1、城市公共交通优先发展的困境溯源城市公共交通优先发展的困境溯源与路径探寻与路径探寻报告内容报告内容困境溯源困境溯源优先发展内涵认识优先发展内涵认识缺少共识；缺少共识；缺乏有效的发展效缺乏有效的发展效果评估指标；果评估指标；规划建设审批模式规划建设审批模式的抑制。的抑制。路径探寻路径探寻优先发展内涵解优先发展内涵解析；析；优先发展战略成优先发展战略成效评估指标；效评估指标；差异差异化优先发展化优先发展路径选择。路径选择。政策与政策与成效回顾成效回顾政策概览；政策概览；发展成效；发展成效；面临困境。面临困境。政策与政策与成效回顾成效回顾2004-2012，国家、部委，国家、部委、地方政府、地方政府出
2、台一系列出台一系列公共交通优先发展推动文件公共交通优先发展推动文件及支持及支持政策政策，城市公共交城市公共交通优先发展作为一通优先发展作为一项城市发展战略基本得以项城市发展战略基本得以确立。确立。2004部级部级建城建城200438号号国级国级国办发国办发200546号号部级部级建建城城2006288号号国发国发201264号号国级国级200520062012政策与政策与成效回顾成效回顾近近10年年(2002-2011)，城市城市公共交通线路、车辆、公共交通线路、车辆、场站等基础设施投资与场站等基础设施投资与建建设规模显著设规模显著提升。提升。p公交线路长度：公交线路长度：+5 倍倍p公交运营
3、车辆：公交运营车辆：+80%p轨道运营线路：轨道运营线路：+6.7 倍倍p轨道运营车辆：轨道运营车辆：+9.1 倍。倍。政策与政策与成效回顾成效回顾基础设施的快速基础设施的快速投入投入 Vs 两个两个“低于低于”困境困境未未能实现公共交通发展质能实现公共交通发展质的突破，缺乏起码竞争力。的突破，缺乏起码竞争力。p城市公共交通规模（运能）扩张速度远低于小汽车拥有量城市公共交通规模（运能）扩张速度远低于小汽车拥有量增长速度增长速度p公共交通运量增长速度低于运能增长速度公共交通运量增长速度低于运能增长速度困境溯源困境溯源困境困境1：什么是公共：什么是公共交通交通方式、什么是公共方式、什么是公共交通交
4、通优先优先发展缺乏共识。发展缺乏共识。p方式界定争议：出租车方式界定争议：出租车和一些新型交通服务方式（如公共和一些新型交通服务方式（如公共自行车、共享小汽车、企事业通勤班车、校车等）是否属自行车、共享小汽车、企事业通勤班车、校车等）是否属于公共交通于公共交通？城市公共交通条例城市公共交通条例一直未能出台。一直未能出台。p优先认识误区：就优先认识误区：就交通论交通、交通论交通、有限公共资源均匀分配、有限公共资源均匀分配、注重注重规模扩张规模扩张、优先发展、优先发展路径选择路径选择趋同趋同、公共公共交通交通“单兵单兵作战作战”。困境溯源困境溯源困境困境2：缺少面向战略效果和政策研究的评估指标。：
5、缺少面向战略效果和政策研究的评估指标。p“公共交通出行分担率公共交通出行分担率”衡量和考核公交发展效果，存在衡量和考核公交发展效果，存在更新更新慢且代价慢且代价大大、可、可比性比性差、数据处理易受主观因素影响差、数据处理易受主观因素影响等问题。等问题。困境溯源困境溯源困境困境3：“一刀切一刀切”的建设审批模式不能适应公交优的建设审批模式不能适应公交优先引导城市发展的需求。先引导城市发展的需求。p国务院办公厅关于加强城市快速轨道建设管理的通知国务院办公厅关于加强城市快速轨道建设管理的通知（国办发（国办发200381号号）采用人口规模作为建设阈值，）采用人口规模作为建设阈值，城市差异性未得到考虑。
6、城市差异性未得到考虑。p大多数大多数城市的人口正处于快速增长期，现状低于申报城市的人口正处于快速增长期，现状低于申报门槛，门槛，很可能在很可能在5-10年超过门槛值年超过门槛值。p从城区人口低于门槛从城区人口低于门槛值到值到超过门槛值的这一时期，正是城超过门槛值的这一时期，正是城市空间结构和交通结构塑造的关键市空间结构和交通结构塑造的关键时期，规划审批到建成时期，规划审批到建成运营一般超过运营一般超过5年，往往错失引导城市发展的黄金时期。年，往往错失引导城市发展的黄金时期。路径路径探寻：公共交通方式界定探寻：公共交通方式界定p目的目的：为政府部门合理和有效分配公共资源、调控和监为政府部门合理和
7、有效分配公共资源、调控和监管交通有序发展、构建基本服务体系提供依据。管交通有序发展、构建基本服务体系提供依据。p界定方法：以基本服务为导向界定方法：以基本服务为导向，考虑排他性、可负担性、考虑排他性、可负担性、集约化集约化资源资源利用利用效率，建立效率，建立“公共性测度公共性测度”指标。指标。指标指标重要程度重要程度公共公共性测性测度度排他性排他性可负担性可负担性集约化集约化公共交通方式界定公共交通方式界定p出租车出租车仍然是一种公共交通形式，仍然是一种公共交通形式，提供公共提供公共服务服务。p应将校车、通勤班车、公共自行应将校车、通勤班车、公共自行车等新型交通服务纳入公共交通车等新型交通服务
8、纳入公共交通服务体系，统一管理服务体系，统一管理。公共公共交通优先内涵交通优先内涵目的目的：明确优先发展的公交服务形式和优先发展路径。：明确优先发展的公交服务形式和优先发展路径。要素：客运服务能力、资源利用效率、环境友好程度、对要素：客运服务能力、资源利用效率、环境友好程度、对城市发展的引导能力。城市发展的引导能力。客运服务客运服务能力能力资源利用资源利用效率效率环境友好环境友好程度程度对城市发展对城市发展的引导能力的引导能力轨道交通轨道交通巴士快速公交巴士快速公交公共汽（电）车公共汽（电）车出租车出租车单位通勤班车、社区单位通勤班车、社区接驳巴士等接驳巴士等公共自行车公共自行车公共交通优先内
9、涵公共交通优先内涵公共公共交通优先交通优先：在城市行政区域里，构建适应市场机制、政：在城市行政区域里，构建适应市场机制、政府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企业等经营机构提供均等和高效的公共服务的公共交通体系，业等经营机构提供均等和高效的公共服务的公共交通体系，引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境保护和改善人居环境“四个明确四个明确”：目标明确：目标明确、对象明确对象明确、路径明确、实施明确路径明确、实施明确战略评估指标战略评估指标考虑公交考
10、虑公交频度频度(意愿意愿)&资源资源运营效益运营效益p公共交通吸引力评估指标：年人均公交乘公共交通吸引力评估指标：年人均公交乘次次(TPC)p公共公共交通运营效益评估指标：单车每日载客交通运营效益评估指标：单车每日载客人次人次(RPB)Ttransit=Stransit Tall Ctransit Ttransit：年人均公交乘次Stransit：全方式公共交通分担率(%)Tall ：年人均出行次数Ctransit：公共交通平均换乘系数Pbus=Tbus Npopulation/(365*Vbus)Pbus：单车每日载客人次Tbus：年人均公交乘次Npopulation：城区总人口Vbus：公
11、交车辆标台数战略评估指标应用战略评估指标应用p2002-2008，全国全国645个建制市常规公共个建制市常规公共汽汽(电电)车发展车发展面面板数据。板数据。战略评估指标应用战略评估指标应用战略评估指标应用战略评估指标应用p年人均公交出行年人均公交出行次数次数(TPC)、单位每车载客单位每车载客人人次次(RPB)联合联合回归模回归模型。型。战略评估指标应用战略评估指标应用p单纯单纯依靠增加车辆规模不一定依靠增加车辆规模不一定能带来运量的同步提升：能带来运量的同步提升：部分部分城市公交城市公交“量量”的增加过快已的增加过快已导致系统运行效益导致系统运行效益降低。降低。p 30%以上的大城市以上的大
12、城市（市区人（市区人口为口为100-300万）存在公交万）存在公交运营效益差、或吸引力低、或运营效益差、或吸引力低、或两者都差的问题。两者都差的问题。p 50%以上以上50万人口万人口以下小以下小城市城市陷于公交运营效益和吸引陷于公交运营效益和吸引力都差的困境。力都差的困境。优先路径选择优先路径选择优先路径选择：三方面差异性优先路径选择：三方面差异性1）外部条件差异性城市差异性城市差异性：规模，发展阶段：规模，发展阶段方式差异性方式差异性：运能，投入，产出：运能，投入，产出2）服务体系完整性城际公交与城市公交城际公交与城市公交：枢纽：枢纽城市公交体系内部城市公交体系内部：层次、形式：层次、形式
13、3）其它方式协调性私人小汽车交通私人小汽车交通：需求控制：需求控制步行与自行车交通步行与自行车交通：亲密协作：亲密协作出租车交通出租车交通：管理与引导：管理与引导城市差异性城市差异性北京北京、上海、成都、西安等、上海、成都、西安等9个案例城市。个案例城市。结果显示：不同规模和发展阶结果显示：不同规模和发展阶段的城市，提高公交吸引力和段的城市，提高公交吸引力和运营效益的手段不尽运营效益的手段不尽相同。相同。部分大城市需要引入较地面公共部分大城市需要引入较地面公共交通更高运量和更快速度的公交交通更高运量和更快速度的公交服务。服务。部分中小城市则急需提高公交车部分中小城市则急需提高公交车辆规模和服务
14、范围。辆规模和服务范围。普惠性普惠性运营效率运营效率公平性公平性服务体系完整性服务体系完整性路径选择：多层次、多方式服务，满足多元化需求：不能盲路径选择：多层次、多方式服务，满足多元化需求：不能盲目选择或过度依赖于某一种方式。目选择或过度依赖于某一种方式。服务体系完整性服务体系完整性轨道交通很难成为中国大部分城市公共交通的主体，不能轨道交通很难成为中国大部分城市公共交通的主体，不能期望轨道交通解决所有交通问题，应适度期望轨道交通解决所有交通问题，应适度控制控制大运量轨道大运量轨道系统建设规模与速度。系统建设规模与速度。01000200030004000纽约纽约 东京东京 伦敦伦敦 上海上海 北
15、京北京 广州广州 深圳深圳 南京南京单位：单位：km中国中国主要主要城市轨道城市轨道里程里程 VS 世界世界轨道主体型城市轨道主体型城市大力支持建设成本低、满足运量需求和运行可靠性的各类大力支持建设成本低、满足运量需求和运行可靠性的各类新型轨道交通模式，新型轨道交通模式，控制控制地方财政的运行补贴负担。地方财政的运行补贴负担。服务体系完整性服务体系完整性地面公共汽（电）车城市最基础的公交服务方式，是绝大地面公共汽（电）车城市最基础的公交服务方式，是绝大多数城市的公交服务提供主体。多数城市的公交服务提供主体。地面公共汽（电）车的服务品质决定服务能力存在极限：地面公共汽（电）车的服务品质决定服务能
16、力存在极限：30%的分担率目标难以实现；的分担率目标难以实现；单纯依靠增加车辆规模单纯依靠增加车辆规模不一定能带来运量的同步提升。不一定能带来运量的同步提升。30%以以2002年数据为年数据为100与其他方式协调与其他方式协调私人私人小汽车：最强劲竞争小汽车：最强劲竞争者，需限制、引导。（为者，需限制、引导。（为公交发展赢得时间）公交发展赢得时间）出租车：出租车：“似敌似友似敌似友”，需合理调控。（部分抵消需合理调控。（部分抵消了推动公交优先的效果。）了推动公交优先的效果。）非机动车：最需非机动车：最需“团结团结”的方式，的方式，“联手作战联手作战”。（优质接驳）（优质接驳）北京市出租车北京市
17、出租车 运费可支付能力运费可支付能力当前须重点关注城市当前须重点关注城市重点关注两类城市重点关注两类城市：快速成长型快速成长型大城市大城市+服务堪忧型服务堪忧型小城市小城市。快速快速成长大城市成长大城市：允许发展大容量公交引导城市精明：允许发展大容量公交引导城市精明增长增长现状现状人口人口100万以上、预期万以上、预期10年内人口可增长至年内人口可增长至300万以上的地万以上的地级市，具有特殊形态（如带状）或具有几条高强度客流走廊的城市，级市，具有特殊形态（如带状）或具有几条高强度客流走廊的城市，应形成脊梁型轨道格局来引导城市发展、调节出行结构。应形成脊梁型轨道格局来引导城市发展、调节出行结构
18、。服务堪服务堪忧小城市忧小城市：将公共交通发展纳入基本公共服务：将公共交通发展纳入基本公共服务体系体系50万人口及以下的中小城市，尤其需要将公共交通纳入政府基本公万人口及以下的中小城市，尤其需要将公共交通纳入政府基本公共服务范畴，提供最基本的出行保障。共服务范畴，提供最基本的出行保障。总结：关于内涵总结：关于内涵1）公交服务公交服务需纳入需纳入国家基本公共服务体系，保证基本、稳定国家基本公共服务体系，保证基本、稳定的公共财政投入和增长率的公共财政投入和增长率。2）公交优先必须公交优先必须成为国家能源、资源、环境与城镇化战略的成为国家能源、资源、环境与城镇化战略的重要组成，成为国家安全、稳定与可
19、持续发展的核心重要组成，成为国家安全、稳定与可持续发展的核心要素。要素。3）在国家立法层面在国家立法层面(如正在编制的如正在编制的公共交通条例公共交通条例)明确：明确：p出租车是城市公共交通，提供公交服务，但不应优先发展，出租车是城市公共交通，提供公交服务，但不应优先发展，不应不应得到公共财政补贴得到公共财政补贴。p校车、通勤班车、公共自行车等应纳入公交服务体系，地方城市校车、通勤班车、公共自行车等应纳入公交服务体系，地方城市政府统筹管理，灵活选择。政府统筹管理，灵活选择。总结：总结：关于路径关于路径1)鼓励鼓励地方城市根据自身特征（规模、形态、客流强度）选地方城市根据自身特征（规模、形态、客
20、流强度）选择与运能、速度、可靠性要求相匹配、建设成本可接受的多择与运能、速度、可靠性要求相匹配、建设成本可接受的多样化轨道交通型式样化轨道交通型式。2)超大与特大城市须构建完备的公交服务层次体系（超大与特大城市须构建完备的公交服务层次体系（郊区铁郊区铁路路+城市大运量城市大运量+中运量快速中运量快速+公共汽电车），通过产业政策公共汽电车），通过产业政策的支持引入财政可承受、公众可接受的新型交通型式弥补缺的支持引入财政可承受、公众可接受的新型交通型式弥补缺失的公交服务层次。失的公交服务层次。3)快速快速成长大城市：发展大容量公交引导城市精明增长。成长大城市：发展大容量公交引导城市精明增长。4)服务服务堪堪忧小城市忧小城市：公共：公共交通发展纳入基本公共服务交通发展纳入基本公共服务体系体系。
