1、版权所有版权所有 高等教育出版社高等教育出版社本课件仅供教师授课参考，请勿发布至互联网本课件仅供教师授课参考，请勿发布至互联网公共管理类课程教学支持资源公共管理类课程教学支持资源作者：北京林业大学作者：北京林业大学 林震林震 宁骚宁骚 主编主编ISBN:978-7-04-048479-3公共管理类课程教学支持资源公共管理类课程教学支持资源 辅教资源辅教资源 辅学资源辅学资源教学安排教学安排一、总学时数：一、总学时数：60 二、学分：二、学分：3三、教学目的三、教学目的 使学生掌握作为学科的“公共政策”所具有的基本的学科内容和较为系统的理论知识，包括公共政策的基本范畴及其连带的若干主要的实践问题
2、、公共政策的制定和执行过程、公共政策的主要分析方法以及作为学科的公共政策所面临的宏观理论与实践问题。四、教学内容、学时分配：四、教学内容、学时分配：第一章第一章 公共政策学的学科要素公共政策学的学科要素 6学时学时第二章第二章 公共政策的研究视角和路径公共政策的研究视角和路径 6学时学时第三章第三章 政策研究的资料收集与分析方法政策研究的资料收集与分析方法 6学时学时第四章第四章 公共政策与政策工具公共政策与政策工具 6学时学时第五章第五章 政策系统与公共决策体制政策系统与公共决策体制 4学时学时第六章第六章 公共政策过程及其理论模型公共政策过程及其理论模型 4学时学时第七章第七章 公共政策问
3、题与议程设定公共政策问题与议程设定 4学时学时第八章第八章 公共政策的规划与抉择公共政策的规划与抉择 4学时学时第九章第九章 公共政策执行公共政策执行 6学时学时第十章第十章 公共政策的评估与监控公共政策的评估与监控 4学时学时第十一章第十一章 公共政策的变动、终结与周期公共政策的变动、终结与周期 4学时学时第十二章第十二章 公共政策学知识的应用公共政策学知识的应用 4学时学时复习复习 2学时学时 第一章第一章 公共政策学的学科要素公共政策学的学科要素第二章第二章 公共政策的研究视角和路径公共政策的研究视角和路径第三章第三章 政策研究的资料收集与分析方法政策研究的资料收集与分析方法第四章第四章
4、 公共政策与政策工具公共政策与政策工具第五章第五章 政策系统与公共决策体制政策系统与公共决策体制第六章第六章 公共政策过程及其理论模型公共政策过程及其理论模型第七章第七章 公共政策问题与议程设定公共政策问题与议程设定第八章第八章 公共政策方案的规划与抉择公共政策方案的规划与抉择第九章第九章 公共政策执行公共政策执行第十章第十章 公共政策的评估与监控公共政策的评估与监控第十一章第十一章 公共政策的变动、终结与周期公共政策的变动、终结与周期第十二章第十二章 公共政策学知识的应用公共政策学知识的应用第一章第一章公共政策学的学科要素公共政策学的学科要素公共政策学既是政治科学的一个重要的分支学科，也是公
5、共管理学的一个重要分支学科，是作为纯理论研究和纯操作性研究之间的一个过渡性研究领域，既具有重要的理论探索的价值，也具有广泛的应用价值。因此，公共政策学现在在社会科学研究的众多学科中是一门“显学”。公共政策学的学科要素有三个，即研究对象、概念体系和研究方法。第一节第一节 什么是公共政策学什么是公共政策学 一、政策研究、政策分析与公共政策学一、政策研究、政策分析与公共政策学 政策研究政策研究policy study 政策分析政策分析policy analyst公共政策学公共政策学policy sciences定定义义政策研究指政策研究者应用各种正式的研究方法论，去探究各项政策问题，以预测政策结果的
6、系统性知识一门运用多种调查方法并通过辩论和公共讨论，进行创造、严格地评估与沟通政策相关知识的应用性社会科学公共政策学 政策研究 政策分析内内涵涵研究主体学术取向的职业学问家政府机构和其他公共组织的专业人员，以及民间智库的政策研究人员研究重点政策内容、政策过程和政策产出，发现和验证政策与其主体和客体之间、与有关社会和自然环境诸因素之间的因果联系为了政策而分析研究的目的建构政策理论，创设研究方法，推动学科发展。规划解决社会现实问题的政策蓝图社会反响获得学术界同僚的肯定决策者采用并达到预期的效果二、公共政策学的研究对象二、公共政策学的研究对象 u就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织
7、的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；u就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。u具体而言，涉及：具体而言，涉及：公共政策政策系统政策过程政策结果（一）（一）公共政策公共政策 作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。可以区分为以下三个层次。、具体的个别的政策 、政策群和政策链 、政策一般（二）（二）政策系统政策系统、直接的政策制定系统中决策者的类别差异、公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性、公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对
8、性、公共政策制定系统内部的结构（三）（三）政策过程政策过程 决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。（四）（四）政策结果政策结果 公共政策作为自变量对政策对象和政策环境实际上产生了什么作用和影响 须通过系统而深入的研究 做出事实判断和价值判断并进而向决策者做出政策持续、完善、创新或终结的建议。三、公共政策学的研究方法三、公共政策学的研究方法（一）公共政策学的科学（一）公共政策学的科学 公共政策学属于社会科学，它自诞生之日起就努力地使自身像自然科学那样具有科学的品格，并从数学、统计学、系统科学、信息技术、控制论以及其他门类的自然科学中引
9、进概念、分析工具、研究手段和研究程序。（二）（二）科学主义的认识论科学主义的认识论 科学的理论不仅在内部结构上具有逻辑的严密性和完备性，而且还要被社会实践所证实，这种逻辑与实践的统一是科学研究所遵循的认识论的基本原则。公共政策学的研究方法所依据的认识论，有以下几种：、经验主义、理性主义、逻辑经验主义、后现代主义、辩证唯物主义（三）（三）公共政策研究程序的设计公共政策研究程序的设计 1、公共政策学的研究过程 公共政策学的研究方法，依据研究过程的不同阶段，可以划分为四个方面：研究程序的设计。研究资料的收集或者对研究对象的观察。选择一定的视角和路径对占有的资料系统地进行分析。将研究结果加以转换，用来
10、解决社会现实问题。2、公共政策学研究程序设计（）提出拟研究的政策问题。（）确定假设。（）收集系统资料。（）资料分析。（）做操作性研究。（）写作研究报告。四、公共政策学的概念体系四、公共政策学的概念体系 公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。公共政策学的核心概念就是反映公共政策过程的本质和运动规律的概念集。公共政策学的次级概念核心概念的子概念或从属性概念。公共政策学的边际概念从其他学科引进或移植过来的概念。第二节第二节 公共政策学的产生与发展公共政策学的产生与发展 随着公共政策的产生与发展，人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。当这些知识、思想
11、和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。一、古代的政策研究一、古代的政策研究 我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。二、二、18、19世纪西方国家的政策研究世纪西方国家的政策研究 从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当斯密、克劳塞维茨、卡尔马克思和马克斯韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理
12、论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。三、三、20世纪前半期学科孕育的历史条件世纪前半期学科孕育的历史条件 公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。（一）系统论、信息论、控制论的产生（二）决策科学的形成（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展（四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大 四、学科的诞生与发展四、学科的诞生与发展（一）公共政策学的诞生（一）公共政
13、策学的诞生 1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D.Lerner）和拉斯韦尔共同主编的政策科学：视野与方法的近期发展一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。（二）公共政策学的初步发展（二）公共政策学的初步发展 公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔的重新审查公共政策的制定过程政策科学探索：概念与使用和政策科学构想的出版。（）方法论的多样化。（）对政策过程研究的重点的转变。（）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。（）公共政策比较研究
14、开始起步。（三）（三）公共政策学的近期发展公共政策学的近期发展 20世纪90年代以来，公共政策学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：(一)课题选择的新取向:伦理取向、管理取向、政府改革取向。(二)方法论的非科学趋向:倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，强调“权变观点”或“多元思考”。(三)公共政策学的建制化:学会的成立和专业研究刊物的问世;专门研究机构的建立;大学教育中专业与课程的设置。第三节第三节 公共政策学的引进及其中国化公共政策学的引进及其中国化 公共政策学引入中国以后，要有效地解释中国的公共决策实践，要在中国土地上生根开花，必须在概念、理论、模型和
15、分析路径上中国化，形成有中国特色的公共政策学学科体系。一、公共政策学的引进一、公共政策学的引进把公共政策学引入中国是台北中兴大学（今台北大学）、台湾大学和政治大学。年台大政治学系率先开设“公共政策”这一课程，任课教师朱志宏于 年出版了第一本用中文编写的公共政策学教科书公共政策学概论（台北三民书局出版）。中国大陆是随着改革开放的深入而开始引进公共政策学的，而引进和发展这一学科的根本动机是推动党和国家领导部门决策科学化和民主化进程。随后，从中央到地方党和政府各级领导部门以及中共中央、国务院所属各部、委、局都建立了从事政策研究的专门机构。一批国外的决策科学和公共政策学的专著相继翻译出版。二、公共政策
16、学中国化的丰富资源二、公共政策学中国化的丰富资源（一）当代中国的公共决策实践（二）马克思主义理论与方法（三）中华传统政策思想三、公共政策学中国化的进程与方向三、公共政策学中国化的进程与方向（一）公共政策学中国化的进程 从 世纪 年代初以来，公共政策学在中国大陆经历了从无到有、从很少有人涉足到成为显学的过程。（二）坚持公共政策学中国化的发展方向第一，强化研究者的主体意识。第二，重视对政策哲学的研究。第三，立足中国、借鉴国外、挖掘历史、把握当代，回应现实社会生活中公共决策的创新要求。第四节第四节 为什么学习公共政策学为什么学习公共政策学公共政策学是一门具有很强的社会应用性的学科，同时它也是一个需要
17、进行广泛而深入的理论探讨的领域。我们学习和研究公共政策学，其必要性或者基本的意义有以下几个方面：第一是为了改进政策系统，提高政策质量。第二是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。第三是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。第二章第二章公共政策的研究视角和路径公共政策的研究视角和路径 公共政策研究的一大特征就是研究方法的多样性。公共政策研究方法的多样性集中表现在三个层面：第一，认识论基础的多样性;第二，学科视角和分析路径上的多样性;第三，在操作层面或者说工具性方法的多样性。研究路径和方法的
18、多样性对于我们全面、深入地理解和把握公共政策的本质和运动规律是大有裨益的。本章所要着重介绍的内容就是公共政策的学科视角和分析路径上的多样性。第一节第一节 公共政策研究的多学科视角公共政策研究的多学科视角 公共政策研究是以多学科的知识和方法为基础的综合性学科，政治学、社会学、经济学、心理学、人类学、地理学、历史学、法学、哲学以及数学、计算机科学等各种学科都对公共政策研究有着深刻的影响。一、哲学与伦理学视角一、哲学与伦理学视角 哲学对公共政策分析的贡献主要集中在两个哲学对公共政策分析的贡献主要集中在两个方面方面：一是在世界观和方法论方面的影响；二是规范性哲学尤其是伦理学伦理学对公共政策的影响：强调
19、政策研究中的价值分析；强调政策研究本身的伦理规范。二、政治学视角二、政治学视角 公共政策学作为政治学的一个相对独立的领域，其研究的语境离不开政治学这个大框架。在我国，公共政策研究与马克思主义政治学研究的方法论基础是一致的；在具体分析方法上，有很多是共同的；从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。三、管理学视角三、管理学视角 管理科学对公共政策研究的最大贡献是决策科学。公共政策学与管理科学尤其是公共管理学在研究对象上有很多共同之处，它们都是管理社会公共事务、解决社会公共问题，都要经过从确认问题、制定方案、实施计划到评估结果的程序。四、经济学视角四、经济学视角 经济学者要考察特定决策
20、或选择行为（不论是私人决策还是公共决策或公共选择行为）的利益和成本。从这个意义上可以说，“经济学是公共政策的基础”。公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。五、社会学视角五、社会学视角 公共政策学研究的大量具体政策都属于社会政策，这种研究须以社会学知识和研究成果为基础。社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。第二节第二节 公共政策的系统分析和矛盾分析方法公共政策的系统分析和矛盾分析方法一、公共政策的系统分析一、公共政策的系统分析 有人认为政策研究就是“政策科学和系统分析两者交叉的产物”
21、。阔德则把公共政策分析看成是运筹学和系统分析的进一步发展。1、从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为如下几个阶段：2、从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括：政策系统的环境分析 政策系统的目标分析 政策系统的结构分析 3、公共政策研究中的系统分析的主要作用有：(1)从整体性的角度理解政策系统；(2)鼓励对政策系统的各子系统、结构和层次研究；(3)强调并突出对未知事物和状态的探索；(4)从不同的角度或侧面看待政策分析中的问题；(5)注意考虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。二、公共政策的矛盾分析二、公共政策的矛盾分析 分析法作为唯物
22、辩证法认识事物和分析问题的根本方法，在我国的政策分析和政策实践中得到广泛的应用。矛盾分析在当代中国公共政策中的应用体现在以下几点：矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾，学会“弹钢琴”。矛盾的主、次方面的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时要善于抓住重点，分清事物的主流和支流，坚持两点论和重点论的统一。第三节第三节 公共政策的历史比较分析公共政策的历史比较分析一、公共政策的历
23、史分析一、公共政策的历史分析 研究公共政策同样必须坚持历史的观点。因为任何一个政策都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。遵循科学的历史主义方法，要求：(1)在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一。(2)在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一。(3)在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一。二、公共政策的比较分析二、公共政策的比较分析 根据比较方式的不同，比较分析法可以根据比较方式的不同，比较分析法可以分为一致性比较法和差异性比较法。分为一致性比较法和差异性比较法。（一）一致性比较法（一）一致性比较法 目的在于找出使不同的个案具有共同特征的原因。基本思路是：研究者先找出不同个案所具有的共同
24、的特征，然后再寻找这些个案背后蕴涵的各种原因，如果某个或多个原因适用于解释所选定的所有的个案，则予以保留；如果某种原因的特征不为全体具有共同结果的个案所共有，即不能与所有个案相匹配，那么就将这种特性从可能的原因中排除掉。（二）差异性比较法（二）差异性比较法 差异比较法的目的也是在于找出使不同差异比较法的目的也是在于找出使不同的个案具有共同特征的原因。的个案具有共同特征的原因。一般做法分为三步：一般做法分为三步：第一步是先找出那些在许多方面十分相同，但在少数方面不同的个案；然后找出使这些个案具有相同特征的各种可能的原因。由于各种原因混杂在一起，很难确定哪一个是真正的原因。在这种情况下，寻找另外的
25、个案组（对照组），该组中不同的个案所具有的共同特征不能与实验组相同。第二步是当上述这样的个案组找到之后，再查找使该组（对照组）中的不同个案具有共同特征的各种可能的原因。第三步是把实验组的所有形成原因同对照组的所有形成原因相比较。由于实验组所有个案具有的共同特征不同于对照组所有个案具有的共同特征，所以，能够使对照组所有的个案具有共同特征的原因，不应该是实验组所有个案共同特征的形成原因。这样，通过把实验组的特征成因与对照组的特征成因相比较，就可以把实验组的共同特征的形成原因的干扰因素（假原因）排除掉，而使真正的原因凸显出来。二、公共政策的比较分析二、公共政策的比较分析 “比较公共政策是人们日常生活
26、的一部比较公共政策是人们日常生活的一部分。分。”1、进行公共政策的系统比较有三个基本、进行公共政策的系统比较有三个基本的原因：的原因：一是为制定更好的政策提供指导；二是为了更加深入地了解在处理具体问题是怎样运作的；三是相互依存、相互合作的需要。2、比较的步骤一般分为：、比较的步骤一般分为：（1）确定比较研究的范围；（2）进行个案研究；（3）类型分析；（4）设定比较对象的自变量和因变量，通过对这些变量之间的关系的比较，考察它们的共同特征和各别特征，发现共同本质和各别事物的特殊属性。三、公共政策的案例研究三、公共政策的案例研究 1、案例研究的目的是：、案例研究的目的是：对研究对象的来龙去脉、前因后
27、果、发展过程等方方面面做尽可能翔实的描述，从事物自身的展开中显露事物之所以如此的固有机理。2、案例研究的步骤一般包括：、案例研究的步骤一般包括：明确案例研究的目的和内容；制定研究计划；实施案例研究；整理分析材料，形成结论；起草研究报告 3、案例研究法的主要特点是：、案例研究法的主要特点是：研究对象的个别性与典型性。研究内容的深入性和全面性。研究方法的多样性和综合性。4、个案研究的优点主要有：、个案研究的优点主要有：个案研究充分考虑研究对象的特点，根据研究对象的实际，提出解决问题的方案；个案研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示研究对象的发展特点和规律；个案研究的方法灵活多样。第
28、四节第四节 公共政策的经济社会分析公共政策的经济社会分析一、经济分析方法一、经济分析方法 公共政策作为一项重要的政治活动和重要的政治产出，是建立在一定的经济基础之上，反映一定的经济关系。公共政策是否合理和有效，要看它是否反映了正确的经济关系，是否有利于社会经济的发展。运用现代经济学分析公共政策获得最大运用现代经济学分析公共政策获得最大成功的是公共选择理论。成功的是公共选择理论。公共选择理论对非市场决策的分析思路：公共选择理论对非市场决策的分析思路：作出与一般经济学相同的行为假设（理性的、功利主义的个人）；通常把偏好显示过程描述为类似于市场；提出与传统价格理论相同的问题。根本目的：根本目的：通过
29、对政府决策行为的研究，使国家结构的缺陷尽可能地降低到最低的限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。二、社会形态分析二、社会形态分析 作为上层建筑的公共政策一定要适合经济基础发展状况的规律，是无产阶级政党和社会主义国家的公共权力机关制定路线、方针和政策的一个重要的理论基础。社会形态分析有助于我们更好地理解、解释包括我国在内的各国的公共政策，有助于我们更好地进行公共政策的案例研究和比较研究。我国当前处于社会主义的初级阶段，公共政策要不断适应经济基础的发展变化，一旦出现矛盾要及时予以调整，避免造成剧烈的社会冲突，影响社会的稳定。西方学者同样重视社会形态的研究，只是他们的划
30、分标准有所不同。最有代表性的观点是丹尼尔贝尔在其著作后工业社会的来临中提出的社会发展三阶段论，即前工业社会、工业社会和后工业社会。后工业社会是贝尔用来指称20世纪50年代以后出现的，以知识和信息为中心的社会,是当代西方各国制定公共政策的依据和总体背景。三、社会阶级与阶层分析三、社会阶级与阶层分析(一一)阶级分析阶级分析 1、阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社会现象的方法。2、阶级分析研究社会各阶级的经济地位，分析它们的政治态度和思想状况，才能制定正确的路线、方针和政策。3、西方政治学中“统治精英理论”等,
31、更多的是从政治而不是经济的角度来研究统治阶级和被统治阶级的关系。(二二)阶层分析阶层分析 1、传统上通常把阶层看作在同一阶级中，由于所处阶级地位不同而分成的若干层次。其实阶级和阶层反映的都是社会不平等现象。阶层所反映的就是社会中这种资源分配与占有的关系，这种分配与占有关系决定着人们的社会互动方式、互动过程以及其他社会关系的形成，因而也是社会结构中占主导性的社会关系。2、有关社会分层的理论解释，有功能论和冲突论两种。(1)功能论认为在一个社会中，为了实现社会的基本价值目标（如社会稳定和社会发展），需要居于各种社会位置的人们的共同努力。但是，各种社会位置对实现社会基本价值目标的重要性程度不一样各种
32、社会报酬应该按照各种社会位置对整体社会的贡献的大小来分配。按照这种理论，社会不平等不仅是合理的，而且是必然的。(2)冲突论秉承马克思主义的阶级理论，把社会分配不平等的根源归结为不同的社会集团在控制社会经济运行过程和公共机构的权力的不同。3、改革开放以后，我国的社会阶层结构发生了深刻的变化，呈现出了多元化的发展方向，并正在向与现代化经济结构相适应的社会阶层结构方向转变。稳定的社会结构应该是一个橄榄型。第五节第五节 公共政策的制度分析公共政策的制度分析一、政治学中的制度主义一、政治学中的制度主义 1.制度的内涵比较宽泛。制度的内涵比较宽泛。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一
33、些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。(1)非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。(2)正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。2.制度规定了政治体系是如何运转制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治学者一贯重视对制度的研从古至今，政治学者一贯重视对制度的研究和分析。究和分析。(1)到20世纪2
34、0年代，一些欧美政治学家出于对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。行为主义在20世纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。(2)到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，政治学家开始重新关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。新制度主义的新制度主义的“新新”体体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。法。这是新制度主义政治学的基本特点。二、新制度主义的三大流派二、新制度主义的三大流派 新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究
35、方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支。我们着重介绍“历史制度主义”（historical institutionalism）、“理性选择制度主义”（rational choice institutionalism）和“社会学制度主义”（sociological institutionalism）这三大流派。（一）历史制度主义（一）历史制度主义 1.历史制度主义是在对政治学中团体理论历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。的。冠之以“历史”，是因为这一学派认为历史是克服人类理
36、性（工具理性）局限性的一个主要途径；之所以又是“制度主义”，因为他们注重以制度为核心的概念分析工具来考察历史。2.历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制运作的程序等。运作的程序等。他们接受团体理论的观点，认为由于社会资源分布的不平衡，权力在社会群体之间的分配是不均衡、不平等的，这种不平等的权力关系一旦固定下来，通过政治过程被纳入规范体系，就形成制度，又成为调停群体日常交往的准则。3.3.历史制度
37、主义者通过社会历史发展过程历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。中形成的制度来解释政治现象。他们是社会因果论的积极倡导者，但他们反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。4.保罗皮尔逊（Paul Pierson）在回报递增、路径依赖和政治学研究一文中，在开放系统的运动中，在系统的分叉点或临界点上的微小的涨落都可能对系统造成巨大变化的理论，并吸收了新制度主义经济学所揭示的在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点，提出了自己的路径依赖观。5.
38、广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其它制度更大的收益。6.路径依赖在政治生活中表现为：（1）时间序列的重要性（2）政治制度的惯性（3）政治过程的偶然性（4）政治制度的继承性 7.制度变迁在正常时期遵循路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界点”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。8.但历史制度主义认为正常时期的制度变迁也但历史制度主义认为正常时期的制度变迁也还存在着意外后果，环境和条件的变化可能
39、促还存在着意外后果，环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲或改变。使制度的功能发生扭曲或改变。这些影响因素主要有：这些影响因素主要有：一是社会经济系统和政治背景的变化有可能会使原来不那么重要的制度变得重要起来，原来不怎么发生作用的制度会突然对政治生活产生重大影响；二是社会经济和政治背景的变化也有可能会在既定的制度背景下产生出一些新的行动者，他们有可能会利用原本服务于旧有行动者的制度来为自己服务；三是环境的变化还有可能使旧制度下的旧行动者利用既存的制度来追求新的目标；四是新观念的输入有可能会使既定制度下的行动者重新审视原有的制度，从而促成主动的制度变革；五是制度自身的意义和功能随着时间的改变
40、而出现内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革。（二）理性选择制度主义（二）理性选择制度主义 1.理性选择制度主义起源于对美国国会制度的研究。它主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论(如：委托代理理论等)，其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。理性选择制度主义者把制度界定为“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动;同时，他们把政治视为“集体行动的困境”，即当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时，却可能产生对集体而言为次优的结果。2.理性选择制度主义从“经济人”假设出发，
41、认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，制度被看成是个人行为的结果。3.理性选择制度主义的贡献在于它发现了个人便好对于公共政策形成的作用以及制度对于个人的政治行为选择的引导功能。(1)首先，政治行为者的行为不是由非个人的历史力量驱动的，而是经过个人的战略计算后采取的。(2)其次，这种战略计算深受行为者对他人可能实施某些行为的预期的影响。由于制度是一个社会中指导人们行为和活动的基本准则，特别是政府的各项法规政策更是以一定的强制力和惩戒机制来保证制度得以遵守，使制度具有可预测性和稳定性的特征。(3)制度对政治生活中行为者之间战略互动的构造表现为：通过影响政治行为者选择活动的范围和序列，通过
42、提供有关减少他人相应行为不确定性的信息和实施机制，制度可以引导政治行为者进入特定的计算过程，并作出相应的行为选择，从而有可能改善社会政治结果。（三）社会学制度主义（三）社会学制度主义1.社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。(1)传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特定目的而设立的，效率是组织建立的一个主要原则。(2)社会学制度主义认为这种理论是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对于组织存续的重大意义。(3)有鉴于此，社会学制度主义对制度的界定要更为宽泛，它不仅指正式和非正式的规则、程序，同时也包括了象征
43、体系、认知形式和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。2 2.社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。3.在制度和个体行为的关系上，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”制度通过要求个人将行为规范内化为自己的行为准则而对个体行为产生作用，提出了新的“认知解释”制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为。三、公共政策的制度分析三、公共政策的制度分析1.制度（institution，有时专指机构）
44、是公共政策过程得以实现的平台，它包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。2.传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。3.传统制度主义往往偏重描述，并拘泥于成规和正式的程序，而忽视了个人和团体的历史主动性对制度的作用，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；再者它是从静态的角度来看待政策过程的，而且制度在其中并非是独立变量。第六节第六节 公共政策的价值分析与超理性分析公共政策的价
45、值分析与超理性分析一、价值分析一、价值分析1.马克思主义把价值看作客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。价值作为人类需求和利益的现实性因素，在个人行为和社会运动的系统中，成为人们选择具体行为、形成动机和目的的基础，是指导社会利益分配的核心原则。2.价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，也是个人或系统生活或存在的目的。不同的社会、文化类型、社会集团和阶级，以及每个个人，都会持有不同的甚至是对立的价值观。3.公共政策价值观指的是“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。4
46、.公共政策价值观主要包括：政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态度和评价标准。公共政策价值观构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标人群）的活动，渗透到政策过程的各个环节。5.公共政策的价值分析就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值分析力求回答的问题是：喜欢什么？因为什么？为了什么目的？多大风险？应当优先考虑什么？等等。6.价值分析在公共政策研究中有着极其重要的意义与作用。这主要表现在：（1）价值规范是由一定社会的政治、经济、历史、地理、文化、心理等诸因素所决定的既成力量，它是政策分析的
47、指导准则，而不是政策过程的结果。因此，公共政策分析人员通过价值分析可以确定一些基本的衡量和评价政策方案价值准则。（2）价值观念在很大程度上反映了人们的社会需求与行为方向，因此运用价值分析方法，可以了解人们价值观念的变化与趋向，从而有助于我们把握某种新的价值观念以及价值规范的形成过程，并在公共政策的分析与决策中确立新的价值准则。（3）社会的价值观念并不因为公共政策系统中个别的决策行为而改变，但随着整个社会政策系统的展开，人们的价值观念将随之而发生新的转变。建立在价值分析基础上的政策分析系统会帮助人们形成科学的价值观，同时还能指导人们对政策作出新的选择。7.价值分析的方法，一般可以从如下几个方面展
48、开：（1）对作为价值观念外在表象的行为方式和需求结构进行研究，调查社会不同阶层的人对公共政策所持的态度与可能的行动。（2）对价值观念的各个方面，如人生态度、道德风尚、审美标准、生活方式等进行全面的调查和研究，识别社会公众、公务人员和社会团体等不同层面的价值观的含义、范围和变化趋势。（3）对规范性的价值体系即价值规范，如社会意识形态、道德伦理规范、精神文明规范，以及社会经济、科学技术、生态环境等诸方面的规范（包括成文或不成文的公共政策）进行分析，寻求价值规范所蕴含的价值观念。（4）价值分析的具体方法包括：可以通过各种形式的社会调查，对上述几个方面进行研究与分析；可以运用决策分析对不同价值准则的敏
49、感度进行分析；此外，可以通过对经济活动中的预算分析、劳动报酬关系以及资源分配优先顺序等方面的分析来透视价值观念及其变化。二、超理性分析二、超理性分析1.公共政策的分析和制定过程是一种复杂的过程。现代公共政策理论主张，公共政策的分析过程应当是理性的过程，明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。2.之所以会出现这种情况，一方面是因为在公共政策的分析和制定过程中，有些问题是纯理性的方法无法解决的，也就是说理性方法本身的功能有限；另一方面是因为一向被传统观点认为属于超理性的方法，本身含有重要的、合理的成分。3.在理论上，对超理性因素的考虑主要来自哲学上关于不可直观范畴的命题和生物学上关于
50、直觉的研究和发现。4.直觉与经验直接相关，是以经验为基础的一种人类能力。经验具有个体的特征，个体的经验经过集合与升华就成为了某种知识。与经验的个体特征相一致，直觉能力也具有个体的特征。5.在可以预见的将来，最为有效的公共政策分析方法，“还是要把理性分析的科学与超理性分析的艺术结合起来。理性的系统分析能够提供工具，但它不能提供智慧”。四、总结四、总结对视角和途径的选择依据对视角和途径的选择依据1.当然，公共政策的研究视角和路径不只以上这些。在实践当中，学者们总是明智地以多种方式对不同的方法进行组合使用。2.希望每位学习者都能够选择一种适合自己的方法，深入地了解和掌握它，达到炉火纯青、应用娴熟的地
