1、1弗雷德里克森弗雷德里克森的的“新公共行政学新公共行政学”2 20 世纪世纪60 年代末年代末70 年代初，以美国为代表的西方年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，传统的国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，传统的公共行政学说面临着严峻的挑战。公共行政学说面临着严峻的挑战。西方行政学界开始用全新的视角、全新的理性价值西方行政学界开始用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政的今天以及未来的发展，并形成了审视和研究公共行政的今天以及未来的发展，并形成了一个新的公共行政学流派一个新的公共行政学流派新公共行政学派。新公共行政学派。其主要代表人物就是曾担任过美国公
2、共行政学会会其主要代表人物就是曾担任过美国公共行政学会会长的乔治长的乔治 弗雷德里克森弗雷德里克森、德怀特、德怀特 沃尔多沃尔多等。等。3 一、新公共行政学的产生背景一、新公共行政学的产生背景 当人类进入当人类进入20 世纪后半叶时，整个世界几乎处在世纪后半叶时，整个世界几乎处在一种一种急剧变革和纷扰不安急剧变革和纷扰不安的时代。的时代。科学技术的迅猛发展，不仅使生产率得到了快速科学技术的迅猛发展，不仅使生产率得到了快速增长，使经济发展水平得到了不断提高，而且也导致了增长，使经济发展水平得到了不断提高，而且也导致了全球文化全球文化的日益普遍化和理性化。的日益普遍化和理性化。正是在这样一种历史背
3、景下，正是在这样一种历史背景下，1968 年，新公共行年，新公共行政学高举政学高举“社会公平社会公平”的旗帜应运而生，它倡导的旗帜应运而生，它倡导关注意关注意义和价值、着重建立规范理论，义和价值、着重建立规范理论，以期促使未来的人类社以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。会放射出一线曙光。4 1968 年弗雷德里克森等一批年轻的公共行年弗雷德里克森等一批年轻的公共行政学者在纽约政学者在纽约锡拉丘兹大学锡拉丘兹大学(Syracuse)的的明罗明罗布鲁克会议中心布鲁克会议中心召开会议，采用新的研究方法探召开会议，采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势。讨公共行政学的发展趋势。他们把他们把20 世
4、纪世纪60 年代末期和年代末期和70 年代产生的年代产生的运用运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公等新的研究方法并且强调以公共行政的共行政的“公共公共”部分为研究重心的公共行政理部分为研究重心的公共行政理论称之为论称之为“新公共行政学新公共行政学”。5 乔治乔治弗雷德里克森曾任东华盛顿大学校长，密苏弗雷德里克森曾任东华盛顿大学校长，密苏里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。曾经在马里兰在学、南加州与环境事务学院副院长。
5、曾经在马里兰在学、南加州大学、锡拉兵兹大学、北卡罗来纳大学任教。大学、锡拉兵兹大学、北卡罗来纳大学任教。1987年起出任堪萨斯大学特聘教授，新公共行政年起出任堪萨斯大学特聘教授，新公共行政学派的代表人物，曾任学派的代表人物，曾任公共行政理论与研究公共行政理论与研究杂志杂志的主编，美国公共行政学会会长。的主编，美国公共行政学会会长。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的务学院全美联合会共同颁发的特别研究奖。特别研究奖。1992年获美国公共行政学会颁发的德怀特年获美国公共行政学会颁发的德怀特沃尔多沃尔多奖。奖。678 二、主要
6、思想二、主要思想（一）新公共行政学对传统公共行政学（一）新公共行政学对传统公共行政学“效率至上效率至上”观观的反思和批判的反思和批判 1、新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策、新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活的各个方面都具有决的工具，而且还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素，定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。它担负着广泛的社会责任。9 新公共行政学采取新公共行政学采取解释学解释学和和批判理论批判理论的模式进行研的模式进行研究，以期超越传统公共行政学的所谓究，以期超越传统公共行政学的所谓“理性模式理性模式”。它主张公共行政组织
7、通过它主张公共行政组织通过“了解了解”和和沟通对话沟通对话来促来促使公共行政与其服务对象产生诚挚的使公共行政与其服务对象产生诚挚的互动互动，以通过增加，以通过增加其对广大民众的需求作出其对广大民众的需求作出积极反应积极反应来抵消传统公共行政来抵消传统公共行政理论下的无效率观，引导社会价值，进而实现公共行政理论下的无效率观，引导社会价值，进而实现公共行政的的民主政治责任与义务民主政治责任与义务。总之，新公共行政学强调总之，新公共行政学强调建立规范价值，关注人民建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政实现行政管理工作的最终目标。
8、管理工作的最终目标。10 2、批判传统公共行政的机械效率观批判传统公共行政的机械效率观（1）传统公共行政学面临着发展的困境）传统公共行政学面临着发展的困境。传统公共行政学理论所强调的指挥统一、层级节制传统公共行政学理论所强调的指挥统一、层级节制等原则虽然促进了效率，但是它们却等原则虽然促进了效率，但是它们却面临着发展的困境，面临着发展的困境，而且由于社会的急剧变迁，传统公共行政理论与实际之而且由于社会的急剧变迁，传统公共行政理论与实际之间的鸿沟愈来愈大，它间的鸿沟愈来愈大，它无法担负起社会责任，更缺乏适无法担负起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，应社会发展的能力，自然也就谈不上能够有效地改善
9、人自然也就谈不上能够有效地改善人民群众的生活水平了。民群众的生活水平了。11 （2）传统公共行政的效率观）传统公共行政的效率观以机械性效率为标准以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效。来评估公共服务的绩效。这些行政学者被训练得如同专业的经济学家，专注这些行政学者被训练得如同专业的经济学家，专注于成本利益分析。于成本利益分析。（3）传统公共行政学理论）传统公共行政学理论过分迷信效率过分迷信效率，造成了，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了更多的问题。长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了更多的问题。12 新公共行政学者们认为，效率虽然在某种层次上新公共行政学者们认为，效率虽然在某种层次上有其
10、积极的作用，但是在公共问题的解决上却一筹莫展有其积极的作用，但是在公共问题的解决上却一筹莫展:究其原因，这正是由于按照究其原因，这正是由于按照传统公共行政传统公共行政理论设计理论设计的政治制度的政治制度并没有表达公共利益，并没有表达公共利益，而只是考虑机械性的而只是考虑机械性的量化概念量化概念;它未曾顾及到社会性的公平分配，它未曾顾及到社会性的公平分配，其结果往往促其结果往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多且差距而造成越来越多且差距日益增大的不公平、不平等现象。日益增大的不公平、不平等现象。13（二）新公共行政
11、学对（二）新公共行政学对社会公平社会公平价值观的提倡价值观的提倡 1.社会公平强调政府提供服务的社会公平强调政府提供服务的平等性平等性；2.社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的中的责任与义务责任与义务；3.社会公平强调公共行政管理的社会公平强调公共行政管理的变革变革；4.社会公平强调对公众要求作出积极的社会公平强调对公众要求作出积极的回应回应而不是而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；以追求行政组织自身需要满足为目的；5.社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的重与其他学科的交叉交叉
12、以实现对解决相关问题的期待。以实现对解决相关问题的期待。总之，倡导公共行政的社会公平是要总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。处于劣势境地的人们。14 在新公共行政学者看来，社会公平应该具有极其在新公共行政学者看来，社会公平应该具有极其丰富的内涵，为此，他们直接从美国当代著名政治哲学丰富的内涵，为此，他们直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家家和伦理学家约翰约翰 罗尔斯罗尔斯的的“作为公平的正义作为公平的正义”思想思想体系中获取坚实的理论依据。体系中获取坚实
13、的理论依据。1.他们完全赞同罗尔斯关于公平的基本观点，即他们完全赞同罗尔斯关于公平的基本观点，即公平的自由处于高于一切的地位公平的自由处于高于一切的地位，理想的理想的“正义正义”社会应拥有最大的公平自由，社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应每一个社会成员都应该享有公平的自由，包括言论、集会、结社的自该享有公平的自由，包括言论、集会、结社的自由由等。等。15 2.宪法必须采取有力措施，保证社会所有成员享宪法必须采取有力措施，保证社会所有成员享有参与政治的公平权利，有参与政治的公平权利，保证保证“在机会平等公平的条件在机会平等公平的条件下职位和地位向所有人开放下职位和地位向所有人开放”，“
14、确保一种参与、影确保一种参与、影响政治过程的公平机会响政治过程的公平机会”。3.让最少受惠的社会成员获得最大的利益让最少受惠的社会成员获得最大的利益，要改革，要改革社会和经济的不公平状况，避免由于社会和经济的不公平状况，避免由于“资产和财富分布资产和财富分布上的不均等上的不均等”而导致而导致“社会中的较不利者社会中的较不利者”“”“不能有效不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力。地行使他们那一份与别人相同的影响力。”可见，这里所说的公平，实际上可见，这里所说的公平，实际上不仅指法律的公平，不仅指法律的公平，而且指而且指事实上的公平、结果的公平事实上的公平、结果的公平，为此就需要对最少，为此
15、就需要对最少受惠者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。受惠者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。16 新公共行政学者对社会公平的倡导，可谓是不遗余新公共行政学者对社会公平的倡导，可谓是不遗余力。力。他们强调以他们强调以伦理、民主、政治互动，公民参与以及伦理、民主、政治互动，公民参与以及回应性回应性等观念为基础设计出一种新的组织体制或制度，等观念为基础设计出一种新的组织体制或制度，以增进社会公平实现的可能性。以增进社会公平实现的可能性。17（三）新公共行政学对传统政治（三）新公共行政学对传统政治行政行政二分法的突破二分法的突破 1、政治、政治行政行政分离只是一种理论虚构分离只是一种理论虚构。
16、在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。制定之外的状况根本不存在。2、公共行政的研究应适应现代社会的要求，、公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。究领域乃至研究方法上做一次飞跃。主张用更加主张用更加广阔的视野、开放广阔的视野、开放的行政系统观念来研的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题，尤其是动荡不安时究行政组织运作中遇到的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。期的相关问题。18 新公共行政学派鲜明地主张社会科学家应该以其新公共行政学派鲜明地主张社会科学家应该以其专业的知
17、识和才能专业的知识和才能从事价值判断从事价值判断。他们强调他们强调批判理论、道德哲学批判理论、道德哲学对公共行政研究的意对公共行政研究的意义。因此，他们推崇义。因此，他们推崇“后逻辑实证主义后逻辑实证主义”哲学流派的思哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。他们甚至指出，在实证分析方法与实质价值两者不他们甚至指出，在实证分析方法与实质价值两者不可兼得的情况下，可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求宁可重视对价值判断的追求，惟有如，惟有如此，行政学研究者才能深入社会与政治，关心行政相关此，行政学研究者才能深入社会与政治，关心行政相关问题，并且使其
18、积极地宣传自己对现实问题的认识与批问题，并且使其积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。判。19（四）新公共行政学的组织理论（四）新公共行政学的组织理论（系统论观点系统论观点）传统的公共行政学注重研究行政组织本身，特别是传统的公共行政学注重研究行政组织本身，特别是研究政府内部的组织与管理，如预算、人事、编制等；研究政府内部的组织与管理，如预算、人事、编制等；新公共行政学则把政府的内部行政管理置于次要地新公共行政学则把政府的内部行政管理置于次要地位，它运用位，它运用行政生态学行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解。对行政现象的分解。公共行政组织中存在着公
19、共行政组织中存在着分配过程、整合过程、边际分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程交换过程和社会情感过程这四种基本的运作过程：这四种基本的运作过程：20 1、分配过程：公共行政组织内部的、分配过程：公共行政组织内部的权力、资金与权力、资金与利益利益的分配形式是组织理论的基本内容。的分配形式是组织理论的基本内容。新公共行政非常关注新公共行政非常关注分配形式分配形式，必须依据公共行政，必须依据公共行政项目的效益来处理公共产品和服务的分配问题。项目的效益来处理公共产品和服务的分配问题。成本成本效用效用或或成本成本效益效益分析是分配过程的重分析是分配过程的重要技术手段。要技术手段。2、整合过程：
20、是指通过权威层级来、整合过程：是指通过权威层级来协调组织中成员协调组织中成员的工作的工作的过程。的过程。新公共行政学强调正确理解新公共行政学强调正确理解正式与非正式组织关系正式与非正式组织关系以及权威层级制中地位、政治和权力关系，以此提高公以及权威层级制中地位、政治和权力关系，以此提高公共组织的凝聚力。共组织的凝聚力。21 3、边际交换过程：是指公共行政组织与其他相关、边际交换过程：是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间组织及目标群体之间建立共生关系建立共生关系的过程。的过程。与公共行政组织相关联的组织有与公共行政组织相关联的组织有立法机构、辅助参立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官以及
21、利益集团谋机构、上级行政长官以及利益集团等。等。鼓励在各级政府之间建立新型的关系，同时还要重鼓励在各级政府之间建立新型的关系，同时还要重视少数群体的参与，这样有利于缓和和减少相关群体的视少数群体的参与，这样有利于缓和和减少相关群体的社会冲突与挫折。社会冲突与挫折。22 4、社会情感过程：实际上是一种、社会情感过程：实际上是一种社会情感训练社会情感训练的的过程，它也可以被视为行政管理体制改革的一种基本工过程，它也可以被视为行政管理体制改革的一种基本工具，还可以被视为一种技术，例如具，还可以被视为一种技术，例如敏感性训练敏感性训练、组织开、组织开发理论等。发理论等。社会情感训练能使行政人员社会情感
22、训练能使行政人员降低对权威的依赖，能降低对权威的依赖，能接受各种风险的挑战接受各种风险的挑战，也能对各方袭来的冲突采取，也能对各方袭来的冲突采取宽容宽容大度的态度大度的态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。力。23 新公共行政学派认为，当代公共行政发展的新公共行政学派认为，当代公共行政发展的动力动力来来源于对源于对行政组织进行变革行政组织进行变革的需要。其原因在于：的需要。其原因在于：第一，公共行政组织第一，公共行政组织结构与功能结构与功能状况与公共服务的状况与公共服务的质量密切相关。质量密切相关。第二，公共行政组织第二，公共行政组织无法对所发生的
23、社会变化作出无法对所发生的社会变化作出迅速而有效的反应。迅速而有效的反应。由于传统组织理论所强调的官僚层级制体系与制度由于传统组织理论所强调的官僚层级制体系与制度规范仍在公共行政组织建设中起重要作用，因而，公共规范仍在公共行政组织建设中起重要作用，因而，公共行政组织的结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形行政组织的结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形成巨大反差。成巨大反差。24 第三，公共行政组织运行偏离了航道，第三，公共行政组织运行偏离了航道，违背了民主违背了民主政治政治的基本准则。的基本准则。现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发展目现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标，标，
24、忽视其服务对象的需要忽视其服务对象的需要；强调组织效率，；强调组织效率，忽视公民忽视公民平等自由的权利，平等自由的权利，尤以尤以忽视缺乏政治、经济资源支持的忽视缺乏政治、经济资源支持的最少受惠者权利最少受惠者权利为甚。为甚。25 公共行政组织的改革势在必行，新公共行政学派公共行政组织的改革势在必行，新公共行政学派提出了公共行政组织设计方案应该基于的两个目标：提出了公共行政组织设计方案应该基于的两个目标：第一，第一，顾客导向的组织形态顾客导向的组织形态。即将公众（即接受公共服务的顾客）的需求作为组即将公众（即接受公共服务的顾客）的需求作为组织存在和发展的前提；织存在和发展的前提；第二，第二，应变
25、灵活的组织形态应变灵活的组织形态。即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。在新公共行政学派看来，这种出迅速的反应。在新公共行政学派看来，这种“反应反应”能力是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。能力是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。26 三、简评三、简评 1、从理论研究方面来看，新公共行政学的贡献主、从理论研究方面来看，新公共行政学的贡献主要表现为：要表现为：（1）超越了实证主义的研究模式超越了实证主义的研究模式。新公共行政学借鉴和运用新公共行政学借鉴和运用解释学方法和批判理论解释学方法和批判理论，强调民主行政下的强调民主行
26、政下的有效沟通和意识形态的解放有效沟通和意识形态的解放，着眼于，着眼于对对意义和价值意义和价值的关注，俨然摆脱了传统的关注，俨然摆脱了传统“理性模式理性模式”的的束缚。束缚。27 （2）迈开了公共行政学独立发展的步伐迈开了公共行政学独立发展的步伐。1950 1970 年，行政学己经沦为政治学和管理年，行政学己经沦为政治学和管理学的附庸；学的附庸；新公共行政学兴起之后，便不再局限于对制度和技新公共行政学兴起之后，便不再局限于对制度和技术的研究定向，它并且试图从政治学和管理学中独立出术的研究定向，它并且试图从政治学和管理学中独立出来；来；许多专门的公共行政研究机构和学会的建立便是公许多专门的公共行
27、政研究机构和学会的建立便是公共行政学独立发展的典型例证。共行政学独立发展的典型例证。28 （3）扩大了公共行政的领域范围扩大了公共行政的领域范围。新公共行政学认真细致地研究和界定了新公共行政学认真细致地研究和界定了“公共公共”的的意义和范围，它着眼于建立意义和范围，它着眼于建立公共哲学公共哲学，倡导，倡导民主行政民主行政，不仅扩大了公共行政学的研究范围，而且也扩大了公共不仅扩大了公共行政学的研究范围，而且也扩大了公共行政实际工作者的行政实际工作者的权力与责任权力与责任。（4）完善了公共行政组织理论的内容完善了公共行政组织理论的内容。新公共行政学者重新界定了公共行政组织的目的和新公共行政学者重新
28、界定了公共行政组织的目的和意义，给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础并意义，给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础并且提出了理论建构的方向。且提出了理论建构的方向。29 （5）深化了公共行政教育的内容深化了公共行政教育的内容。过去按照传统公共行政学理论培养的行政管理人员过去按照传统公共行政学理论培养的行政管理人员大多为大多为“效率机器人效率机器人”；而新公共行政学者则强调应当培养一种而新公共行政学者则强调应当培养一种德才兼备、德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才高瞻远瞩、积极主动的行政通才。30 2、从行政实践方面来看，对当代美国政府及其行、从行政实践方面来看，对当代美国政府及其行政管
29、理产生了重大影响。政管理产生了重大影响。新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如减少减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面的沟通作出积极回应以及面对面的沟通等观念；等观念；提出来提出来公共服务的平等分配、利益与价值代表的多公共服务的平等分配、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化人事行政的分权化等主张。等主张。总之，由于新公共行政学在研究方法上另辟蹊径，总之，由于新公共行政学在研究方法上另辟蹊径，使公共行政科学的面貌焕然一新，而它对社会公平价值使公共行政科学的面貌焕然一新，而它对社会公平价值观的极力倡导对世界各国的行政管理理论与实践产生了观的极力倡导对世界各国的行政管理理论与实践产生了间接的影响。间接的影响。
