1、 公共事业管理的公共责任与监督机制公共事业管理的公共责任与监督机制 Public Affairs of Administration 本章学习目标本章学习目标1 1、我国公共事业监督机制的框架。我国公共事业监督机制的框架。2 2、西方发达国家公共事业组织的公共责任、西方发达国家公共事业组织的公共责任和监督机制的共同特点。和监督机制的共同特点。3 3、我国公共事业组织监督机制的现状及存、我国公共事业组织监督机制的现状及存在的问题在的问题4 4、完善我国公共事业组织监督机制的措施。、完善我国公共事业组织监督机制的措施。第1章公共部门人力资源管理概述Public Affairs of Adminis
2、tration 公共事业管理的公共责任与监督机制引例引例3月26日，已经被双规1年半之久的原上海市市委书记、中央委员、中央政治局委员陈良宇已经被开始审判了。2019年9月，当他被革职时，他的问题除了袒护身边严重违规的工作人员、为亲属谋取不正当利益、收受企业贿赂以外，最主要的问题是涉及上海市劳动与社会保障局违规最主要的问题是涉及上海市劳动与社会保障局违规使用社保基金使用社保基金3232亿元的问题。亿元的问题。保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险
3、基金是社会保障基金中最重要的组成部分。目前，我国社会保险基我国社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金伤保险基金和生育保险基金等；其中养老保险基金数额最大，在整个社会保险制度中占有重要地位。毫无疑问，这是老百姓的保命钱。1993年，国务院曾发布企业职工企业职工Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制养老保险基金管理规定养老保险基金管理规定(国务院令第117号)，其中允许各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支支
4、6 6个月之需个月之需、留足必要周转金留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。117号文对社保基金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款司放款除此之外，“各级社会保险管理机构不得经办放款各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保。经济活动作经济担保。”可是，统计显示，2019年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2019年底，还有10亿
5、元没有回收入账。2019年暴露出的上海社保基金案更是骇人听闻，金额竟然达到32亿之多。上海市社保局长祝均一在2019年9月被立案审查，去年宣判了，数罪并罚1818年有年有期徒刑。这位局长在2019年前后在无任何担保的情况下，先后为上海福禧投资控股有限公司提供了32亿元的贷款。与此同时，福禧投资控股有限公Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制司的董事长张荣坤张荣坤也被立案审查。这个张荣坤，在事发之前，真可谓是个优等公民优等公民，头衔无数：全国政协委员、全国青联常委、上海市工商联副会长、上海市慈善基金会董事长、上海市慈善之星、国家民政部先
6、进个人、福布斯2019年中国慈善榜上，张荣坤以1124万元排在第8位。张荣坤其人，73年出生，家境清贫，2019年来到上海才开始了他的发展。2019年，张荣坤注册5亿元福禧投资，接着，用32万元收购了沪杭高速公路30年的经营权，至于他的第一桶金从何而来不得而知，总之，他的发达至此开始，案发后调查，在张的100100多亿元资产中，多亿元资产中，30%30%来源于社保基金，来源于社保基金，60%60%来自于银来自于银行贷款，行贷款，1010来自于上海电气的重组投资，所以有人说，他玩来自于上海电气的重组投资，所以有人说，他玩的就是一套空手套白狼的把戏。的就是一套空手套白狼的把戏。根据上海年金中心提交
7、的起诉书，年金中心先后将34.5亿元的资金通过委托资金运营委托资金运营的方式借给福禧投资。根据上海社保局福利保险处有关人士透露，截至2019底，上海年金中心管理的资金在110亿元左右，也就是说，上海上海1/31/3的补充养老保险的补充养老保险资金都借给了张荣坤使用资金都借给了张荣坤使用。Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 1.1.公共责任：公共组织在对社会公共事务的管理过程公共责任：公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。中必须承担和履行的职责和义务。公共责任有三层意思：在公共责任有三
8、层意思：在行为实施之前行为实施之前，公共责任是，公共责任是一种一种职责职责（responsibilityresponsibility），负责任意味着具有高度的），负责任意味着具有高度的职责感和义务感职责感和义务感行为主体在行使权力之前就明确形成行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中行为实施的过程中，公共责任，公共责任表现为表现为主动述职或自觉接受监督主动述职或自觉接受监督（answerabilityanswerability），），受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、
9、承担义务和提供账目反映情况、承担义务和提供账目；在；在行为实施之后行为实施之后，公，公共 责 任 是 一 种共 责 任 是 一 种 评 判 并 对 不 当 行 为 承 担 责 任评 判 并 对 不 当 行 为 承 担 责 任（liabilityliability）撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿失进行赔偿”。公共责任概念及三要素公共责任概念及三要素 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制（1 1
10、）承担公共责任的行为承担公共责任的行为主体主体：政府、事业单位、：政府、事业单位、非政府组织非政府组织（2 2）公共责任的）公共责任的客体客体：从公共权力的来源看，公共：从公共权力的来源看，公共责任是公共组织对全体公众负责。责任是公共组织对全体公众负责。（3 3）公共责任的公共责任的内容内容：公共责任是一种公共责任是一种职责和任务职责和任务，是必须要做的事情。，是必须要做的事情。一种一种来自职业角色的服从来自职业角色的服从。（。（负责负责）公共责任是一种公共责任是一种义务义务。强调的是主观上的认同，。强调的是主观上的认同，是主观上认为是主观上认为“该做好该做好”的事。（的事。（道德行为道德行为
11、）公共责任概念及三要素公共责任概念及三要素 4.1公共责任公共责任 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制 公共事业组织的公共责任分为两个层次，公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层低层次次的公共责任体现为的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理和账目的完善管理”，高层次高层次的公共责任体现为的公共责任体现为“资源的有效利用以资源的有效利用以实现所追求的目标实现所追求的目标”。也就是说也就是说低层次的公共责任意味着不做坏事，低层次的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事高层
12、次的公共责任体现为努力做好事。Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任概念及三要素公共责任概念及三要素 2 2、公共事业组织的公共责任、公共事业组织的公共责任 o 1.1.保障服务的提供保障服务的提供o 2.2.保障捐助者的利益保障捐助者的利益o 3.3.保护服务对象的利益保护服务对象的利益o 4.4.保护公共事业组织人员的利益保护公共事业组织人员的利益o 5.5.保证政府提供资助的保证政府提供资助的“资金的价值资金的价值”o 6.6.维持公平竞争环境维持公平竞争环境,保护与公共事业组保护与公共事业组织竞
13、争的私营机构的利益织竞争的私营机构的利益.公共责任概念及三要素公共责任概念及三要素 4.1公共责任公共责任 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制 3 3、公共事业管理责任的基本内涵、公共事业管理责任的基本内涵（1 1）从将行政责任分为）从将行政责任分为主观责任和客观责任主观责任和客观责任的观点看的观点看公共事业管理责任包括：公共事业管理责任包括：a a、公共事业管理的主观责任：公共事业、公共事业管理的主观责任：公共事业管理主体管理主体对所从事的公共事业的对所从事的公共事业的忠诚、良心以及认同忠诚、良心以及认同。主观责任。主观责任主要
14、来自于管理主体对责任的主要来自于管理主体对责任的感受和信赖感受和信赖。b b、公共事业管理的客观责任：有关公共事业管理、公共事业管理的客观责任：有关公共事业管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任义务责任。客。客观责任主要来自于对有关观责任主要来自于对有关法律法律的的负责负责，对，对组织战略、政组织战略、政策和标准策和标准的负责，对服务于的负责，对服务于公共利益公共利益的义务。的义务。公共责任概念及三要素公共责任概念及三要素 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 （2
15、 2）从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政）从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看：责任的观点角度看：a a、回应回应。即指公共事业管理主体快速了解公众对公共。即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。事业产品的需求。聚焦两会聚焦两会b b、弹性弹性。c c、胜任能力。胜任能力。重庆出租车停运事件重庆出租车停运事件d d、依据正当的法律程序行为并负责依据正当的法律程序行为并负责。即在公共事业管。即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责并对结果负责e e、廉洁廉洁。公共责任概念及三
16、要素公共责任概念及三要素 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任是指谁对谁负有哪些责任，而公共责任公共责任是指谁对谁负有哪些责任，而公共责任控制机制则是指使主体切实承担相应责任的控制机制则是指使主体切实承担相应责任的制度、方制度、方法与途径法与途径。它是一种。它是一种约束约束。实际上，公共部门的。实际上，公共部门的核心核心就是一种监督和制约就是一种监督和制约，其，其目的目的是为了保公共责任的是为了保公共责任的落落实实。目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互联
17、系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制联系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制进行构建。进行构建。思考：那些途径属于正式、非正式？那些途径属思考：那些途径属于正式、非正式？那些途径属于于内部、外部？内部、外部？公共责任控制机制公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 正式的正式的内部内部外部外部行政控制行政控制立法立法 法院法院非正式的非正式的职业规范职业规范主要管理者主要管理者公共利益公共利益道德道德利益集团利益集团公民参与公民参与大众传媒大众传媒公共责任控制机制公共责任控制机制 P
18、ublic Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 一、公共事业管理责任的行政控制机制一、公共事业管理责任的行政控制机制 1 1、公共组织自身的责任机制、公共组织自身的责任机制 公共组织以科层制方式进行组织建构的，这种组公共组织以科层制方式进行组织建构的，这种组织设计对保证公共事业管理的专业水平和能力、对整织设计对保证公共事业管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属都是有积极作用的。个管理过程的控制及责任的归属都是有积极作用的。（思考科层制的特点及弊端？）（思考科层制的特点及弊端？）2 2、行政监督检查、行政监督
19、检查1 1）对具有隶属关系的组织行使行政监督权：基本方）对具有隶属关系的组织行使行政监督权：基本方法有法有指挥、指示、备案、行政立法与解释指挥、指示、备案、行政立法与解释等等 2 2）对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权：）对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权：基本方法就是基本方法就是指导、视查、撤消指导、视查、撤消等等 公共责任控制机制公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 3 3、行政监察、行政监察 为了保证行政责任的实现，在行政机关为了保证行政责任的实现，在行政机关内部内部设立专设
20、立专门监察机关，对行政机关及公务员的行政行为进行的监门监察机关，对行政机关及公务员的行政行为进行的监督。如督。如美国的监察长制度和政府道德署、英国的监察专美国的监察长制度和政府道德署、英国的监察专员制度、香港的廉政公署员制度、香港的廉政公署等。等。行政监察的基本特点：一是隶属于政府但有独立的行政监察的基本特点：一是隶属于政府但有独立的地位，不受任何机关的限制；二是要有独立的监督权限，地位，不受任何机关的限制；二是要有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权甚至逮捕权；三是有明确包括检查权、调查权、纠正权甚至逮捕权；三是有明确的行政监察的立法；四是监察工作的重点司反腐倡廉，的行政监察的立法；四
21、是监察工作的重点司反腐倡廉，维护政府的责任维护政府的责任 公共责任控制机制公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 4 4、审计、审计 专职机关，纪录、报告、验证等，收支正确程度、财务行专职机关，纪录、报告、验证等，收支正确程度、财务行为是否忠诚，评价绩效。分为为是否忠诚，评价绩效。分为外部审计和内部审计外部审计和内部审计。事业的资金主要来源于事业的资金主要来源于公共支出及社会资金公共支出及社会资金，这些资金的，这些资金的使用要有相应的规定，并进行相应的财务管理、审计作为财使用要有相应的规定，并进
22、行相应的财务管理、审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保事业单位公共资金的正务控制的手段，其基本作用就是确保事业单位公共资金的正确使用。确使用。5 5、行政复议、行政复议 是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的依法向法定的行政复议机关行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行
23、政行为。复议决定的行政行为。公共责任控制机制公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 二、公共事业管理责任的立法控制机制二、公共事业管理责任的立法控制机制1 1、立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的、立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立确立 立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括两个方面：两个方面：一是事业单位的哪些产品属于公共事业产一是事业单位
24、的哪些产品属于公共事业产品，以何种方法提供。品，以何种方法提供。二是哪些事业单位可以生产和二是哪些事业单位可以生产和提供公共事业产品。提供公共事业产品。2 2、立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制、立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制 主要是指立法机构对行政机构履行公共事业管理主要是指立法机构对行政机构履行公共事业管理责任的责任的过程过程控制控制Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任控制机制公共责任控制机制 立法机构对政府组织行政控制的基础是立法机构对政府组织行政控制的基础是责任政府制责任政府制
25、度度两种表现形式两种表现形式 1 1）议会对政府行政责任的控制，）议会对政府行政责任的控制，基本方式有质询、基本方式有质询、调查、弹劾、不信任表决、听证会和行使否决权调查、弹劾、不信任表决、听证会和行使否决权等等 2 2）人民代表大会制度对政府行政责任的监督，宪）人民代表大会制度对政府行政责任的监督，宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都有法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都有人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会产生，对它负责，受它监督。基本方基本方式有听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经式有听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经济计划与财政预算、决算，视察和检
26、查，建议、批济计划与财政预算、决算，视察和检查，建议、批评和意见，受理申诉和检举，罢黜政府官员职务评和意见，受理申诉和检举，罢黜政府官员职务等。等。Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任控制机制公共责任控制机制 四、四、公共事业管理责任的司法控制机制公共事业管理责任的司法控制机制 公共事业管理责任的司法控制的对象既包括政公共事业管理责任的司法控制的对象既包括政府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在政府组织方面。司法机关对政府的公共事业管理的政府组织方面。
27、司法机关对政府的公共事业管理的责任控制机制，主要有责任控制机制，主要有行政诉讼和行政赔偿行政诉讼和行政赔偿1 1）行政诉讼：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织）行政诉讼：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员（含事业单位）的行在认为行政机关及其工作人员（含事业单位）的行为侵犯其合法权益时，依法向为侵犯其合法权益时，依法向法院请求法院请求司法保护，司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的诉讼活动并由法院对行政行为进行审查和裁判的诉讼活动。进行行政诉讼的法律依据是进行行政诉讼的法律依据是19901990年年正式实施的正式实施的行行政诉讼法政诉讼法。Public Affai
28、rs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任控制机制公共责任控制机制 2 2）行政赔偿。国家机关及其工作人员在管理过）行政赔偿。国家机关及其工作人员在管理过程中，违法使用职权而给公民、法人或其他组织带程中，违法使用职权而给公民、法人或其他组织带来损害的，由国家给予赔偿。法律的依据是有的：来损害的，由国家给予赔偿。法律的依据是有的：宪法宪法第第4141条、条、行政诉讼法行政诉讼法第第6767条条，19941994年年5 5月八界人大七次会议通过的月八界人大七次会议通过的中华人民共和国国中华人民共和国国家赔偿法家赔偿法。标志我国正式全面
29、实施政府侵权赔偿。标志我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。责任制度。赵作海案例赵作海案例Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任控制机制公共责任控制机制 五、五、公共事业管理责任的公民参与控制机制公共事业管理责任的公民参与控制机制（一）公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件（一）公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件作用：作用：A A、可以提高政府的代表能力和回应能力、可以提高政府的代表能力和回应能力B B、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理
30、机构绩效评估的意见。构绩效评估的意见。C C、向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，、向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。提供多少公共事业产品作出必要的判断。D D、增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对、增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持公共政策合法性的认同和支持Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任控制机制公共
31、责任控制机制 条件：必须的制度设计条件：必须的制度设计 (2)(2)相应的公共管理文化相应的公共管理文化 (3)(3)公众必须的参与能力和信息公众必须的参与能力和信息二）公民参与公共事业管理的基本方式（二）公民参与公共事业管理的基本方式（1)1)公开听证公开听证 2)2)民意调查民意调查 3)3)资讯委员会资讯委员会 4)4)利益群体利益群体Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任公共责任 公共责任控制机制公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4
32、.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 英国英国“公共事业组织监督模式的公共事业组织监督模式的”确立确立大法官制：通过大法官的监督控制预防慈善活动中的管理不善大法官制：通过大法官的监督控制预防慈善活动中的管理不善和诈骗行为。和诈骗行为。16011601年引入监督专员制度，强化对慈善机构的政府规制。年引入监督专员制度，强化对慈善机构的政府规制。18531853年慈善法正式颁布年慈善法正式颁布18601860年，年，“慈善委员会慈善委员会”正式成立。正式成立。19931993年颁布的一项法律赋予慈善委员会年颁布的一项法律赋予慈善委员会5 5项职能：对非营利组项职能：对非营利组织的登
33、记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5 5位委员位委员的指导下进行工作，其中的指导下进行工作，其中1 1位委员长、位委员长、2 2名法律顾问、名法律顾问、1 1名会计、名会计、1 1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。美国非管制模式的确立美国非管制模式的确立“胡萝卜加大棒胡萝卜加大棒”政策政策胡萝卜是主要手段：主要形式是税收优惠、赋予其他胡萝卜是主要手段：主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。大棒政策
34、由两部分构成：一是特权特别是税收优惠的大棒政策由两部分构成：一是特权特别是税收优惠的剥夺；二是司法调查及相应的处罚。剥夺；二是司法调查及相应的处罚。西方国家经验西方国家经验 4.2西方国家经验西方国家经验 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制 发达国家的公共事业组织的监督机制框架和发发达国家的公共事业组织的监督机制框架和发展趋势展趋势 1 1、监督主体：即对公共事业组织实施监督和管、监督主体：即对公共事业组织实施监督和管理的机构。国际上存在英国理的机构。国际上存在英国“行政监督模式行政监督模式”（专专门机构门机构）和美国非管制模式（
35、）和美国非管制模式（主体多元化主体多元化）两种模）两种模式。式。英国的英国的慈善委员会机制慈善委员会机制是非营利组织实行综合是非营利组织实行综合管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监督。慈善委员会是一个政府的督。慈善委员会是一个政府的特设机构特设机构，不隶属任，不隶属任何部门，何部门，独立独立于任何党派和政治权力而存在，向于任何党派和政治权力而存在，向法法院负责院负责而不是向政府负责。而不是向政府负责。西方国家经验西方国家经验 4.2西方国家经验西方国家经验
36、 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制 美国的非管制模式下，美国的非管制模式下，税务部门和司法部门税务部门和司法部门负有监督负有监督慈善机构的主要责任。慈善机构的主要责任。2 2、监督规制：是发达国家政府管理和监督公益机构的、监督规制：是发达国家政府管理和监督公益机构的主要手段。主要规制有：主要手段。主要规制有：（1 1）注册登记制度。公共组织从事活动的前提是注册登）注册登记制度。公共组织从事活动的前提是注册登记并获得相应的法律保护。正式注册有三大好处：记并获得相应的法律保护。正式注册有三大好处：免税免税优惠、法律保护、由官方认可而
37、获得声望优惠、法律保护、由官方认可而获得声望。国外等级要求、社团、民办非企业、基金登记流程国外等级要求、社团、民办非企业、基金登记流程 在英国，注册为慈善机构必须在英国，注册为慈善机构必须满足满足3 3个条件（独立省个条件（独立省份、董事会管理、纯慈善性活动），遵循份、董事会管理、纯慈善性活动），遵循2 2个原则个原则Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 （2 2）财政优惠。税收和财政方面的优惠是普遍做法。）财政优惠。税收和财政方面的优惠是普遍做法。思考为什么财政优惠政策既是扶
38、持慈善机构的主思考为什么财政优惠政策既是扶持慈善机构的主要措施，同时又是监督慈善机构的一种手段？要措施，同时又是监督慈善机构的一种手段？英国：豁免直接税、地方税自动减免英国：豁免直接税、地方税自动减免8080、捐款、捐款者也可获得不同形式的免税。者也可获得不同形式的免税。美国：享受优惠的范围广；具有免税地位的机构美国：享受优惠的范围广；具有免税地位的机构所有收入都免税。所有收入都免税。免税的两个基本因素：组织类型、免税的两个基本因素：组织类型、收入类型（捐赠收入、投收入类型（捐赠收入、投资收入、商业收入）资收入、商业收入）Public Affairs of Administration 公共事
39、业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 （3 3）财务规则。财务规则涉及资金使用、筹款募）财务规则。财务规则涉及资金使用、筹款募捐、纳税等。捐、纳税等。盈余分配约束：盈余分配约束：机构的盈余和剩余不能在领导层和机构的盈余和剩余不能在领导层和管理层分配。管理层分配。支出比例规定：支出额与总收入比例。支出比例规定：支出额与总收入比例。行政开支比重规制：行政开支比重规制：项目开支和行政开支（雇员工项目开支和行政开支（雇员工资、设备、差旅费等），一般为资、设备、差旅费等），一般为15-20%15-20%帐目公开规制帐目公开规制Public Affairs o
40、f Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 （4 4）投资规则：从事投资活动以实现公益基金的增值）投资规则：从事投资活动以实现公益基金的增值 在英国，慈善机构投资规制内容包括：在英国，慈善机构投资规制内容包括：投资和投资和贸易的区分贸易的区分（贸易活动法律禁止，同时利润不享受（贸易活动法律禁止，同时利润不享受免税优惠）、免税优惠）、董事会负责制董事会负责制（负全面责任，若造成（负全面责任，若造成损失，个人承担补偿责任）、损失，个人承担补偿责任）、专业咨询和投资经理专业咨询和投资经理制制（所有投资项目都要征询适当和公
41、正的投资建议，（所有投资项目都要征询适当和公正的投资建议，投资额度巨大时可任专门的投资经理）、投资额度巨大时可任专门的投资经理）、投资的基投资的基本原则本原则（遵循安全和道德两个基本原则）、（遵循安全和道德两个基本原则）、投资类投资类型的限制型的限制（投资活动须获得慈善委员会的批准或认（投资活动须获得慈善委员会的批准或认可）可）Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 （5 5）“不公平竞争不公平竞争”规则。从事投资或商业规则。从事投资或商业经营活动，同时享有免税特权，从而造成不公
42、经营活动，同时享有免税特权，从而造成不公平竞争。措施：将公共组织的活动区分为平竞争。措施：将公共组织的活动区分为相关相关活动和不相关活动活动和不相关活动。3 3、发展趋势：扶持公共事业组织的发展成为、发展趋势：扶持公共事业组织的发展成为政府的重大战略决策。表现为：政府的重大战略决策。表现为：（1 1）政府对公共事业组织管理的强化。包）政府对公共事业组织管理的强化。包括括规制范围的扩大、规制的具体化和细密化、规制范围的扩大、规制的具体化和细密化、加强管制机构的权力、完善监督控制的程序加强管制机构的权力、完善监督控制的程序等。等。Public Affairs of Administration 公
43、共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 （2 2）多元监督体系的完善和强化。社会监督）多元监督体系的完善和强化。社会监督日益重要。日益重要。o舆论监督机制：舆论监督机制：大众媒体普及和影响力增强；大众媒体普及和影响力增强；舆论监督向社会各个角落渗透。舆论监督向社会各个角落渗透。o市场监督机制：市场监督机制：机构之间竞争加强；捐赠者机构之间竞争加强；捐赠者效益意识增强。效益意识增强。o客户监督机制。客户监督机制。受惠者向协作生产者转变；受惠者向协作生产者转变；客户参与、满意成为最终目标。客户参与、满意成为最终目标。4.2西方国家经验西方国家经验 P
44、ublic Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制（3 3）公共事业组织自律机制的强化。包括）公共事业组织自律机制的强化。包括行业监督行业监督约束机制和公共事业组织约束机制和公共事业组织内部的监督内部的监督机制。机制。（4 4）公共责任层次由低向高的重点转移。低层次的）公共责任层次由低向高的重点转移。低层次的公共责任体现为公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理目的完善管理”，高层次的公共责任体现为，高层次的公共责任体现为“资源资源的有效利用以实现所追求的目标的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层。
45、也就是说低层次的公共责任的重心时服从和遵守规则（不做坏事次的公共责任的重心时服从和遵守规则（不做坏事），高层次的公共责任强调），高层次的公共责任强调“结果为本结果为本”和创新意和创新意识（努力做好事）。识（努力做好事）。Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验 西方国家经验西方国家经验 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制 中国社会科学院日前发布的中国社会科学院日前发布的社会中介组社会中介组织的腐败状况与治理对策研究织的腐败状况与治理对策研究指出
46、：中介组指出：中介组织参与寻租腐败的行为主要有三类：织参与寻租腐败的行为主要有三类：行贿及帮行贿及帮助行贿、参与侵吞国有资产、洗钱。助行贿、参与侵吞国有资产、洗钱。观看焦点访谈节目：观看焦点访谈节目：权钱交易的灰色通道权钱交易的灰色通道中介组织参与腐败透视（涉及重庆规划局）中介组织参与腐败透视（涉及重庆规划局）思考：目前监督机制的现状及存在的问题？思考：目前监督机制的现状及存在的问题？1 1社会腐败对公益机构的侵蚀社会腐败对公益机构的侵蚀 违规从事赢利性商业活动违规从事赢利性商业活动 财务管理混乱带来的违规和腐败财务管理混乱带来的违规和腐败 公共事业组织的官僚化倾向公共事业组织的官僚化倾向2“
47、2“道德滑坡道德滑坡”公共事业组织所面临的道德危机；公共事业组织所面临的道德危机；湖南数家福利院竟然干着倒卖婴儿的勾当，一方面从湖南数家福利院竟然干着倒卖婴儿的勾当，一方面从人贩子处低价收买婴儿，一方面向国家申领孤儿抚养资人贩子处低价收买婴儿，一方面向国家申领孤儿抚养资金，另一方面则向社会高价转售婴儿金，另一方面则向社会高价转售婴儿)。去年的。去年的重庆晚重庆晚报报报道，哈尔滨一老人住院报道，哈尔滨一老人住院6767天竟然花了天竟然花了500500多万！老多万！老人去世后家人核对账单时发现，这份天价账单的收费乱人去世后家人核对账单时发现，这份天价账单的收费乱得惊人：死后竟然还有化验单，一天竟然
48、输血得惊人：死后竟然还有化验单，一天竟然输血1010万毫升，万毫升，滥用禁药、乱开高价药不计其数！滥用禁药、乱开高价药不计其数！广东小悦悦事件广东小悦悦事件 现状及存在的问题现状及存在的问题 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.3我国公共事业责任机制的问题及我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨完善途经探讨 浙江浙江“活人送殡仪馆活人送殡仪馆”事件，黑龙江事件，黑龙江“强迫农强迫农民购买贫困指标民购买贫困指标”事件，还有河南电信运营商集体事件，还有河南电信运营商集体作弊坑消费者，各地公路收费站作弊坑消费者，各地公路收费站“收费
49、还贷收费还贷”谎言谎言的曝光的曝光我们发现，从慈善到扶贫，从医疗到交我们发现，从慈善到扶贫，从医疗到交通，公共事业领域正发生着一场严重的道德井喷，通，公共事业领域正发生着一场严重的道德井喷，集体性地暴露集体性地暴露“极端败德事件极端败德事件”。思考：思考：“道德滑坡道德滑坡”对公共事业组织造成的不良影对公共事业组织造成的不良影响？响？3 3薄弱的社会监督薄弱的社会监督 观念缺失公众监督意识薄弱、新闻舆论监督观念缺失公众监督意识薄弱、新闻舆论监督无力、民间监督和评估组织的缺失。无力、民间监督和评估组织的缺失。Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任
50、与监督机制4.3我国公共事业责任机制的问题及我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨完善途经探讨 现状及存在的问题现状及存在的问题 4“4“组织缺位组织缺位”监督主体多元化与激励不足监督主体多元化与激励不足社会团体登记管理条例社会团体登记管理条例也规定了民政部门、业务主管也规定了民政部门、业务主管部门、财政部门、设计机关为社团的监督部门；同时，部门、财政部门、设计机关为社团的监督部门；同时，基金会管理办法基金会管理办法还规定了人民银行也有监督社会团体还规定了人民银行也有监督社会团体的职责。监督主体多元化导致的职责。监督主体多元化导致集体行动的逻辑集体行动的逻辑，它的基本，它的基本观点就是观点就
