1、农田水利条例农田水利条例提纲提纲一、立法过程一、立法过程二、立法必要性二、立法必要性三、定性问题三、定性问题四、规划问题四、规划问题五、建设投入机制问题五、建设投入机制问题六、产权问题六、产权问题七、运行维护问题七、运行维护问题八、灌溉面积红线控制问题八、灌溉面积红线控制问题九、用水管理问题九、用水管理问题十、基层水利服务体系问题十、基层水利服务体系问题十一、其他尚待探索解决的问题十一、其他尚待探索解决的问题（一）水利部组织开展农田水利立法前期研究（一）水利部组织开展农田水利立法前期研究p 2007年年3月，启动立法专题研究，设置了月，启动立法专题研究，设置了10个专题，由个专题，由23个个省
2、市水利厅，部发展研究中心、灌排中心、水科院承担。省市水利厅，部发展研究中心、灌排中心、水科院承担。部农水司先后组织三次会议研讨专题成果。部农水司先后组织三次会议研讨专题成果。p 2008年，开展立法前期研究报告，着手起草法律草稿。年，开展立法前期研究报告，着手起草法律草稿。p 2009年，年，多次多次召开召开专家咨询专家咨询，并，并征求各地水利部门意见征求各地水利部门意见。p 2010年年5月月，形成形成农田水利法农田水利法建议草案。建议草案。p 2010年下半年，年下半年，经与国务院法制办协商，经与国务院法制办协商，农田水利法农田水利法与与农村供水条例农村供水条例合并为合并为农村水利条例农村
3、水利条例；加快条例；加快条例起草工作，起草工作，7易其稿。易其稿。p 2011年，落实中央年，落实中央1号文件，形成两个版本的建议草案。号文件，形成两个版本的建议草案。（二）水利部加快制定（二）水利部加快制定农田水利条例农田水利条例p 2012年年4月，全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情月，全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情况，陈雷部长受国务院委托报告工作，明确适时出台农田况，陈雷部长受国务院委托报告工作，明确适时出台农田水利方面的的行政法规。之后，水利部加快起草条例。水利方面的的行政法规。之后，水利部加快起草条例。p 2013年年6月，成立了水利部月，成立了水利部农田水利立法工作
4、领导小组农田水利立法工作领导小组及其及其办公室。先后组织开展了专题研究、条文起草、征求意见办公室。先后组织开展了专题研究、条文起草、征求意见、咨询论证、实地调研、修改完善、部门协调等工作。、咨询论证、实地调研、修改完善、部门协调等工作。p 2014年年1月，征求中央和国务院有关部门以及省级人民政府月，征求中央和国务院有关部门以及省级人民政府的意见。的意见。p 2014年年6月，水利部提请国务院审议月，水利部提请国务院审议条例条例（三）国务院研究审议（三）国务院研究审议农田水利条例农田水利条例p 国务院法制办组织开展专题调研。国务院法制办组织开展专题调研。p 2015年年1月，国务院法制办公开征
5、求意见。月，国务院法制办公开征求意见。p 2016年年4月月27日国务院第日国务院第131次常务会议审议通过次常务会议审议通过条例条例，5月月17日李克强总理签署国务院第日李克强总理签署国务院第669号令公布，自号令公布，自2016年年7月月1日起施行。日起施行。（一）农田水利具有重要地位和作用，当前及今后一个时期（一）农田水利具有重要地位和作用，当前及今后一个时期需要继续大力发展农田水利需要继续大力发展农田水利p 特殊的自然和气候条件决定了我国是一个需要全域灌溉的特殊的自然和气候条件决定了我国是一个需要全域灌溉的国家，要解决粮食问题必须大力发展农田水利国家，要解决粮食问题必须大力发展农田水利
6、。p 农田水利在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、农田水利在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、促进经济社会发展等方面具有极其重保障国家粮食安全、促进经济社会发展等方面具有极其重要的作用。要的作用。p 在人增地减水少的情况下，满足粮食生产需要，需要新增在人增地减水少的情况下，满足粮食生产需要，需要新增灌溉面积灌溉面积1.5-2.5亿亩，要求下大力气发展农田水利。亿亩，要求下大力气发展农田水利。我国是一个需要实行全域灌溉的国家。我国是一个需要实行全域灌溉的国家。灌溉是我国水利发展的永恒主题。灌溉是我国水利发展的永恒主题。（二）大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍，
7、（二）大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍，现行法律法规难以解决，迫切需要出台专门法规现行法律法规难以解决，迫切需要出台专门法规p突出表现在七个方面。突出表现在七个方面。l建设投入不足；建设投入不足；l规划统筹乏力；规划统筹乏力；l建设标准混乱；建设标准混乱；l产权缺失；产权缺失；l管护机制薄弱；管护机制薄弱；l用水效率低下；用水效率低下；l灌溉水源和灌溉工程设施被随意侵占。灌溉水源和灌溉工程设施被随意侵占。（二）大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍，（二）大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍，水法水法等农业节水、灌溉排涝、农业灌溉水源和灌等农业节水、灌溉排涝、农业灌溉水源和灌排工
8、程设施保护等作了原则规定，迫切需要出台专门排工程设施保护等作了原则规定，迫切需要出台专门法规法规p一是如何看。根据形势发展明确定性。一是如何看。根据形势发展明确定性。p二是如何干。明确规划的地位和作用，确立县级规划二是如何干。明确规划的地位和作用，确立县级规划的权威性。的权威性。p三是谁来干。在农村生产方式发生重大变革的情况下，三是谁来干。在农村生产方式发生重大变革的情况下，明确谁来建设、管理农田水利。明确谁来建设、管理农田水利。p四是谁投资。根据定性，明确政府和农民的投入责任。四是谁投资。根据定性，明确政府和农民的投入责任。（三）吉林、黑龙江、湖南等地出台了农田（村）水利地方（三）吉林、黑龙
9、江、湖南等地出台了农田（村）水利地方性法规，各地形成了很好的做法与经验，需要从国家层面性法规，各地形成了很好的做法与经验，需要从国家层面出台行政法规加以总结、确认与推广出台行政法规加以总结、确认与推广p吉林、黑龙江、湖南等地出台了农田（村）水利的专门法吉林、黑龙江、湖南等地出台了农田（村）水利的专门法规，为制定规，为制定农田水利条例农田水利条例提供了成功经验。提供了成功经验。p各地积极探索实践，形成了许多好的做法和经验，需要立各地积极探索实践，形成了许多好的做法和经验，需要立法总结、确认与推广。法总结、确认与推广。（四）党中央、国务院高度重视农田水利事业发展，社会各（四）党中央、国务院高度重视
10、农田水利事业发展，社会各界对农田水利立法十分关注和期盼界对农田水利立法十分关注和期盼p习近平总书记习近平总书记要求要求，下决心补上农田水利方面的欠账，既，下决心补上农田水利方面的欠账，既要重视大型水利工程这样的要重视大型水利工程这样的“大动脉大动脉”，也要重视田间地，也要重视田间地头的头的“毛细血管毛细血管”，解决好农田灌溉，解决好农田灌溉“最后一公里最后一公里”问题。问题。p李克强总理强调，强化体制机制创新，加快完善水利基础李克强总理强调，强化体制机制创新，加快完善水利基础设施网络，大规模推进农田水利建设。设施网络，大规模推进农田水利建设。p2011年中央年中央1号文件提出大兴农田水利建设。
11、号文件提出大兴农田水利建设。p全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情况。全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情况。p人大代表、政协委员多次提议加快农田水利立法。人大代表、政协委员多次提议加快农田水利立法。全面总结多年来农田水利工作实践经验和全面总结多年来农田水利工作实践经验和部分地方立法经验，针对工作中存在的突出问题，部分地方立法经验，针对工作中存在的突出问题，研究制订研究制订农田水利条例农田水利条例，把中央关于农田水，把中央关于农田水利的方针政策和实践中行之有效的作法用法规的利的方针政策和实践中行之有效的作法用法规的形式固定下来，建立健全农田水利基本制度和长形式固定下来，建立健全农田水利
12、基本制度和长效机制，为农田水利可持续发展提供法制保障，效机制，为农田水利可持续发展提供法制保障，是十分必要和紧迫的。是十分必要和紧迫的。三、定性问题三、定性问题（一）农田水利定性及其与国家经济体制和农村生产方式的适（一）农田水利定性及其与国家经济体制和农村生产方式的适应程度深刻影响农田水利发展，当前农田水利定性已经成应程度深刻影响农田水利发展，当前农田水利定性已经成为关系其长远发展的根本问题为关系其长远发展的根本问题p 改革开放前，农田水利没有定性，农田水利建设管理体制改革开放前，农田水利没有定性，农田水利建设管理体制与农村生产方式相适应，人民公社及生产队作为兴修农田与农村生产方式相适应，人民
13、公社及生产队作为兴修农田水利的主要力量，农田水利事业得到较快发展。水利的主要力量，农田水利事业得到较快发展。p 改革开放初期，人民公社解体，农村集体经济消弱，农田改革开放初期，人民公社解体，农村集体经济消弱，农田水利切块由地方负责，由于农田水利没有定性，地方政府水利切块由地方负责，由于农田水利没有定性，地方政府投入不足，农民投入锐减，农田水利一度出现滑坡。投入不足，农民投入锐减，农田水利一度出现滑坡。p 19881988年国家出台年国家出台“两工两工”政策，农田水利定性问题得到缓政策，农田水利定性问题得到缓解，农田水利建设得到逐步恢复与增长。解，农田水利建设得到逐步恢复与增长。p 农村税费改革
14、取消农村税费改革取消“两工两工”后，农田水利建设与管理失后，农田水利建设与管理失去了主要投入来源，农田水利建设陷入困难。去了主要投入来源，农田水利建设陷入困难。p 20032003年之后，党和政府更加重视农田水利，不断加大投年之后，党和政府更加重视农田水利，不断加大投入，公共财政在农田水利建设中的主导地位日益突出，入，公共财政在农田水利建设中的主导地位日益突出，农田水利呈现恢复性增长。但农田水利定性问题并没有农田水利呈现恢复性增长。但农田水利定性问题并没有解决，农田水利建设滞后局面仍然没有得到根本扭转。解决，农田水利建设滞后局面仍然没有得到根本扭转。当前，农村生产方式已经或正在发生重大变革，与
15、当前，农村生产方式已经或正在发生重大变革，与农田水利建设管理体制不相适应，农田水利定性已经成农田水利建设管理体制不相适应，农田水利定性已经成为影响其长远发展的根本问题。为影响其长远发展的根本问题。（二）农田水利具有公益性、基础性和战略性，兼有一定（二）农田水利具有公益性、基础性和战略性，兼有一定的经营性的经营性p 20112011年中央年中央1 1号文件明确：水利具有很强的公益性、基号文件明确：水利具有很强的公益性、基础性、战略性。础性、战略性。p 农田水利公益性特征更加突出：一是为农业生产服务，农田水利公益性特征更加突出：一是为农业生产服务，直接关系粮食安全、社会稳定、经济发展，事关全社会直
16、接关系粮食安全、社会稳定、经济发展，事关全社会利益。二是市场难以有效配置。利益。二是市场难以有效配置。p 国际惯例：欧美及日本等发达国家的农田水利基本上都国际惯例：欧美及日本等发达国家的农田水利基本上都作为公益性工程对待，政府给予大量补贴。作为公益性工程对待，政府给予大量补贴。p 部分具有经营性。部分具有经营性。（三）农田水利定性决定了大力发展农田水利必须统筹谋（三）农田水利定性决定了大力发展农田水利必须统筹谋划，做好顶层设计，充分发挥政府的主导作用，加大投划，做好顶层设计，充分发挥政府的主导作用，加大投入力度，完善相关政策入力度，完善相关政策p科学确定发展目标、建设任务、投资规模，全面分析全
17、科学确定发展目标、建设任务、投资规模，全面分析全局性、关键性问题，统筹谋划重点领域和关键环节的改局性、关键性问题，统筹谋划重点领域和关键环节的改革，理清发展思路，明确政策措施，提出总体制度架构。革，理清发展思路，明确政策措施，提出总体制度架构。p健全完善相关法律、法规、规章以及技术标准体系，规健全完善相关法律、法规、规章以及技术标准体系，规范建设与管理活动范建设与管理活动；科学制定规划，统筹开展建设与管科学制定规划，统筹开展建设与管理理；建立投入稳定增长机制，加大财政投入建立投入稳定增长机制，加大财政投入；调动各方调动各方面的力量，建好、用好、管好农田水利设施。面的力量，建好、用好、管好农田水
18、利设施。（四）（四）农田水利条例农田水利条例没有直接明确定性，但相关规定没有直接明确定性，但相关规定充分体现了农田水利的公益性、基础性和战略性充分体现了农田水利的公益性、基础性和战略性p第三条发展农田水利，坚持第三条发展农田水利，坚持政府主导政府主导。县级以上人民。县级以上人民政府应当加强对农田水利工作的组织领导，采取措施保政府应当加强对农田水利工作的组织领导，采取措施保障农田水利发展。障农田水利发展。p第二十条县级以上人民政府应当建立农田水利工程运第二十条县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。行维护经费合理负担机制。p第三十五条县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水第三
19、十五条县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利建设投入。利工程建设资金，保障农田水利建设投入。四、规划问题四、规划问题（一）统一规划已形成共识，县级农田水利规划基本编制完（一）统一规划已形成共识，县级农田水利规划基本编制完成，落实规划的核心是确立规划的权威性成，落实规划的核心是确立规划的权威性p20092009年，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国年，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部下发土资源部下发关于印发县级农田水利建设规划编制大纲关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知进一步规范和完善规划编制工作的通知（发改办
20、农经（发改办农经2009200923482348号），共同安排部署编制规划，印发规划大号），共同安排部署编制规划，印发规划大纲，确定了规划编制的主要内容。纲，确定了规划编制的主要内容。p目前，全国目前，全国96%96%有农田水利建设任务的县编制完成了县级有农田水利建设任务的县编制完成了县级农田水利建设规划，并通过县政府或人大批准。农田水利建设规划，并通过县政府或人大批准。当前，当前，最关键的问题是明确规划的地位与作用，最关键的问题是明确规划的地位与作用，确立县级规划的权威性，把农田水利规划作为安排确立县级规划的权威性，把农田水利规划作为安排农田水利建设项目、制定农田水利建设管理政策、农田水利建
21、设项目、制定农田水利建设管理政策、规范农田水利建设活动的重要依据，保证一张蓝图规范农田水利建设活动的重要依据，保证一张蓝图绘到底，一任接着一任干，各个部门按照共同的规绘到底，一任接着一任干，各个部门按照共同的规划共同干。划共同干。（二）建立农田水利工程建设规划同意书制度是落实规划的（二）建立农田水利工程建设规划同意书制度是落实规划的重要抓手，符合重要抓手，符合行政许可法行政许可法的有关规定，也有地方实的有关规定，也有地方实践支撑践支撑，但是难度较大，但是难度较大p农田水利在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、农田水利在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、促进经济社会发
22、展等方面具有极其重保障国家粮食安全、促进经济社会发展等方面具有极其重要的作用，关系到粮食安全、经济安全和国家安全，同时要的作用，关系到粮食安全、经济安全和国家安全，同时农田水利是对有限水土资源的开发利用，涉及多方利益，农田水利是对有限水土资源的开发利用，涉及多方利益，属于需要按照法定条件予以批准并赋予特定权利的事项，属于需要按照法定条件予以批准并赋予特定权利的事项，符合符合行政许可法行政许可法第十二条第（一）、（二）项要求，第十二条第（一）、（二）项要求，可以设定行政许可。可以设定行政许可。p20132013年年国务院关于严格控制新设行政许可的通知国务院关于严格控制新设行政许可的通知，明，明确
23、后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可。确后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可。（三）地方探索农田水利规划统筹机制（三）地方探索农田水利规划统筹机制p安徽，成立县级农田水利建设规划委员会，制定了议事规安徽，成立县级农田水利建设规划委员会，制定了议事规则。则。p江西，相关部门分工协作实施规划。江西，相关部门分工协作实施规划。p黑龙江，按照农田水利规划，统筹安排项目，集中整合使黑龙江，按照农田水利规划，统筹安排项目，集中整合使用农田水利建设资金和农业综合开发、扶贫开发、以工代用农田水利建设资金和农业综合开发、扶贫开发、以工代赈、商品粮基地建设、土地整理等与农田水利有关的资金。赈、
24、商品粮基地建设、土地整理等与农田水利有关的资金。p山东，经批准的农田水利规划是农田水利建设管理工作的山东，经批准的农田水利规划是农田水利建设管理工作的依据。新建、改建、扩建农田水利及其他涉及农田水利的依据。新建、改建、扩建农田水利及其他涉及农田水利的建设项目，应当符合农田水利规划。建设项目，应当符合农田水利规划。总之，针对当前农田水利建设管理的实际情总之，针对当前农田水利建设管理的实际情况，根据况，根据行政许可法行政许可法等相关法律法规，总结等相关法律法规，总结地方实践经验，在地方实践经验，在农田水利条例农田水利条例中明确农田中明确农田水利规划的地位和效力，并设立农田水利工程建水利规划的地位和
25、效力，并设立农田水利工程建设规划同意书制度或相关要求，对于保障和促进设规划同意书制度或相关要求，对于保障和促进农田水利建设可持续发展具有重要作用。农田水利建设可持续发展具有重要作用。（四）（四）农田水利条例农田水利条例确立了规划的法律地位与作用，确立了规划的法律地位与作用，环环相扣环环相扣p第六条第六条（政府批规划）（政府批规划）国务院水行政主管部门负责编国务院水行政主管部门负责编制全国农田水利规划，征求国务院有关部门意见后，报制全国农田水利规划，征求国务院有关部门意见后，报国务院或者国务院授权的部门批准公布。国务院或者国务院授权的部门批准公布。县级以上地方人民政府水行政主管部门负责编制本县级
26、以上地方人民政府水行政主管部门负责编制本行政区域农田水利规划，征求本级人民政府有关部门意行政区域农田水利规划，征求本级人民政府有关部门意见后，报本级人民政府批准公布。见后，报本级人民政府批准公布。p第九条第九条（规划作为依据）（规划作为依据）经批准的农田水利规划是农经批准的农田水利规划是农田水利建设和管理的依据。农田水利规划确需修改的，田水利建设和管理的依据。农田水利规划确需修改的，应当按照原审批程序报送审批。应当按照原审批程序报送审批。p第十条第十条（分工实施，加强评估不走样）（分工实施，加强评估不走样）县级以上人民县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工负责政府水行政主管部
27、门和其他有关部门按照职责分工负责实施农田水利规划。县级以上人民政府水行政主管部门实施农田水利规划。县级以上人民政府水行政主管部门应当会同本级人民政府有关部门对农田水利规划实施情应当会同本级人民政府有关部门对农田水利规划实施情况进行评估，并将评估结果向本级人民政府报告。况进行评估，并将评估结果向本级人民政府报告。p第十一条第十一条（统筹协调机制）（统筹协调机制）编制土地整治、农业综合编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利，应当与农田水利规划相衔接，开发等规划涉及农田水利，应当与农田水利规划相衔接，并征求本级人民政府水行政主管部门的意见。并征求本级人民政府水行政主管部门的意见。p第十二条第十
28、二条（有序实施）（有序实施）县级人民政府应当根据农田水县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程建设项目。建设项目。p第十三条第十三条（规范建设标准）（规范建设标准）农田水利工程建设应当符农田水利工程建设应当符合国家有关农田水利标准。合国家有关农田水利标准。p第十六条第十六条（把好验收关）（把好验收关）大中型农田水利工程应当按大中型农田水利工程应当按照水利建设工程验收规程组织竣工验收。小型农田水利照水利建设工程验收规程组
29、织竣工验收。小型农田水利工程验收办法由省、自治区、直辖市人民政府水行政主工程验收办法由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门会同有关部门制定。管部门会同有关部门制定。五、建设投入机制问题五、建设投入机制问题（一）（一）建国以来农田水利投入机制经多次调整完善，当前农建国以来农田水利投入机制经多次调整完善，当前农田水利投入体制不完善、投入缺口大，与农田水利的定位极田水利投入体制不完善、投入缺口大，与农田水利的定位极不适应不适应p改革开放前，农田水利投入机制符合当时的经济、财政和农村集体管改革开放前，农田水利投入机制符合当时的经济、财政和农村集体管理体制，农田水利快速发展。理体制，农田水利快速发展
30、。p改革开放初期，废除了人民公社，改革开放初期，废除了人民公社，财政制度改革，财政制度改革，投入下降投入下降，农田水农田水利建设出现低潮。利建设出现低潮。p深化改革时期，深化改革时期，“两工两工”制度增加了农民投入，农田水利的快速发展。制度增加了农民投入，农田水利的快速发展。p新世纪以来，政府投入增加，但农民投入锐减，缺口巨大。新世纪以来，政府投入增加，但农民投入锐减，缺口巨大。p随着城镇化、工业化的深入发展，务农的劳动力越来越少，如果不及随着城镇化、工业化的深入发展，务农的劳动力越来越少，如果不及时完善投入机制，农田水利投入缺口将难以有效弥补，农田水利建设时完善投入机制，农田水利投入缺口将难
31、以有效弥补，农田水利建设滞后的局面难以扭转。滞后的局面难以扭转。（二）政府大量补贴农田水利是国外的通行做法（二）政府大量补贴农田水利是国外的通行做法p美国美国，农业灌溉骨干工程一般是联邦政府赠款，农业灌溉骨干工程一般是联邦政府赠款50%50%，其余，其余50%50%由地方负由地方负责。责。p日本日本，工程规模越大中央补助越多，工程规模越大中央补助越多，中型灌区中央财政补助达到中型灌区中央财政补助达到75%75%。p欧盟，最高补贴可达项目预算的欧盟，最高补贴可达项目预算的80%80%。p法国法国，政府对农田水利工程补贴额度在，政府对农田水利工程补贴额度在25%25%以上，灌溉工程高达以上，灌溉工
32、程高达60%60%，较大项目国家补助较大项目国家补助60%60%80%80%。p印度印度，小型灌溉项目所需投资的，小型灌溉项目所需投资的1/31/3由政府补助，其中中央和地方各由政府补助，其中中央和地方各50%50%。p巴西巴西，联邦政府负责关系全国农业经济发展的大型水利枢纽工程，农，联邦政府负责关系全国农业经济发展的大型水利枢纽工程，农业生产者负责配套工程。业生产者负责配套工程。（三）建立农田水利稳定投入机制，大中型工程或村以上工程（三）建立农田水利稳定投入机制，大中型工程或村以上工程由政府投资，小型工程或村内工程政府给予补助，各级政府投由政府投资，小型工程或村内工程政府给予补助，各级政府投
33、入在规划中明确，并纳入财政预算入在规划中明确，并纳入财政预算p农田水利点多、面广、量大，由政府包办不现实，应分别农田水利点多、面广、量大，由政府包办不现实，应分别对待。对待。p大中型工程或村以上工程，由政府全额投资；小型工程或大中型工程或村以上工程，由政府全额投资；小型工程或村内工程由农民负责建设与管理，政府给予补助或奖励。村内工程由农民负责建设与管理，政府给予补助或奖励。p在编制农田水利规划过程中，明确政府与农民及中央与地在编制农田水利规划过程中，明确政府与农民及中央与地方的投资规模。各级政府按照批准的规划落实建设资金。方的投资规模。各级政府按照批准的规划落实建设资金。p鼓励与引导社会资本投
34、入。鼓励与引导社会资本投入。（四）（四）农田水利条例农田水利条例要求建立投入保障机制，鼓励社要求建立投入保障机制，鼓励社会力量参与农田水利建设与管理会力量参与农田水利建设与管理p第三条第三条（政府的职责）（政府的职责）发展农田水利，坚持政府主导、发展农田水利，坚持政府主导、科学规划的原则。县级以上人民政府应当加强对农田水科学规划的原则。县级以上人民政府应当加强对农田水利工作的组织领导，采取措施保障农田水利发展。利工作的组织领导，采取措施保障农田水利发展。p第三十五条第三十五条（投入机制）（投入机制）农田水利工程建设实行政府农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式。投入和社会力量投
35、入相结合的方式。县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利建设投入。设资金，保障农田水利建设投入。p第十二条第十二条（按规划落实资金）（按规划落实资金）县级人民政府应当根据县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划。农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划。p第三十六条第三十六条（扶持引导）（扶持引导）县级人民政府应当及时公布农县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息，引导社会力量参与建设农田水利工程。信息，引
36、导社会力量参与建设农田水利工程。县级以上地方人民政府应当支持社会力量通过提供县级以上地方人民政府应当支持社会力量通过提供农田灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工农田灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合法经营收益。程经营活动，保障其合法经营收益。县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。p第三十五条第三十五条（金融支持与用电优惠）（金融支持与用电优惠）国家引导金融机国家引导金融机构推出符合农田水利工程项目特点的金融产
37、品和服务方构推出符合农田水利工程项目特点的金融产品和服务方式，加大对农田水利工程建设的信贷支持力度。式，加大对农田水利工程建设的信贷支持力度。农田灌溉和排水的用电执行农业生产用电价格。农田灌溉和排水的用电执行农业生产用电价格。六、产权问题六、产权问题 目前，国有工程主要以大中型骨干工程为主，目前，国有工程主要以大中型骨干工程为主，产权相对明确；小型工程中，约产权相对明确；小型工程中，约20%的以经营性为的以经营性为主的工程在主的工程在20世纪世纪90年代以后实施了产权改革，明年代以后实施了产权改革，明晰了产权，但出现了一些新情况、新问题，大量无晰了产权，但出现了一些新情况、新问题，大量无经营性
38、收益或经营性收入不足以弥补成本的工程尚经营性收益或经营性收入不足以弥补成本的工程尚未实施改革。因此，农田水利工程产权改革的重点未实施改革。因此，农田水利工程产权改革的重点与难点是小型工程。与难点是小型工程。（一）小型农田水利工程具有外部性，有人用、无人管现象（一）小型农田水利工程具有外部性，有人用、无人管现象突出，陷入突出，陷入“公地悲剧公地悲剧”p 改革开放前，农田水利工程主要由集体组织农民修建与管护，改革开放前，农田水利工程主要由集体组织农民修建与管护，工程建设主体明确，责任落实到位，产权问题不突出。工程建设主体明确，责任落实到位，产权问题不突出。p 伴随人民公社解体、农村集体弱化、伴随人
39、民公社解体、农村集体弱化、“两工两工”取消，大量农取消，大量农民工外出，原有的工程建设管护机制逐渐打破，工程产权虚民工外出，原有的工程建设管护机制逐渐打破，工程产权虚置，正外部性得不到补偿，有人用、无人管现象突出，陷入置，正外部性得不到补偿，有人用、无人管现象突出，陷入“公地悲剧公地悲剧”。p 今后我国仍将大力发展小型农田水利，产权问题如不解决，今后我国仍将大力发展小型农田水利，产权问题如不解决，新建工程将无法良性运行。新建工程将无法良性运行。（二）产权改革需要综合改革（二）产权改革需要综合改革p 小型农田水利工程产权改革的特点小型农田水利工程产权改革的特点l 基础薄弱：多数工程老化失修，部分
40、工程功能丧失，需要更基础薄弱：多数工程老化失修，部分工程功能丧失，需要更新改造方能发挥效益。新改造方能发挥效益。l 要素更多：不仅涉及水利工程本身，更涉及与农田水利工程要素更多：不仅涉及水利工程本身，更涉及与农田水利工程相关的水资源、土地资源等多项要素，权益关系复杂。相关的水资源、土地资源等多项要素，权益关系复杂。l 公益性强：直接服务于公益性强：直接服务于“三农三农”，具有很强的公益性，具有很强的公益性l 权益关系复杂：工程量大面广，投资多元化、权责复杂化，权益关系复杂：工程量大面广，投资多元化、权责复杂化，确权困难。确权困难。（二）产权改革需要综合改革（二）产权改革需要综合改革p 小型农田
41、水利工程产权改革面临的困境小型农田水利工程产权改革面临的困境 如何选择合适的产权主体：小型农田水利工程具有整体性、如何选择合适的产权主体：小型农田水利工程具有整体性、系统性，很难由单一农户或个体进行建设和管护；有些工程系统性，很难由单一农户或个体进行建设和管护；有些工程涉及农业生产、农民生活等公共利益，不能简单私有化。如涉及农业生产、农民生活等公共利益，不能简单私有化。如何选择科学合理的产权主体，是进行小型农田水利工程产权何选择科学合理的产权主体，是进行小型农田水利工程产权改革面临的主要难题。改革面临的主要难题。如何建立健全责权利相匹配的产权制度：农田水利工程长期如何建立健全责权利相匹配的产权
42、制度：农田水利工程长期亏本运行，管护资金来源不明确，导致工程管护不足、加速亏本运行，管护资金来源不明确，导致工程管护不足、加速报废。合理划分各方主体成本分摊比例，形成责权利相匹配报废。合理划分各方主体成本分摊比例，形成责权利相匹配的产权制度，是进行小型农田水利工程产权改革的关键问题。的产权制度，是进行小型农田水利工程产权改革的关键问题。（三）政策需求（三）政策需求p 明确产权、落实管护主体明确产权、落实管护主体l 大中型工程，主要由政府投资，产权归国家所有；大中型工程，主要由政府投资，产权归国家所有；l 小型工程，产权划归受益主体所有。受益农户较多的，可按小型工程，产权划归受益主体所有。受益农
43、户较多的，可按受益范围，归农村集体经济组织、村民委员会或用水合作组受益范围，归农村集体经济组织、村民委员会或用水合作组织所有；农户自用的，归农户所有。织所有；农户自用的，归农户所有。l 非政府投资的工程，归投资者所有。非政府投资的工程，归投资者所有。l 农田水利工程管理采取专业管理和用水户自主管理相结合的农田水利工程管理采取专业管理和用水户自主管理相结合的管理方式。国家所有工程由国家设立工程管理单位管理。其管理方式。国家所有工程由国家设立工程管理单位管理。其他农田水利工程由产权人管理。集体所有的农田水利工程可他农田水利工程由产权人管理。集体所有的农田水利工程可由农民用水合作组织管理，也可由村民
44、委员会确定管理形式。由农民用水合作组织管理，也可由村民委员会确定管理形式。p 明确经费来源渠道，有效补偿成本，保障收益权明确经费来源渠道，有效补偿成本，保障收益权l 小型农田水利工程运行管护经费通过收取水费、财政补贴、小型农田水利工程运行管护经费通过收取水费、财政补贴、政策优惠等渠道获得。政策优惠等渠道获得。l 政府所有的工程政府所有的工程,由政府落实管护经费，中央政府和地方政由政府落实管护经费，中央政府和地方政府合理分摊。府合理分摊。l 农村集体经济组织、村民委员会或用水合作组织所有的村内农村集体经济组织、村民委员会或用水合作组织所有的村内工程，经受益主体同意，合理收取水费，政府对公益性工程
45、工程，经受益主体同意，合理收取水费，政府对公益性工程运行维护经费给予补助。运行维护经费给予补助。l 投资者所有的程，合理收取水费，补偿工程运行管理费用。投资者所有的程，合理收取水费，补偿工程运行管理费用。（三）政策需求（三）政策需求（四）（四）农田水利条例农田水利条例坚持坚持“谁投资、谁所有谁投资、谁所有”的基本的基本原则，主要对运行维护主体进行了界定原则，主要对运行维护主体进行了界定p第十八条农田水利工程按照下列规定确定运行维护主第十八条农田水利工程按照下列规定确定运行维护主体：体：（一）政府投资建设的大中型农田水利工程，由县级（一）政府投资建设的大中型农田水利工程，由县级以上人民政府按照工
46、程管理权限确定的单位负责运行维以上人民政府按照工程管理权限确定的单位负责运行维护，鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与运护，鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与运行维护；行维护；（二）政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水（二）政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、农民用利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等水合作组织、农民等使用和管理使用和管理的，由受益者或者其委的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护；托的单位、个人负责运行维护；（三）农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工（三）农村集体经济组织筹
47、资筹劳建设的农田水利工程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护；行维护；（四）农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工（四）农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护；程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护；（五）政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程，（五）政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程，由投资者按照约定确定运行维护主体。由投资者按照约定确定运行维护主体。七、运行维护问题七、运行维护问题 运行维护是当前农田水利管理的最薄弱环节，运行维护是当前农田水利管理的最薄弱环
48、节，关键是农田水利工程运行维护经费分摊机制不健全，关键是农田水利工程运行维护经费分摊机制不健全，经费落实不到位，农田水利工程长期亏本运行，加经费落实不到位，农田水利工程长期亏本运行，加速工程老化失修。今后一个时期，农田水利投入将速工程老化失修。今后一个时期，农田水利投入将进一步增加，工程数量不断增多，资产规模不断扩进一步增加，工程数量不断增多，资产规模不断扩大，如不尽快解决工程运行维护问题，新建工程也大，如不尽快解决工程运行维护问题，新建工程也将面临维护不足、加速报废等问题，影响农田水利将面临维护不足、加速报废等问题，影响农田水利可持续发展。可持续发展。（一）农田水利工程运行维护费用缺口大（一
49、）农田水利工程运行维护费用缺口大p 大中型灌区灌区管理单位两费落实缺口依然很大，大量灌大中型灌区灌区管理单位两费落实缺口依然很大，大量灌区管理单位尚未启动或完成水管体制改革，两费落实更不区管理单位尚未启动或完成水管体制改革，两费落实更不乐观。实收农业水费仅占农业供水成本的三分之一，如果乐观。实收农业水费仅占农业供水成本的三分之一，如果没有其他补偿渠道，农业水费收入远不能满足工程运行管没有其他补偿渠道，农业水费收入远不能满足工程运行管理需要。在不计提折旧的情况下，全国大中型灌区每年成理需要。在不计提折旧的情况下，全国大中型灌区每年成本补偿缺口在本补偿缺口在150150亿元左右。亿元左右。p 小型
50、灌区和末级渠系供水价格普遍低于供水成本，工程运小型灌区和末级渠系供水价格普遍低于供水成本，工程运行维护经费严重不足，在不计提折旧的情况下，小型灌区行维护经费严重不足，在不计提折旧的情况下，小型灌区每年成本缺口在每年成本缺口在6565亿元左右。亿元左右。（二）落实农田水利工程管护经费面临的困境（二）落实农田水利工程管护经费面临的困境p农民承受能力低，提高水价行不通。农民承受能力低，提高水价行不通。一是国有工程水费难增加，农民希望减免水费。二是末级一是国有工程水费难增加，农民希望减免水费。二是末级渠系水费难增加。目前，如果采用国有工程水价加末级渠系水渠系水费难增加。目前，如果采用国有工程水价加末级
