1、2022-7-251以生态文明给发展立规矩关于规划体制改革的几点思考2深刻解读新中国深刻解读新中国70年历史性变年历史性变革中所蕴藏的内在逻辑，讲清楚革中所蕴藏的内在逻辑，讲清楚历史性成就背后的中国特色社会历史性成就背后的中国特色社会主义道路、理论、制度、文化优主义道路、理论、制度、文化优势，更好用中国理论解读中国实势，更好用中国理论解读中国实践践习近平（习近平（2019，3，4）3一、一、生态发展生态发展以以“生态文明生态文明”给给“发展发展”立规矩立规矩二、中国生态发展历程：基于五年规划（计划）的二、中国生态发展历程：基于五年规划（计划）的解析解析三、制度力量：以生态规则三、制度力量：以生
2、态规则“约束约束”不当的发展行为不当的发展行为四、运行机制：以生态需要四、运行机制：以生态需要“协调协调”发展主体的关系发展主体的关系五、价值追求：以生态价值五、价值追求：以生态价值“引领引领”发展回归其本质发展回归其本质六、现代化逻辑：以规划的生态化六、现代化逻辑：以规划的生态化“促进促进”高质量的发展高质量的发展七、全球贡献：人类命运共同体与美丽世界七、全球贡献：人类命运共同体与美丽世界八、结论与观点八、结论与观点中国生态发展的逻辑中国生态发展的逻辑4一、为什么要给发展立规矩一、为什么要给发展立规矩二、立什么样的规矩二、立什么样的规矩生态文明生态文明三、如何立规矩三、如何立规矩规划的生态化
3、规划的生态化四、结论与建议四、结论与建议提纲提纲5一、为什么要给发展立规矩61 1、环境与发展的关系环境与发展的关系按按环境环境与发展的关系，与发展的关系，环境问题环境问题可分为以下可分为以下4 4类类：不发达或发展速度过慢导致的环境问题，如由于贫穷而使市政设施（如公共卫生）不足导致的污染与疾病问题，贫穷致使人口压力大最终导致生态系统退化、人与自然关系恶性循环，社会动荡和危机；越是贫穷，对资源的依赖性越强，且越看重自然因子的资源属性，而忽视其生态属性。发展过程中必然会出现的环境问题，比如使用化石燃料导致CO2的排放，城市化占用土地等现有技术经济条件下发展的必然成本 发展过程中的错误和失误引起的
4、环境问题，比如发展的战略性决策（发展理念、战略目标、发展方式、项目选择、技术不当等）失误造成的环境资源与生态问题 对环境和自然资源滥用导致的环境问题，比如GDP至上下行政权力与资本合谋、奢靡的消费文化带来的过度消费绿色的生产方式、生活方式2 2、新时代社会主要矛盾新时代社会主要矛盾2022-7-257社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境需要已经成为这一矛盾的重要方面发展的目的是满足人们需要。生态环境既是发展的基础条件，又是发展的目的。83、规划的重要性：解读中国发展奇迹的密码规划是从理念到行动、从理论到实践的桥梁，规划是从理念到
5、行动、从理论到实践的桥梁，人类活动在时间与空人类活动在时间与空间上的合理安排，保证公共产品有效供给和公共利益调和的政策工间上的合理安排，保证公共产品有效供给和公共利益调和的政策工具具以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现社会主义发展模式的重要体现独有的规划现象和制度优势：长期规划的传统独有的规划现象和制度优势：长期规划的传统+战略规划的定力，解战略规划的定力，解读中国发展奇迹的读中国发展奇迹的“密码密码”习近平：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳习近平：规划科学
6、是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳94 4、规划问题的严重性规划问题的严重性 规划的问题：规划几乎都是扩张型的规划“跨越式增长”成为规划的时髦词汇，资源类规划开发色彩重于保护，生态环境规划屡屡让位于经济产业发展类规划；规划体系不统一、规划目标和政策工具不协调、数量过多、质量不高、衔接不充分、交叉重复和矛盾冲突等问题仍然突出 解决发展的不平衡不充分、散乱污和过剩产能、发展效率和效益低下等发展中问题须从其制度性根源上述的规划及规划制度体制机制的问题入手10二、立什么样的规矩11 发展要回归理性，当前发展中的非理性现象及因素：城市人口规模人用脚投票，土地城镇化过快，国际城市满天
7、飞，房子是用来住的，空城、鬼城 理性的范畴内涵：合算不合算（经济帐）、允许不允许（政治帐）、满意不满意（群众帐）、能否可持续（生态帐）生态环境问题是一个社会问题、政治问题以生态文明给发展立规矩习近平同志习近平同志2018年年4月月24日考察湖北宜昌时说日考察湖北宜昌时说“强调长江经济带建设要共强调长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩。抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩。12一是一是以以“生态制约生态制约”规制规制“发展发展”，即依据生态承载力、生态制，即依据生态承载力、生态制约性因素、生态保护红线等规制不当的发展行为，以生态倒逼传
8、约性因素、生态保护红线等规制不当的发展行为，以生态倒逼传统发展模式的生态化转型；统发展模式的生态化转型；二是二是以以“生态规律生态规律”塑造塑造“发展发展”根据生态规律、生态文明根据生态规律、生态文明理论谋划和设计发展，即生态发展的理念、模式、道路，涉及到理论谋划和设计发展，即生态发展的理念、模式、道路，涉及到什么是生态发展、为什么要生态发展，以及如何实现生态发展；什么是生态发展、为什么要生态发展，以及如何实现生态发展；三是三是以以“生态价值生态价值”评判评判“发展发展”以生态价值、生态效率和以生态价值、生态效率和生态效益、生态影响和生态损害或损失作为鉴定生产关系、生产生态效益、生态影响和生态
9、损害或损失作为鉴定生产关系、生产方式、生活方式、发展成效的价值标准，通过评价既能确定目前方式、生活方式、发展成效的价值标准，通过评价既能确定目前“发展发展”中中“不生态不生态”的问题或表象并挖掘及其背后的因素，也的问题或表象并挖掘及其背后的因素，也是对传统过度依赖消耗自然资源的传统生产、生活方式以及价值是对传统过度依赖消耗自然资源的传统生产、生活方式以及价值规范进行深刻批判和结构性反思。规范进行深刻批判和结构性反思。道德、制度、政策，规划13道路自信是道路自信是“用用”，践行生态文明价值理念、实现经济发展与环境，践行生态文明价值理念、实现经济发展与环境保护相协调的绿色发展道路，体现为环境资源与
10、生态问题治本有道保护相协调的绿色发展道路，体现为环境资源与生态问题治本有道、治标有效；、治标有效；理论自信是理论自信是“魂魂”，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，指导和支撑重构中国环境管理制度和创新中国环境治理实践；，指导和支撑重构中国环境管理制度和创新中国环境治理实践；制度自信是制度自信是“本本”，体现为，体现为“用制度保护生态环境用制度保护生态环境”的制度力量，的制度力量，促进从中央到地方、基层和各部门以及政府、社会和企业形成协同促进从中央到地方、基层和各部门以及政府、社会和企业形成协同治理环境的制度合力，确保环境质量持续改善长效机制；治理
11、环境的制度合力，确保环境质量持续改善长效机制；文化自信是文化自信是“根根”，是根植于五千年中华优秀文明、吸纳世界优秀，是根植于五千年中华优秀文明、吸纳世界优秀文化成果。文化成果。以生态文明树立中国发展的“四个自信”14三、如何立规矩规划的生态化（一）搞清规划的几个关系（一）搞清规划的几个关系151、规划体系及相关规划的关系基于两个重要文件16规划体系与功能定位规划体系与功能定位以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔
12、接的国家规划体系县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系发展规划发展规划空间规划空间规划区域规划区域规划专项规划专项规划172、遵循规律与发挥人的能动性的关系规律市场资源配置中的决定作用，政府引导作用。二者如何平衡？基于规律的预见性，基于愿景或目标的能动性。183、法定规划与非法定规划的关系发展规划、城市规划、土地规划、环境规划19（三）规划的生态化（三）规划的生态化201、发展的冲动与生态规律要素与系统的关系，系统的协同进化，生态承载力与生态限制因子，生态产品与生态服务功能。2、发展规划、空间规划给专项规划定规矩，哪些规划要编制？如何编制，以及如何衔接？3、规
13、划立法，给规划定规矩，规划编制与实施的管理、程度化，科学编制+有效实施214、评价考核让规划回归生态理性科学编制：承载力评价、适宜性评价；环境影响评价、可持续性评价有效实施：监督考核评估问责规划编制的法定程序：规划环评（1）规划中的各类“评价”“评估”：整合与协同 规划编制前的承载力评价。生态文明改革总体方案中明确了资源环境承载力评价规划编制前的承载力评价。生态文明改革总体方案中明确了资源环境承载力评价应是规划编制的基本依据，它通过对环境资源的综合调查和承载力评价，为空间规划应是规划编制的基本依据，它通过对环境资源的综合调查和承载力评价，为空间规划尤其是产业布局和产业结构调整提供资源环境依据尤
14、其是产业布局和产业结构调整提供资源环境依据 规划编制中的适宜性评价规划编制中的适宜性评价和环境影响评价和环境影响评价。适宜性评价考虑了自然地理、生态环境、。适宜性评价考虑了自然地理、生态环境、社会环境、国家政策和社会公众等因素，从多角度优化国土空间开发格局，提高空间社会环境、国家政策和社会公众等因素，从多角度优化国土空间开发格局，提高空间利用效率；再次，依据环评法在规划草案报送审批前还需要进行规划环境影响评利用效率；再次，依据环评法在规划草案报送审批前还需要进行规划环境影响评价即规划环评，对规划方案可能产生的环境不利影响进行预测评估，提出不良环境影价即规划环评，对规划方案可能产生的环境不利影响
15、进行预测评估，提出不良环境影响减缓措施和规划方案的优化建议，从源头预防环境问题产生响减缓措施和规划方案的优化建议，从源头预防环境问题产生 规划实施中还有若干类型规划评估，比如国民经济与社会发展规划实施两后开展的中规划实施中还有若干类型规划评估，比如国民经济与社会发展规划实施两后开展的中期评估、为修编城市总体规划开展的规划评估，规划环评中发现有重大影响的规划在期评估、为修编城市总体规划开展的规划评估，规划环评中发现有重大影响的规划在实施过程中需要开展的规划环境影响跟踪评实施过程中需要开展的规划环境影响跟踪评 此外，与规划评价或评估相关或相似的还有绩效评价、有效性评价、绿色发展评价与此外，与规划评
16、价或评估相关或相似的还有绩效评价、有效性评价、绿色发展评价与生态文明考核等。生态文明考核等。（2）众多“评价”面临挑战 承载力评价，首先在规划建设中常常忽略资源环境承载力评价，规划环评中也会有相承载力评价，首先在规划建设中常常忽略资源环境承载力评价，规划环评中也会有相关承载力评价内容但经常是滞后于规划的编制；其次，资源环境承载力研究的综合性关承载力评价内容但经常是滞后于规划的编制；其次，资源环境承载力研究的综合性不足，承载力的核算缺乏普遍认同的科学性和一致性，这严重影响了承载力核算结果不足，承载力的核算缺乏普遍认同的科学性和一致性，这严重影响了承载力核算结果的正当性；最后，承载力核算结果没有的
17、正当性；最后，承载力核算结果没有“政策出口政策出口”，也应难以在实践中应用，也应难以在实践中应用 适宜性评价的指标拟合方法不统一，类型划分和现行空间管制政策衔接不足，限制了适宜性评价的指标拟合方法不统一，类型划分和现行空间管制政策衔接不足，限制了适宜性评价的实际开展和实践价值。适宜性评价的实际开展和实践价值。规划环境影响评价作为我国项目环评的升级与拓展，相对其他评价或评估开展得也是规划环境影响评价作为我国项目环评的升级与拓展，相对其他评价或评估开展得也是最多的，但依然存在有效性不足、规划编制机关主动开展环评的内生动力不足、规划最多的，但依然存在有效性不足、规划编制机关主动开展环评的内生动力不足
18、、规划环评早期介入规划编制难以保证、规划环评的制度安排和其它环境管理制度尤其是规环评早期介入规划编制难以保证、规划环评的制度安排和其它环境管理制度尤其是规划编制实施管理制度的衔接不畅等问题划编制实施管理制度的衔接不畅等问题 规划实施中的相关评价评估要达到的结果与初衷背离、实施随意性强、质量参差不齐规划实施中的相关评价评估要达到的结果与初衷背离、实施随意性强、质量参差不齐。而更大的困难是，各种评价的。而更大的困难是，各种评价的“混战混战”，不仅评价内容重复、程序烦琐、浪费人力，不仅评价内容重复、程序烦琐、浪费人力和资源，同时降低了规划的编制实施效率，难以实现和资源，同时降低了规划的编制实施效率，
19、难以实现“多评融合多评融合”形成制度合力。形成制度合力。（3）“评价”让“规划”回归生态理性 规划编制是一个想象力膨胀甚至是头脑发热的过程，那么评价可以让规规划编制是一个想象力膨胀甚至是头脑发热的过程，那么评价可以让规划冷静下来、帮助规划回归理性划冷静下来、帮助规划回归理性；评价对于规划，盐对于食物：没有评价，规划失去了理性，评价过多，评价对于规划，盐对于食物：没有评价，规划失去了理性，评价过多，规划无所适从；规划无所适从；“多评融合多评融合”，使各项评价形成促进规划更加科学、合理、有效的制度，使各项评价形成促进规划更加科学、合理、有效的制度合力。在规划编制与实施中，以生态文明、绿色发展、可持
20、续发展等理合力。在规划编制与实施中，以生态文明、绿色发展、可持续发展等理念、原则作为规划和各项评价共同遵守的价值取向和行为准则，整合相念、原则作为规划和各项评价共同遵守的价值取向和行为准则，整合相关评价，相同或相似的评价内容进行合并，相似评价流程进行互动或简关评价，相同或相似的评价内容进行合并，相似评价流程进行互动或简化。多评协同、合力促进规划回归理性：一方面，为生态文明、绿色发化。多评协同、合力促进规划回归理性：一方面，为生态文明、绿色发展等理念展等理念“寻找寻找”规划与评价作为实施的工具与政策载体；另一方面，规划与评价作为实施的工具与政策载体；另一方面，可从规划的决策源头预防生态环境资源问
21、题。可从规划的决策源头预防生态环境资源问题。25四、结论与建议四、结论与建议26（一）结论（一）结论1 1、规划制度体制改革：源流分析、规划制度体制改革：源流分析问题流、政策流、政治流问题流、政策流、政治流2 2、发展规划的、发展规划的“一哥一哥”地位不容动摇，发展规划需要立法地位不容动摇，发展规划需要立法 3 3、空间规划，、空间规划，“多规合一多规合一”的定论，先解构再建构的逻辑的定论，先解构再建构的逻辑4 4、生态环境既是发展的基础，又是发展的目的。因此，需要以、生态环境既是发展的基础，又是发展的目的。因此，需要以生态给发展定规矩，且首先给规划定规矩生态给发展定规矩，且首先给规划定规矩5
22、 5、生态文明、新发展理念（绿色发展），就是发展的规矩，须生态文明、新发展理念（绿色发展），就是发展的规矩，须以发展规划为载体落实实施以发展规划为载体落实实施6 6、评价考核确保规划的科学编制与有效实施、评价考核确保规划的科学编制与有效实施27（二）建议（二）建议1 1、规划改革与规划学科发展的关键期，规划体制改革后，十四规划改革与规划学科发展的关键期，规划体制改革后，十四五规划编制在即五规划编制在即2 2、全面建成小康社会（打好污染防治攻坚战）到现代强化国建、全面建成小康社会（打好污染防治攻坚战）到现代强化国建设（美丽中国）的转折设（美丽中国）的转折3 3、治理能力与治理体系现代化节点、治理
23、能力与治理体系现代化节点制度成熟定型制度成熟定型4 4、规划学科、规划制度、规划实践的对话机制与有效互动、规划学科、规划制度、规划实践的对话机制与有效互动战略环境评价战略环境评价：基于生态文明，实现升级：基于生态文明，实现升级版的战略环境评价模式（版的战略环境评价模式（SEA2.0SEA2.0），分析），分析-协商、多元主体参与，多样化的协商、多元主体参与，多样化的SEASEA以顺以顺应不同规划的决策制度与模式。应不同规划的决策制度与模式。规划规划：基于生态文明、可持续发展，构建：基于生态文明、可持续发展，构建规划的理论与方法学体系、制度与行政体规划的理论与方法学体系、制度与行政体系和编制体系
24、。系和编制体系。战略环境评价和规划的关系战略环境评价和规划的关系：通过战略环通过战略环境评价的境评价的政策政策整合、整合、模式创新模式创新与制度安排，与制度安排，促进发展规划、城市规划等相关促进发展规划、城市规划等相关公共政策、公共政策、规划决策规划决策的体制与的体制与机制。机制。基于生态文明、可持续发展理念、原则，通过升级后的基于生态文明、可持续发展理念、原则，通过升级后的SEA2.0，促进多规协同的，促进多规协同的实现路径实现路径生态文明生态文明土土地地利利用用规规划划区域区域流域流域海域海域建设建设开发开发利用利用规划规划国民国民经济经济和社和社会发会发展规展规划划水水利利规规划划城城乡乡规规划划农农业业发发展展规规划划工工业业发发展展规规划划战略环境评价战略环境评价为各种规划提为各种规划提供基本环保导供基本环保导向与限制向与限制对各政策、规对各政策、规划进行环境影划进行环境影响评价响评价五位一体总体布局、生态文明理念、可持续发展理论五位一体总体布局、生态文明理念、可持续发展理论生态文明建设、可持续发展的目标与原则生态文明建设、可持续发展的目标与原则交交通通规规划划旅旅游游规规划划能能源源规规划划自然自然资源资源开发开发利用利用规划规划评价评价工具工具指导指导原则原则提高规提高规划有效划有效性性提供提供评价评价依据依据
