恢复或重新加强中央过程5、极大地压缩行政成本、极大地压缩行政成本6、重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，、重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力的提以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高高7、集中采购和专业化、集中采购和专业化8、以、以“混合经济模式混合经济模式”为基础的共享服务。为基础的共享服务。9、网络简化、网络简化七、整体性治理中的权力关系七、整体性治理中的权力关系 1、上下级关系上的重新集权、上下级关系上的重新集权 在经历了近在经历了近20年的分权化
50、改革后，年的分权化改革后，“整体治整体治理理”模式重新开始了中央集权，其原因在于：模式重新开始了中央集权，其原因在于：第一，中央集权有利于整体性治理所追求的第一，中央集权有利于整体性治理所追求的合作的实现。第二，中央集权有利于各种全合作的实现。第二，中央集权有利于各种全国性、全局性或者有重要影响的问题的解决。国性、全局性或者有重要影响的问题的解决。这些问题往往需要统一协调的行动这些问题往往需要统一协调的行动 2、大部门整合、大部门整合 大部门整合治理对应了在结构领域的横向整大部门整合治理对应了在结构领域的横向整合，即促进中央各部门和专业机构的团结合合，即促进中央各部门和专业机构的团结合作。在作
