1、第一讲公文的性质、特点和作用第1页，共58页。新中国成立以来，为了在全国统一公文和文书工作的制度和办法，1951年，中央人民政府政务院颁布了公文处理暂行办法，对公文的种类、体式、行种类、体式、行文关系、办理程序等文关系、办理程序等作了明确规定。1957年，国务院秘书厅又印发了关于公文名称和体式问题的几点意见，进一步统一和规范了公文的处理办法。第2页，共58页。1981年和 1987年，国务院办公厅先后发布了国家行政机关公文处理办法，并于1993年11月做了修订。第3页，共58页。为了不断适应改革开放的新形势和公文处理工作的新变化，2000年8月份，国务院在广泛征求意见和不断修改的基础上，发布了
2、国家行政机关公文处理办法（以下简称办法），并规定从 2001年 1月 l日起施行。第4页，共58页。我国行政机关公文处理进一步规范化、制度化、科学化。第5页，共58页。总之，只有实现公文的规范化、制度化、科学化，才能保证公文处理工作达到优质、及时、高效、安全、可靠优质、及时、高效、安全、可靠的要求，保证各项工作的顺利开展。第6页，共58页。一份公文不仅在某种程度上，代表着制作机关的形象和水平。更重要的是公文的质量直接关系到领导意图的贯彻执行，关系到部门之间的沟通和协调，关系到工作的顺利开展。第7页，共58页。办法第六条：“各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机
3、关公文处理工作的领导和检查。”第8页，共58页。一、什么是公文 目前人们习惯上理解的公文（广义的公文）可以分为三类：公务文书（法定公文）广义的公文事物文书 专用公文第9页，共58页。命令议案公告通告决定请示指示通知批复决议通报函条例报告会议纪要规定意见公报中国行政公文党的机关公文法定公文第10页，共58页。事务文书不是用法规性文件固定下来的公文种类，却也是我们在日常工作当中经常使用的文书，如：计划、总结、调查报告、简报、大事记、会议记录等。第11页，共58页。专用文书不同行业因工作需要而使用的文书，如司法文书、财经文书、第12页，共58页。（一）什么是公文？办法第二条：“行政机关的公文（包括电
4、报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力法定效力和规范体式规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”第13页，共58页。中国共产党机关公文处理条例（以下简称条例）第二条：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”第14页，共58页。（二）什么叫公文的法定作者？公文不是谁都可以任意制发的，这是公文同一般文章不同的地方，是公文的显著特点之一。所谓法定的作者，就是指依法成立并能以自己的名义行使法定职权和承担法定责任的机关、组织或代表机关组织的
5、领导人。第15页，共58页。公文的法定作者指的是公文公文的法定作者指的是公文的发文机关。的发文机关。第16页，共58页。问题：机关的发文有时也用国家领导人或机关首长的名义（如中华人民共和国主席令、国务院总理令等），他们是法定作者吗？第17页，共58页。用领导人作为发文的名义，并不是以他个人的名义出现，而是代表他所在的机关的身份来发文的，也是法定的作者。这是领导人行使自己法定职权的一种表现。必须说明的是，以领导者个人的名义发文，在个人名字前面都应冠以机关的名称与职务。一旦这些人不再担任这一职位，也就失去了这一法定作者的地位。第18页，共58页。二、公文有什么特点？（一）（一）政治性：政治性：历史
6、上，公文是统治阶级通过国家执政机关，管理国家、施行阶级统治的一种重要工具，是统治阶级意志读体现。现在，公文是各级党政机关施行领导与管理，传达贯彻党和国家的方针、政策，办理各项公务的重要工具，是党和国家路线、方针、政策的具体体现，也是劳动人民根本利益的具体体现。第19页，共58页。政治性对公文写作提出了怎样的要求？、公文内容必须符合现行的法律、法规，符合党的路线、方针和政策；办法第二十五条第一款：草拟公文应当做到：“符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。”第20页，共58页。、下级机关的公文不能与上级机关的政令相抵触。请看下面这篇报导：第21页，共58
7、页。安徽：安徽：68件件“红头文件红头文件”多半存有多半存有“瑕疵瑕疵”新华社合肥月21日电（记者储叶来）记者采访安徽省政府法制办获悉，该办共审查省直各部门和机构报送的规范性文件68件，经审查发现有38件存在问题，并要求制定机关进行合法修改或作出其他处理。第22页，共58页。安徽省法制办主任张武扬介绍，这些“瑕疵”文件大多是以下情况：一是文件中有关行政许可项 目的设立、实施行政许可的主体、程序等不符合行政许可法的规定和要求。二是文件中有关行政处罚的种类和幅度等不符合行政处罚法的规定和要求。如某厅起草的火炬计划统计工作管理办法，对在统计工作中虚报、篡改数据且情节严重的单位给予处罚的规定，缺乏法规
8、依据。三是自行设定行政机关的权力。四是随意规定行政相对人的义务或限制行政相对人的权利。五是文件的规定突破了国家和省的相关规定。六是规范性文件的制定程序不符合省政府的有关规定要求。第23页，共58页。张武扬说，一段时期，政府权力部门化、部门权力利益化现象严重，一些部门往往从本位主义和部门利益出发，通过制发红头文件“无节制地为自己设定权力，没商量地为他人预定义务”，严重干扰了依法行政的秩序。为了让“红头文件”不违法不违法，安徽省规定，政府部门规范性文件在出台前，必须经过政府法制部门的审查，以便及时发现文件中可能出现的违法问题，从源头上防止因抽象行政行为违法而导致具体行政行为违法。第24页，共58页
9、。政府文件岂能违法？政府文件岂能违法？毕文章吉林省政府法制办对去年（2005年）的194件规章、规范性文件进行了审查，结果发现一些州市政府和省直部门的23件文件存在问题，特别是部分文件的内容竟然违法。文件是开展工作的指南，政府的规范性文件不规范甚至违法，不仅在群众中产生恶劣的影响，而且直接影响着依法治国基本方略的落实。造成这种状况的原因，一是马虎大意，在制定文件时闭门造车，随意性很大；二是不重视备案审查监督工作；三是地方利益、部门利益作怪。这种现象绝非吉林省所特有。现在吉林省对规范性文件不规范点名通报，认真改正，带了个好头。人民日报(2006-05-20 第01版)第25页，共58页。（二）权
10、威性：国家行政机关是国家权力的执行机关，依法行政是其贯彻依法治国方略的基本要求。公文是行政机关执行国家权利的重要方法和途径。在法定的职权范围内，公文具有很大的权威性，下级机关对于公文内容必须严格遵守、坚决执行。第26页，共58页。权威性对公文写作提出了怎样的要求？一是必须在职权范围内制定公文，不得越权制定公文。二是制定公文的过程必须符合法定的程序。如法律法规、决议决定等规范性文件，必须在法定会议上以法定的程序通过才具有法律效力。第27页，共58页。（三）实用性：公文是人们在生产、工作、学习、生活实践中，用来办理实际事物、处理实际问题、有直接应用价值的一种工具性文章。“直接的应用价值”是公文产生
11、、发展、繁荣的根本原因，是公文的价值所在、生命所在，也是它区别于其他体裁文章最重要的本质特征。第28页，共58页。如：关于解决学生宿舍拥挤问题的请示市人民政府：我校今年由于住校生急剧增加，已有学生宿舍已无法容纳，现住校生基本上是一铺二人住宿，严重影响学生的身心健康。为解决这一困难，我校需再建一栋学生宿舍。特此请示，请回复。市第二职中1998年11月10日第29页，共58页。公文是在现行工作中形成，在现行工作中使用，为推动现行工作服务的。要树立为办事而写公文，为办好事为办事而写公文，为办好事而写公文而写公文的理念。第30页，共58页。、规范性所谓规范性，就是从内容内容到形式形式到处理程序处理程序
12、都符合国家的规定标准。第31页，共58页。由于公文是党和国家具体领导和管理政务的工具，是机关的喉舌，代表制发机关的法定权威。所以，制发公文是一件极其严肃的，具有重要政治意义的工作。各级党政机关、社会团体、企事业单位制发文件都必须按照规定的体式，不能随心所欲，另搞一套。第32页，共58页。公文规范化，还包括文体、书面格式和版面形式的规范化等，我们可以把它叫作公文体式的规范化。为了维护公文的严肃性、权威性和便于进行公文处理，在党和国家有关部门发布的关于公文处理的一系列法规性文件中，对公文的体式作出了统一的规定，提出了统一的要求。第33页，共58页。公文体式的规范化，维护了公文的权威，有利于党政机关
13、处理公务，提高机关工作效能，从而保证公文的法定效力；同时也有利于文秘部门办理公文，提高办文效率。第34页，共58页。病例：县人民政府关于补充修建住院部大楼请示数字的函市人民政府：我县关于修建县医院住院部大楼的请示已于7月15日以“政发1990121号”文报去，但由于工作疏忽将有关重要数字遗漏，请见谅。现将遗漏的数字补充如下：一、在第二自然段第三行“修建一栋”后增加“4000平方米的”。二、在第四自然段第三行“新建大楼”后增加“按每平方米造价800元计算”。以上，特此补充。县人民政府第35页，共58页。这样的公文，违背了规范性、庄重性、实用性的原则。第36页，共58页。、时效性：首先，公文的运行
14、要讲究实效；其次，公文的执行要讲求实效；再次，某一份公文只是在某一段时间内发挥作用。第37页，共58页。公文时效性对公文写作的要求、要有强烈的时间观念；、要充分考虑公文办理的时间，确保公文顺利实施；、要及时处理失效公文。第38页，共58页。三、公文的作用、领导、指导作用；、法规、准绳作用；、联系和知照作用。第39页，共58页。、凭证、依据作用公文明确反映了作者的意图，对于作者来说是行使职权、办理公务的凭证，对接受一方来说是办理公务的依据。立此存照，据此为证。换言之，公文是发文机关办理公务的凭证、是收文机关办理公务的依据。第40页，共58页。、宣传、教育作用公文往往规范人们应该做什么，不能做什么
15、，对人们的有着直接的规范和教育作用。有些公文还是以教育为主要目的的（如通报），其教育作用更为明显。第41页，共58页。请指出公文写作与文学创作有何不同？第42页，共58页。四、公文写作的特点（一）写作的受命性。公文写作完全是受命写作。起草者必须遵照社会组织的要求，表达全体成员的意愿，写作公务活动的内容。大多情况下，起草之前就要接受领导的具体指令，“遵命”写作。公文写作的主动性和创造性，主要表现在公文写作内容的选择和提炼上。第43页，共58页。（二）目的的专指性。文学创作不受具体目的的支配。作者往往是在人生大使命的压力下，表现在社会生活中的生命体验。作品内容和目的的关系越隐蔽越好。创作的最终目的
16、是提高个体生命和人类整体生命的层次。第44页，共58页。一篇公文的写作目的是明确的、专一的，一定是为了办理某一政务或者事务。即使从文种来说也是这样。每一种行政公文都被办法规定了具体的目的和作用。第45页，共58页。（三）读者的规定性。文学作品的读者是越多越好，而公文写作规定了自己的读者，用“主送机关”、“抄送机关”和“阅读（传达）范围”以及发文范围来表达。公文写作要根据不同的读者对象，选择不同的文种、语言和内容。第46页，共58页。（四）作者的集体性。公文常常由某个人执笔起草初稿，然后要有讨论修改，最终一定要由规定的人员或者领导来审核。有的公文则是由起草小组写作的。整个公文的拟写过程由几个环节
17、构成。第47页，共58页。（五）写作的规范性。公文的写作无论是文种的选用、格式的安排，还是语言的运用，都应该是规范的。第48页，共58页。六、公文写作的主要程序（一）写作前的准备、明确行文目的和要求。、确立公文主题。、选定公文文种。、占有材料。、确定具体表达方式。第49页，共58页。（二）撰拟文稿、安排好结构，一是确定总体的构成；二是确定正文的具体构成，解决好各组成部分的编排次序，安排各层次、段落间的衔接与转换，处理好开头和结尾。、拟出写作提纲。、正式撰拟文稿。第50页，共58页。（三）审核修改公文的审核，是公文稿付印之前的全面把关。它要求公文核稿人员以高度负责的态度，对文稿从内容、文种、格式
18、到会签手续等方面的严格衡量，逐字逐句的仔细审核，严格把关，杜绝不准确、不规范的文件印发。文稿的审核修正要认真严肃反复进行，要按规定的程序进行。第51页，共58页。、怎样审核公文？审核的总的要求是:全面审核，认真负责，仔细推敲，反对粗枝大叶，反对官僚主义、文牍主义，努力使文稿准确、全面、完整。第52页，共58页。、审核的重点：（）是否需要行文。（）是否符合国家的方针、政策、法律、法令；与本单位发过的公文是否衔接。（）文件提出的要求和措施是否明确具体、切实可行。（）涉及有关部门和地区的问题是否协商一致。第53页，共58页。（）处理程序是否完备，行文关系、公文格式是否符合规定。（）引文是否无误，引文
19、方法是否规范，文字表述是否准确、严密、简练，标点是否正确。审核时如发现不妥之处，必须进行修改，属于重要的原则性的问题，应退回原承办单位修改，改动过大的，要重新抄正。第54页，共58页。审核的任务（一）把好政策关；（二）把好内容关；（三）把好格式关；（四）把好文字关。第55页，共58页。齐鲁晚报：探视领导也要发公文？齐鲁晚报：探视领导也要发公文？梁发芾 据12月9日华西都市报报道，四川仪陇县百胜水库因长期拖欠债务拒不还款，其法定代表人、水库管理站站长李君被当地法院依法执行司法拘留。消息传到百胜水库上级单位仪陇县水利局后，该局马上发出两个红头文件：一个文件要求县委、县政府责令法院放人；另一个名为“
20、仪陇县水利局关于探视李君同志的通知”的文件，则要求“局所属单位：百胜水库因无力偿还债务，其法人代表李君同志被司法拘留，经局党组研究决定，分组探视。其探视安排如下”第56页，共58页。所谓红头文件，正式的称呼应该是公文，它是公共权力机关为履行公共事务而发出的文件。职工去探视什么人，不去探视什么人，都不是公共事务，也无关公共事务，政府部门没有职责和权力要求别人去探望，职工也没有必须去探望的义务。仪陇县水利局发公文要求职工去探视，把一件非常私人化的行为公共化了。这显然是政府职责的严重错位。第57页，共58页。同时，该水利局不但不维护法律的尊严，反而发文要求县委县政府给司法机关施加压力放人，难道水利局不知道法院是独立判案？水利局要求局所属单位分组探视被拘留者，更是运用公共权力公然挑战法院判决，藐视法律权威的行径。有这种来自政府机关的撑腰，欠债者会受到更大的鼓舞和纵容，法院的判决执行难度会更大。四川仪陇水利局的文件，再次让人看到公文的规范性合法性问题。如果政府公文不能受到法律约束，依法行政就是一句空话。第58页，共58页。
