1、民法典解读之用益物权“三权分置三权分置”入典入典农地融资担保农地融资担保集体建设用地入市集体建设用地入市住宅建设用地续期住宅建设用地续期12345宅基地使用权宅基地使用权“三权分置”入典1民法典第民法典第339339条条 土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流或者其他方式向他人流转转土地经营权土地经营权。民法典第民法典第340340条条 土地经营权土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。自主开展农业生产经营并取得收益。民法典第民法典第34134
2、1条条 流转期限为五年以上流转期限为五年以上的的土地经营权土地经营权，自流转合同生效自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申时设立。当事人可以向登记机构申请请土土地经营权地经营权登记；未经登记，不得对登记；未经登记，不得对抗善意第三人。抗善意第三人。民法典第民法典第342342条条 通过招标、拍卖、公开协商等方式通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流流转转土地经营权土地经营权。集体土地所有权集体土地所有权土地承包经营权土地承包经营权土地经
3、营权土地经营权19801980年年9 9月月2727日，中共中央印日，中共中央印发发关于进一步加强和完善关于进一步加强和完善 农业生产责任农业生产责任制的几个问制的几个问题题，正式认可在边远山区贫，正式认可在边远山区贫 困地区可以采取包产到户。困地区可以采取包产到户。19821982年年1 1月，中央月，中央1 1号文件对包产到户加以提升和普遍推号文件对包产到户加以提升和普遍推 广。广。19841984年年的的中共中央关于一九八四年农村工作的通中共中央关于一九八四年农村工作的通知知（中发（中发1984119841号）的政策文件，是最早确认农村承包土号）的政策文件，是最早确认农村承包土 地可流转
4、的正地可流转的正式政策之一。式政策之一。19861986年民法通则正式确立了土地承包经营权。年民法通则正式确立了土地承包经营权。19881988年年，宪法修订，以宪法规定对土地承包经营权宪法修订，以宪法规定对土地承包经营权 作出更高体制确作出更高体制确认。认。19881988年年，土地管理法修订，对于承包土地流转问题土地管理法修订，对于承包土地流转问题 作出正式规定。作出正式规定。20022002年年8 8月月2929日，第九届全国人大常委会通日，第九届全国人大常委会通过过农村土地农村土地 承包法，明承包法，明确：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、确：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合
5、的双层经营体制，统分结合的双层经营体制，赋予赋予“农民长期而有保障的土地使用权农民长期而有保障的土地使用权”；同时，允许以发包方同意为；同时，允许以发包方同意为前提的土地前提的土地 承包经营权流转。承包经营权流转。20072007年年，物权法物权法颁行，在第颁行，在第1111章专门规定章专门规定“土地承土地承 包经营权包经营权”，用，用1111个条文（第个条文（第124-134124-134条）做出框架性规条）做出框架性规 定。定。20082008年以来，我国决策者关于农村土地承包关系的思想年以来，我国决策者关于农村土地承包关系的思想 由由“长期不变长期不变”转向转向“长久不变长久不变”。20
6、132013年年7 7月，习近平总书记提出，深化农村改革，完善农月，习近平总书记提出，深化农村改革，完善农 村基本经营制村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。经营权三者之间的关系。20162016年年1010月月3030日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 了关于完善了关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的农村土地所有权承包权经营权分置办法的 意见，清晰规范了农村土意见，清晰规范了农村土地的所有权、承包权、经营地的所有权、承包权、经营 权的三阶分层结构，并且在政策上全面推权的三阶分
7、层结构，并且在政策上全面推行行“三权分三权分 置置”。20182018年年1212月月2929日，第十三届全国人大常委会第七次会议日，第十三届全国人大常委会第七次会议 通过了农村通过了农村土地承包土地承包法的修正案，用了数十个条文法的修正案，用了数十个条文 规定土地经营权制度。规定土地经营权制度。农村土地承包农村土地承包法法第九第九条条 承包方承包土地后，享有土地承包经营权，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保可以自己经营，也可以保 留土地承包权，流转其承包地留土地承包权，流转其承包地的的土地经营土地经营权权，由由 他人经营。他人经营。农村土地承包农村土地承包法法第十第
8、十条条 国家保护承包方依法、自愿、有偿流国家保护承包方依法、自愿、有偿流转转土地土地经营经营权权，保护土地经营，保护土地经营 权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承有权承包权经营权分置办法的意见包权经营权分置办法的意见（2016年）年）改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土 地所有权地所有权和承包经营权分设，和承包经营权分设，极大地调动了亿万农民极大地调动了亿万农民 积极性，有效解决了积极性，有效解
9、决了温饱问题温饱问题。现阶段深化农村土地。现阶段深化农村土地 制度改革，顺应农民保留土地承制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的包权、流转土地经营权的 意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权，实行所有 权、承包权、经营权（以下简称权、承包权、经营权（以下简称“三权三权”）分置并行，）分置并行，着着 力推进农业现代化力推进农业现代化。“三权分置三权分置”有利于促进土有利于促进土 地资源地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式 适度规模经营，提适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产
10、率和资源利用高土地产出率、劳动生产率和资源利用 率，推动现代农业发展。率，推动现代农业发展。20182018年中央一号文件对实施乡村振兴战年中央一号文件对实施乡村振兴战略作出全面部署：略作出全面部署：20202020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和 政策体系基本形成；政策体系基本形成；20352035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村 现代化基本实现；现代化基本实现；20502050年，乡村全面振兴。年，乡村全面振兴。农村土地承包农村土地承包法法第三十三第三十三条条 承包方之间为方承包方之间为方 便耕种或者各自便耕种
11、或者各自需要，可以对属需要，可以对属于于同一集体经济组同一集体经济组 织织的土地承包经营权进行互换，的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。并向发包方备案。农村土地承包农村土地承包法法第三十四第三十四条条 经发包方同意，经发包方同意，承包方可以将承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让全部或者部分的土地承包经营权转让 给给本集体经济组本集体经济组织织的其他农户，的其他农户，由该农户同发包方由该农户同发包方 确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上上 的承包关系即行终止。的承包关系即行终止。民法典第民法典第399399条条下列财产不得抵押：下列
12、财产不得抵押：（一）土地所有权；（一）土地所有权；（二）宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的（二）宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的 使用权，但是法使用权，但是法律规定可以抵押的除外；律规定可以抵押的除外；物权法第物权法第184184条条 下列财产不得抵押：下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（一）土地所有权；（二）（二）耕地耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有宅基地、自留地、自留山等集体所有 的土地使用权，的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外但法律规定可以抵押的除外；民法典第民法典第339339条条 土地承包经营权人可以自主决定依法采取土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入出
13、租、入股股或者其他方式向他人流或者其他方式向他人流转转土地经营权土地经营权。民法典第民法典第340340条条 土地经营权土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。地，自主开展农业生产经营并取得收益。民法典第民法典第341341条条 流转期限为五年以上流转期限为五年以上的的土地经营权土地经营权，自流转合同生自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申效时设立。当事人可以向登记机构申请请土土地经营权地经营权登记；未经登记，不得登记；未经登记，不得对抗善意第三人。对抗善意第三人。民法典第民法典第342342条条 通过招标、拍卖、
14、公开协商等方式通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵出租、入股、抵押押或者其他方或者其他方式流式流转转土地经营权土地经营权。农地融资担保2中共中央关于全面深化改革中共中央关于全面深化改革 若干重大问题的决定若干重大问题的决定（2013年）年）（2020）加快构建新型农业经营体系。加快构建新型农业经营体系。稳定农村稳定农村 土地承包关系并土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格保持长久不变，在坚持和完善最严格 的耕地保护制度前提下，赋予农的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、
15、使民对承包地占有、使 用、收益、流转用、收益、流转及及承包经营权抵押、担保权承包经营权抵押、担保权能能，允许允许 农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承 包经营权包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民 合作社、农业企业流转，合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。发展多种形式规模经营。关于全面深化农村改革加快推进农业现代化关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见的若干意见（2014年）年）17.17.完善农村土地承包政策。完善农村土地承包政策。赋予农民对承包地占赋予农民对承包地占有、
16、使用、收有、使用、收益、流转益、流转及及承包经营权抵押、担保权承包经营权抵押、担保权能能。在落实农村土地集体所有权的在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向允许承包土地的经营权向金融机构抵金融机构抵押融资押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法（2016年）年）第六第六条条 通过家庭承
17、包方式取得通过家庭承包方式取得土地承包经营权土地承包经营权的农户以其获得的土地经营权作抵的农户以其获得的土地经营权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：押申请贷款的，应同时符合以下条件：（一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；（一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；（二）用于抵押的承包土地没有权属争议；（二）用于抵押的承包土地没有权属争议；（三）依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权证；（三）依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权证；（四）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。（四）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。第七第七条
18、条 通过合法流转方式获得承包土地的通过合法流转方式获得承包土地的经营权经营权的农业经营主体申请贷款的，的农业经营主体申请贷款的，应同时符合以下条件：应同时符合以下条件：（一）具备农业生产经营管理能力，无不良信用记录；（一）具备农业生产经营管理能力，无不良信用记录；（二）用于抵押的承包土地没有权属争议；（二）用于抵押的承包土地没有权属争议；（三）已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的（三）已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并
19、已按合同 约定方式支付了土地租金；约定方式支付了土地租金；（四）承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转；（四）承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转；（五）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。（五）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。农村土地承包农村土地承包法法第第4747条条 承包方可以用承包地的承包方可以用承包地的 土地经营权向金土地经营权向金融机构融资担融机构融资担保保，并向发包方备案。受让方，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营通过流转取得的土地经营权权，经承包方书面同意并向发包方备案经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担可以向金融
20、机构融资担保保。担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以 向登记机构申请登向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。记；未经登记，不得对抗善意第三人。实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。先受偿。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。民法典第民法典第339339条条 土地承包经营权人可以自主决定依法采取土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入出租、入股股或者其他方式向他人流或者其他方式向他人流转转土地经营权土地经营权。民法典第民
21、法典第340340条条 土地经营权土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。地，自主开展农业生产经营并取得收益。民法典第民法典第341341条条 流转期限为五年以上流转期限为五年以上的的土地经营权土地经营权，自流转合同生自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申效时设立。当事人可以向登记机构申请请土土地经营权地经营权登记；未经登记，不得登记；未经登记，不得对抗善意第三人。对抗善意第三人。民法典第民法典第342342条条 通过招标、拍卖、公开协商等方式通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，承包农村土地，经依法登记取得
22、权属证书的，可以依法经依法登记取得权属证书的，可以依法 采取采取出租、入股、抵出租、入股、抵押押或者其他或者其他方式流方式流转转土地经营权土地经营权。【争议】土地承包权人以承包地进行抵【争议】土地承包权人以承包地进行抵押时，抵押的客押时，抵押的客体体是是土地承包经营权土地承包经营权还是还是土地经营土地经营权权？农村土地承包农村土地承包法法第第4747条条 承包方可以用承包地的土地经营权向金承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担融机构融资担保保，并向发包方备案。受让方，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营通过流转取得的土地经营权权，经承包方书面同意并向发包方备案经承包方书面同意并
23、向发包方备案，可以向金融机构融资担可以向金融机构融资担保保。担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记；担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。未经登记，不得对抗善意第三人。实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法（2016年）年）第六第六条条 通过家庭承包方式取得土地承包经营权的农户以其获得
24、的通过家庭承包方式取得土地承包经营权的农户以其获得的土地经营权土地经营权 作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：（一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；（一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；（二）用于抵押的承包土地没有权属争议；（二）用于抵押的承包土地没有权属争议；（三）依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权（三）依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权证；证；（四）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。（四）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。第七第七条条 通过合法流转方式获得承包土地的经
25、营权的农业经营主体申请贷款的，通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农业经营主体申请贷款的，应同时符合以下条件：应同时符合以下条件：（一）具备农业生产经营管理能力，无不良信用记录；（一）具备农业生产经营管理能力，无不良信用记录；（二）用于抵押的承包土地没有权属（二）用于抵押的承包土地没有权属 争议；争议；（三）已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的（三）已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同约经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同约定方式支付了土地租金；
26、定方式支付了土地租金；（四）承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转；（四）承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转；（五）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。（五）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。农村土地承包农村土地承包法法第第4747条条 承包方可以用承包地的承包方可以用承包地的 土地经营权向金土地经营权向金融机构融融机构融资资担保担保，并向发包方备案。，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同权，经承包方书面同 意并向发包方备案，可以向金融机构融意并向发包方备案，可以向金融机构融资资担保担保。担保物担保物权
27、权自融资担保合同生效时设立。当事人可以自融资担保合同生效时设立。当事人可以 向登记机构申向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三请登记；未经登记，不得对抗善意第三 人。人。实现实现担保物担保物权权时，时，担保物权担保物权人有权就土地经营权优人有权就土地经营权优先受偿。先受偿。土地经营权融土地经营权融资资担保担保办法由国务院有关部门规定。办法由国务院有关部门规定。民法典第民法典第440440条条 债务人或者第三人有权处分的下列债务人或者第三人有权处分的下列 权利可以出质：权利可以出质：（一）汇票、本票、支票；（一）汇票、本票、支票；（二）债券、存款单；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；
28、（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的等知识产权中的财产权；财产权；（六）现有的以及将有的应收账款；（六）现有的以及将有的应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。民法典第民法典第342342条条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证经依法登记取得权属证 书的，可以依法采取出租、入股书的，可以依法采取出租、入股、
29、抵押抵押或者其或者其他他 方式流转土地经营权。方式流转土地经营权。民法典第民法典第418418条条 以集体所以集体所有有土地的使用权土地的使用权依法抵押的，实现抵押依法抵押的，实现抵押权后，未经法定程序，不权后，未经法定程序，不 得改变土地所有权的性质和土地用途。得改变土地所有权的性质和土地用途。农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法法（20162016年）第二年）第二条条 本办法所称农村承包土地的本办法所称农村承包土地的 经营权抵押贷款，是经营权抵押贷款，是指以承包土地指以承包土地的的经营权作抵经营权作抵 押押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向、由银
30、行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约 定期限内还本付息定期限内还本付息的贷款。的贷款。农村土地承包农村土地承包法法第第4747条条 承包方可以用承包地的承包方可以用承包地的 土地经营权向金土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营受让方通过流转取得的土地经营权，经承包权，经承包方方书面同书面同 意意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。担保物权自融资担担保物权自融资担保保合同生效时设合同生效时设立立。当事
31、人可以。当事人可以 向登记机构申请登向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三记；未经登记，不得对抗善意第三 人。人。实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优 先受偿。先受偿。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。民法典第民法典第361361条条 集体所有的土地作为建设用地的，应当依集体所有的土地作为建设用地的，应当依照照土地土地管理的法律管理的法律规定办理。规定办理。物权法第物权法第151151条条 集体所有的土地作为建设用地的，应当依集体所有的土地作为建设用地的，应当依照照土地土地管理法等
32、法律管理法等法律规定办理。规定办理。集体建设用地入市3土地管理土地管理法法（20192019年年8 8月月2626日修订）第六十三条日修订）第六十三条 土地利用总体规划、土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的的集体经营性集体经营性建设用建设用地地，土地所有权土地所有权人人可以可以通通过过出让、出出让、出租租等方式交由单位等方式交由单位或者个人或者个人使用使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、权可以转让、互换、出资、赠与或者抵出资、赠与或者抵押押
33、集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地参照同类用途的国有建设用地执执行行。具体办法由国务院制定。具体办法由国务院制定。20192019年年8 8月月2626日修订日修订前前土地管理法第土地管理法第4343条条 任何任何单位和个人进行建单位和个人进行建设设，需要使用土地需要使用土地的，的，必须依法申请使用国有土必须依法申请使用国有土地地；但；但是是，兴，兴办办乡镇企乡镇企业业和和村民建村民建设设 住住宅宅经依法批准使用本
34、集体经济组织农民集体所有经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有 的土地的土地的，的，或者或者乡乡（镇）（镇）村村公共设施和公益事业公共设施和公益事业建建 设经依法批准使用农民集体所设经依法批准使用农民集体所有的土地的除有的土地的除外外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土的土 地和国家征用的原属于农民集体所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地地。20192019年年8 8月月2626日修订前土地管理法日修订前土地管理法第第6363条条 农民集体所有的土地农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地的
35、使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利利 用总体规划并依法取得建设用地的企业，因用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破破产、兼并产、兼并等情形致使等情形致使土地使用权依法发生转移土地使用权依法发生转移的除外的除外。传统用地制度的弊端：传统用地制度的弊端：国有土地所有权虚化国有土地所有权虚化土地浪费严重土地浪费严重不利于企业竞争不利于企业竞争阻碍了城市建设资金的良性循环阻碍了城市建设资金的良性循环集体所有建设用地制度集体所有建设用地制度集体土地使用权不可流转制度的形成集体土地使用权不可流转制度的形成1.1.2020世纪世纪8080年代初：酝酿；年代初：酝酿；2.2.198
36、71987年年4 4月：国务院提出月：国务院提出“土地使用权可以有偿转让土地使用权可以有偿转让”的政策；的政策；3.3.19871987年下半年：深圳率先试点土地使用权有偿出让；年下半年：深圳率先试点土地使用权有偿出让；4.1988年2月：中共中央向全国人大提出包括土地条款在内的中国共产党中央委员会关于修改宪法个别条款的建议；土地使用权的第一次有偿出让19871987年年9 9月月9 9日，深圳市政府采用协议方日，深圳市政府采用协议方式式，将一，将一块块面面积积53215321平平方米方米的的土地的使用权有偿出让给中国航空进出口公司深圳工贸中土地的使用权有偿出让给中国航空进出口公司深圳工贸中心
37、心。使用年限使用年限为为5050年年，用途为单身职工宿，用途为单身职工宿舍舍，出让金总，出让金总价价106106万万元元，折算为折算为每平方米每平方米200200元元。深圳市政府原定以地价为每平方深圳市政府原定以地价为每平方米米400400元出让该幅土地使用元出让该幅土地使用权权，而中而中航工贸中心提出要求以每平方米航工贸中心提出要求以每平方米200200元受让该幅土地元受让该幅土地。市政府市政府考虑：每平考虑：每平方米土地一次收方米土地一次收价价200200元，按元，按6 6的利息滚的利息滚算算，5050年积年积累可得累可得36003600元。假元。假如按行政划拨如按行政划拨，每年收土地使用
38、费每平方每年收土地使用费每平方米米9 9元元（一类住房用地标（一类住房用地标准准），），5 50 0年滚算也只年滚算也只有有2602600 0元。因元。因此此，5 50 0年使年使用一次收用一次收200200元，对国家来说还是元，对国家来说还是有利有利的的。9 9月月9 9日，双方签订了土地使用权出让合同日，双方签订了土地使用权出让合同书书。合同规定：中航。合同规定：中航工贸工贸中心必须一次性付清地中心必须一次性付清地价价，19891989年年3 3月月1 1日前竣工，并负责完日前竣工，并负责完成附属建筑成附属建筑及公益工程、配套建筑面积及公益工程、配套建筑面积390390平方米平方米，同时提
39、供公共同时提供公共用地用地3030平方平方米米。集体所有建设用地制度集体所有建设用地制度5.5.19881988年年4 4月月1212日：七届人大一次会议根据中共中央的建议，日：七届人大一次会议根据中共中央的建议，将将宪法第宪法第1010条第四款条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租出租或者以其他形式非法转让土地。或者以其他形式非法转让土地。”修改为：修改为：“任何任何 组织或者个人组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可土地的使用权可以依照法律的规定转以依照法律的规定转让让。”6.6
40、.19881988年年1212月：七届全国人大常委会第五次会议根月：七届全国人大常委会第五次会议根据据宪法宪法 对对土地管理法第二条作相应修改，增加：土地管理法第二条作相应修改，增加：“国有土国有土地地和和 集体所集体所有的土有的土地地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的的使用权可以依法转让。土地使用权转让的 具体办法，具体办法，由国务院另行规定。由国务院另行规定。”7.7.19901990年年5 5月，国务院发布第月，国务院发布第5555号令、第号令、第5656号令，发号令，发布布中华中华 人民人民共和国城共和国城镇镇国有土地使用国有土地使用权权出让和转让暂行条出让和转让暂行条例例和和 外
41、商投资开外商投资开发经营成片土地暂行管理办发经营成片土地暂行管理办法法，大大推动了国，大大推动了国 有土地使用权出让有土地使用权出让转让工作，但并未解决农村土地使用权转转让工作，但并未解决农村土地使用权转 让问题。让问题。8.8.19941994年年7 7月月5 5日，八届全国人大常委会第八次会议通日，八届全国人大常委会第八次会议通过过中华中华 人民人民共和国城市房地产管理共和国城市房地产管理法法，其中第，其中第3 3条明确规定：条明确规定：“国家依法实国家依法实行行国有土国有土地地有偿、有期限使用制度。有偿、有期限使用制度。”9.9.据统计据统计，1986-19951986-1995年，农业
42、结构调整占用耕地和灾害损毁耕地年，农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地70007000多万亩，非农业建设占用耕地多万亩，非农业建设占用耕地29602960万亩。万亩。10.10.19971997年年4 4月月1515日中共中央、国务院发日中共中央、国务院发布布关于进一步加强土地管理关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通切实保护耕地的通知知，（中发，（中发199719971111号文件）号文件）要求加强土要求加强土地的宏观管理，加强农村集体土地的管理等，宣布全面冻结非农建地的宏观管理，加强农村集体土地的管理等，宣布全面冻结非农建设占地一年。设占地一年。19981998年年4 4月又发出中共中月又发
43、出中共中 央办公厅国务院办公厅央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕关于继续冻结非农业建设项目占用耕 地的通知（中办发电地的通知（中办发电198819882 2号文件），再接着冻结一年。号文件），再接着冻结一年。“以中以中发发1991997 71 11 1号文件精神为指号文件精神为指导导，突出切实，突出切实保保 护耕地这一主题；护耕地这一主题；对现行土地管理法中合理对现行土地管理法中合理的的、切切 实实 可行的制可行的制度度、措施予以保、措施予以保留留，对一，对一些已经不能适应现些已经不能适应现 实情况的规定加以修实情况的规定加以修改改、完善；注意与城市规划、完善；注意与城市规划
44、法法、城城 市房地产管理市房地产管理法法、森林法、森林法、草原法、渔业法等有关草原法、渔业法等有关 法法 律相衔接。律相衔接。”19981998年年4 4月月2626日第九届全国人民代表大会常务委员会第二日第九届全国人民代表大会常务委员会第二 次会次会议议上上关于中华人民共和国土地管理关于中华人民共和国土地管理法法（修订草案）（修订草案）的的说明说明11.11.19981998年年，土地管理法第二次修订，删除了原第二条第四土地管理法第二次修订，删除了原第二条第四 款款（即国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让），（即国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让），并在并在第第4343条确
45、立了进行建设只能使用国有土地原则，农村土条确立了进行建设只能使用国有土地原则，农村土 地必须先地必须先征收为国有再用于建设目的；第征收为国有再用于建设目的；第6363条确立了农村土条确立了农村土 地使用权不得地使用权不得转让的原则。转让的原则。12.12.土地管理法试图建立国家垄断建设用地供应的制度，不土地管理法试图建立国家垄断建设用地供应的制度，不 再允再允许农村集体直接出让土地使用权用于建设用途和工商业。许农村集体直接出让土地使用权用于建设用途和工商业。这种思这种思路的进一步发展，就导致了土地储备制度的普遍推广。路的进一步发展，就导致了土地储备制度的普遍推广。土地管理土地管理法法（2019
46、2019年年8 8月月2626日修订）第六十三条日修订）第六十三条 土地利用总体规划、土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等城乡规划确定为工业、商业等 经营性用途，并经依法登记经营性用途，并经依法登记的的集体经营性集体经营性建设用建设用地地，土地所有权土地所有权人人可以可以通通过过出让、出出让、出租租等方式交由单位等方式交由单位 或者个人使或者个人使用用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、权可以转让、互换、出资、赠与或者抵出资、赠与或者抵押押集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用集体经营性建设用地的出租，集体建设用地
47、使用 权的出让及其最高权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等抵押等，参照同类用途的国有建设用参照同类用途的国有建设用地执地执行行。具体。具体 办法由国务院制定。办法由国务院制定。住宅建设用地续期4民法典第民法典第359359条条 住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理理。非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不该土地
48、上的房屋以及其他不 动产的归属，有约定的，按照约定；动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或没有约定或 者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。房地产管理房地产管理法法第第22条条第第1款款 土地使用权出土地使用权出 让合同约定的使用年让合同约定的使用年限届限届满满，土地使用者需要继，土地使用者需要继 续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续续期期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地除根据社会公共利益需要收回该幅土地的的，应当应当予以批予以批准准。经批。经批准准予续期准准予续期的的，应当，应当重新签订土
49、重新签订土 地使用权出让合地使用权出让合同同，依照规，依照规定定支付土地支付土地使用权出使用权出让金让金。物权物权法法第第149条条 住宅建设用地使用权期住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续非住宅建设用地使用权期间届满后的续期期，依照法律规定办依照法律规定办理理。该土地上的房屋及其他不动产的归该土地上的房屋及其他不动产的归属属，有约定的，按照约定；没，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理规的规定办理。民法典第民法典第359359条条 住宅建设用地使用权期限届满的
50、，自动续期住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理理。非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。规定办理。宅基地使用权5中共中央、国务院中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见关于实施乡村振兴战略的意见（2018
